TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 mars 2019

Composition

Mme Mélanie Pasche, présidente; Mme Isabelle Perrin, assesseuse et M. Marcel-David Yersin, assesseur;
Mme Emmanuelle Simonin, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,

Autorité concernée

Office régional de placement de l'Ouest Lausannois, à Prilly.

Objet
	Recours A.________ c/ décisions du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, des 21 et 22 juin 2018 (réduction du forfait d'entretien mensuel de 15% pour 3 mois et de 25% pour 4 mois)

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après: l'intéressé ou le recourant), né le ******** 1972, s'est inscrit comme demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement (ci-après: ORP) de ******** à compter du 1^er août 2016. Avant son inscription au chômage, il avait notamment travaillé du 2 mars 2015 au 31 juillet 2016 comme livreur-monteur en mobilier auprès de B.________, société dont il a été licencié pour motifs économiques. Il recherchait un poste principalement dans le domaine des meubles, soit comme déménageur, chauffeur-livreur, magasinier ou manutentionnaire. L'ORP lui a demandé d'effectuer un minimum de 10 à 12 recherches par mois (cf. procès-verbal d'entretien de conseil et de contrôle du 27 juin 2016). Durant le délai-cadre d'indemnisation, il a participé à un programme d'emploi temporaire du 30 janvier au 29 juillet 2017 en tant que chauffeur-livreur auprès de C.________. Il a touché des indemnités de chômage jusqu'au 31 juillet 2017, date de l'extinction de son droit à de telles indemnités.

Par accord de transfert en suivi professionnel du 28 août 2017, l'intéressé s'est inscrit auprès de l'ORP comme bénéficiaire du revenu d'insertion (ci-après: RI).

Il ressort ce qui suit du procès-verbal d'entretien de conseil et de contrôle du 26 octobre 2017:

Il [A.________] se trouve dans une situation délicate et doit trouver une solution pour son logement d'ici le 31 octobre. Il a écrit un courrier avec une amie et espère que la régie va lui accorder une prolongation pour trouver un logement.

Il est enfin payé par le RI mais ne l'aident pas pour la recherche d'un appartement.

Lors d'un nouvel entretien de conseil et de contrôle du 17 novembre 2017, le conseiller ORP a relevé ce qui suit:

Le DE [demandeur d'emploi] a obtenu un sursis par rapport à son appartement et attend des nouvelles de la préfecture ou de l'avocat.

De son côté n'a rien trouvé de nouveau pour le travail, que des réponses négatives.

Par décision du 17 novembre 2017, l'intéressé a été assigné à un nouveau programme d'emploi temporaire auprès de D.________ pour la période du 22 novembre 2017 au 21 février 2018.

Par certificats médicaux successifs, le Dr E.________ a attesté une incapacité de travail de l'intéressé du 27 novembre au 27 décembre 2017. La mesure auprès de D.________ a été arrêtée le 19 décembre 2017. Selon un courrier de l'intéressé à l'ORP du 3 janvier 2018, il souffrait de douleurs à l'épaule.

Il ressort ce qui suit du procès-verbal d'entretien de conseil et de contrôle du 13 février 2018:

Le DE se trouve dans une situation très difficile car a perdu son jugement et doit quitter son domicile en date du 23.02. Il cherche désespérément un logement, il a une lettre du CSR pour dire qu'il est au social et le forfait qu'ils peuvent lui donner pour un logement.

Doit trouver une solution sinon perdra également la garde alternée de son fils. Doit aussi trouver un travail pour mettre fin à cette situation.

A laissé tomber les séances de physio et autres, priorité au travail et au logement.

(...)

RE [recherches d'emploi] de janvier remises ce jour.

Par décision du 27 février 2018, l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien de l'intéressé de 15% pendant trois mois au motif qu'il n'avait pas remis ses recherches d'emploi relatives au mois de janvier 2018 dans les délais prescrits par la loi, soit le 5 du mois suivant la période de contrôle, de sorte que ses recherches d'emploi n'étaient plus prises en considération.

Le procès-verbal d'entretien de conseil et de contrôle du 8 mars 2018 a notamment la teneur suivante:

Le DE m'explique qu'il n'a plus de logement, qu'il vit à droite à gauche et que dans ces conditions il lui est difficile de rechercher un emploi. Actuellement chez une connaissance mais il doit partir le matin tôt et ne peut pas rentrer avant 19h30.

Il a demandé l'aide du social qui selon lui ne fait rien...avec l'aide de quelqu'un a envoyé un courrier chez eux.

Tel. avec le CSR M. F.________, expliqué que je devrais mettre le DE en mesure mais que si je le fais ne peut pas chercher de logement... voir pour un AS et verrons si pouvons le mettre en RI social en attendant.

M. F.________ fait la demande et me rappelle au plus tard le 16.03.

Expliqué la situation au DE et attendons de voir ce que décide le CSR et lui enverrons rdv ou pas.

Pas de re en février, attendre de voir si RI social et fermerons le dossier.

Pas de re depuis aujourd'hui et attendons décision du CSR.

Dans un courriel non daté, la conseillère ORP a écrit ce qui suit à l'intéressé:

J'ai eu le CSR M. F.________ et ils m'ont dit que vous aviez sans doute une solution pour le logement. De ce fait, vous devez continuer les recherches d'emplois.

Par courrier du 12 mars 2018, l'intéressé a contesté la décision de l'ORP du 27 février 2018 auprès du Service de l'Emploi, Instance juridique chômage (ci-après: SDE), en demandant la diminution voire la suppression de la sanction. Il a expliqué qu'il avait rencontré des difficultés depuis l'été 2017 pour conserver son logement, la situation s'étant aggravée depuis janvier 2018, et qu'il avait finalement dû le quitter le
23 février 2018. Il a exposé qu'il avait été occupé par la recherche d'un logement et très préoccupé par sa situation, ce qui l'avait empêché d'effectuer des recherches d'emploi dans les délais impartis. Il a rappelé qu'il avait informé sa conseillère ORP de sa situation lors du rendez-vous du 8 mars 2018, qu'il était actuellement sans domicile fixe, sans endroit où déposer ses affaires et surtout sans adresse. Il a expliqué avoir informé le CSR de sa situation afin de pouvoir bénéficier du soutien d'une assistante sociale, mais que le CSR ne l'avait contacté que la semaine précédente. Selon lui, sa situation aurait mérité une nouvelle évaluation de la part du Service social. Il a encore fait valoir que la précarité de sa situation rendait difficile voire impossible toute recherche convenable d'emploi, que ce n'était pas par négligence qu'il n'avait pas répondu aux exigences de l'ORP, et qu'il se rendait régulièrement aux entretiens de conseil et de contrôle.

Dans une nouvelle décision du 16 mars 2018, l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien de l'intéressé de 25% pendant quatre mois au motif qu'il n'avait pas remis ses recherches d'emploi relatives au mois de février 2018 dans le délai légal.

Le 23 mars 2018, l'intéressé a contesté cette décision auprès du SDE. Il a demandé le réexamen de la sanction, en se fondant sur les mêmes motifs que ceux qu'il avait fait valoir dans sa contestation du 12 mars 2018. Il a ainsi en particulier répété qu'étant actuellement sans domicile fixe et sans adresse à communiquer à un éventuel employeur, le contexte rendait très difficile toute recherche d'emploi sérieuse. Il estimait ainsi que ce n'est pas par négligence qu'il avait manqué à ses obligations.

L'intéressé a remis ses recherches d'emploi relatives au mois de mars 2018 à l'ORP le 5 avril 2018. Selon le procès-verbal d'entretien de conseil et de contrôle du 12 avril 2018, il continuait à chercher un appartement.

Le 31 mai 2018, l'ORP a confirmé l'annulation de l'inscription de l'intéressé, celui-ci ayant signé un contrat de travail avec G.________ pour un travail à plein temps jusqu'à la fin de l'année 2018.

Par deux décisions, des 21 et 22 juin 2018, le SDE a confirmé les décisions de l'ORP des 27 février et 16 mars 2018. S'agissant de la première sanction, il a retenu que les recherches d'emploi avaient été remises le 13 février 2018, soit hors du délai légal, de sorte que sur la base de l'art. 26 al. 2 OACI, elles ne pouvaient plus être prises en considération. Pour la seconde sanction, il a retenu que l'intéressé n'avait pas effectué de recherches d'emploi en février 2018, de sorte qu'une sanction pour absence de recherches d'emploi au sens des art. 23b LEmp et 12b al. 1 let. b RLEmp était justifiée. Selon le SDE, les difficultés relatives au logement que l'intéressé avait rencontrées ne justifiaient pas le retard dans la remise des recherches d'emploi, respectivement l'absence de recherches d'emploi.

B. Par acte du 14 juillet 2018, A.________ a recouru contre les décisions du SDE des 21 et 22 juin 2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à leur annulation et au versement des prestations retenues à titre de sanction. Il a exposé qu'il avait dû quitter son logement le
23 février 2018, qu'il n'avait pas disposé de logement fixe entre février et fin avril 2018, période durant laquelle il avait été hébergé par des amis, ses affaires étant dans un garde-meuble et ses papiers éparpillés. Il a rappelé avoir expliqué cette situation à sa conseillère ORP et au CSR, mais n'avoir selon lui pas été entendu. A son sens, un passage du RI professionnel au RI social aurait été plus adapté à la situation qu'il vivait à l'époque et il regrettait qu'une rencontre n'ait pas eu lieu entre son conseiller ORP et un assistant social du CSR. Il a précisé avoir retrouvé un logement et un emploi au 1^er mai 2018, preuve de sa bonne volonté pour sortir de l'assistance.

Dans sa réponse du 16 août 2018, le SDE a conclu au rejet du recours.

C. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Les décisions sur recours du SDE peuvent faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Interjeté en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Sont litigieuses les deux réductions du forfait mensuel d'entretien infligées au recourant de respectivement 15% pour une période de trois mois au motif qu'il a remis à l'ORP ses recherches d'emploi du mois de janvier 2018 le 13 février 2018, et de 25% pendant quatre mois pour absence de recherches d'emploi au mois de février 2018. Les deux décisions en cause ont fait l'objet d'une instruction conjointe.

3. a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d'insertion (RI) prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.51; art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.

L'art. 23a LEmp est libellé en ces termes:

Art. 23a Devoirs des bénéficiaires RI

1 Les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI.

2 En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de :

a. participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées ;

b. participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information ;

c. fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable.

Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.

D'après l'art. 26 de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02), relatif aux recherches personnelles, l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il faut entendre par empêchement non fautif, non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable (ATF 119 II 86 consid. 2 ; TF 2C_734/2012 du 25 mars 2013 consid. 3.31 ; 1P.370/2003 du 30 septembre 2003 consid. 2.2).

b) Le recourant fait valoir qu'il a rencontré des difficultés depuis l'été 2017 pour conserver son logement, la situation s'étant aggravée en janvier 2018, et qu'il a finalement dû le quitter le 23 février 2018. Dès lors, il avait été occupé par la recherche d'un logement et très préoccupé par sa situation, ce qu'il l'avait empêché d'effectuer des recherches d'emploi dans les délais impartis. Il précise encore qu'il n'avait pas de logement fixe entre février et fin avril 2018, mais était hébergé par des amis, ses affaires étant dans un garde-meuble et ses papiers éparpillés. Il explique que ces conditions ne lui ont pas permis d'effectuer ses recherches d'emploi.

Malgré ces circonstances difficiles, on ne peut pour autant retenir qu'elles rendaient impossibles toutes recherches d'emploi, particulièrement au mois de janvier 2018, alors que le recourant disposait encore de son appartement. D'ailleurs, il a effectué des recherches en janvier 2018, mais les a remises tardivement à l'ORP, soit le
13 février 2018, au lieu du 5 février 2018 au plus tard. Au mois de février 2018, l'intéressé n'a effectué aucune recherche d'emploi. Même si l'on peut comprendre qu'il ait dû à cette période intensifier ses recherches d'appartement, étant donné qu'il devait remettre son logement pour le 23 février 2018, il lui appartenait toutefois d'effectuer des recherches d'emploi, le cas échéant dans une proportion légèrement moindre par rapport aux objectifs fixés par l'ORP (soit 10 à 12 recherches par mois). Le fait qu'il n'avait à cette époque pas encore d'adresse personnelle à communiquer à un éventuel employeur ne devait pas l'empêcher d'effectuer toute recherche, dès lors qu'il lui était selon toute vraisemblance possible en février 2018 déjà de fournir une adresse provisoire chez des connaissances ou des amis. Du reste, l'absence de domicile personnel de l'intéressé entre fin février et fin avril 2018 ne l'a pas empêché de trouver un emploi et un appartement pour le 1^er mai 2018. Au surplus, on ne voit pas quel argument le recourant entend tirer du fait qu'il aurait été selon lui plus adapté à sa situation qu'il passe en "RI social" plutôt que de rester en "RI professionnel". Les sanctions pour remise tardive des recherches d'emploi en janvier 2018, respectivement pour absence de recherche d'emploi en février 2018, sont donc justifiées dans leur principe.

4. Il reste à examiner si les sanctions prononcées à l'encontre du recourant, soit la réduction de son forfait mensuel d'entretien de 15% pour une durée de trois mois, respectivement la réduction de son forfait mensuel d'entretien de 25% pour une durée de quatre mois, se justifient également dans leur quotité.

a) L'art. 23b LEmp prévoit ce qui suit:

Art. 23b Sanctions

1 Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV.

Quant à l'art. 12b du règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1), qui concrétise la disposition précédente, il est libellé en ces termes:

Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de :

a. rendez-vous non respecté (y compris à la séance d'information) ;

b. absence ou insuffisance de recherches de travail ;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle ;

d. refus d'un emploi convenable ;

e. violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.

b) S'agissant de la réduction de 15% du forfait mensuel d’entretien pour une durée de trois mois prononcée pour "absence de recherche d'emploi au mois de janvier 2018", il y a lieu de relever qu'en dépit de l’art. 26 al. 2 OACI, le SDE devait tenir compte du fait que la gravité de la faute est moindre en cas de remise tardive des preuves des offres d’emploi qu'en cas d'absence totale de recherches d'emploi. Par ailleurs, il s'agissait de la première sanction du recourant depuis son inscription à l'ORP et rien au dossier ne laisse penser que son investissement dans ses recherches d'emploi n'ait pas été suffisant ou aurait été critiquable par le passé (cf. PS.2017.0082 du 26 novembre 2018 consid. 3b). Une réduction du forfait RI de 15% pendant deux mois, qui correspond au minimum prévu par l’art. 12 b al. 3 RLEmp, s’avère dès lors adéquate. Elle est au surplus conforme à la jurisprudence du Tribunal cantonal dans des cas similaires (arrêts PS.2016.0009 du 24 mai 2016; PS.2015.0110 du 28 avril 2016, PS.2014.0065 du 3 mars 2015, PS.2013.0029 du 14 octobre 2013, PS.2012.0037 du 25 octobre 2012, PS.2012.0016 du 28 juin 2012 et PS.2011.0048 du 20 juin 2012, dans lesquels le Tribunal cantonal a ramené de trois à deux mois une réduction de 15% du forfait RI prononcée à l'encontre de bénéficiaires qui n'avaient pas remis de recherches d'emploi pour un mois dans le délai légal et qui n'avaient pas d'antécédents).

Quant à l'absence de recherches d'emploi pour le mois de février 2018, une sanction plus importante que celle relative à la remise tardive des recherches d'emploi du mois de janvier 2018 se justifie: il s'agit en effet d'une seconde sanction, et le recourant n'a présenté aucune offre d'emploi durant le mois en question. Il y a toutefois lieu de considérer la particularité de la situation du recourant et des circonstances difficiles dans lesquelles il se trouvait alors (nécessité d'intensifier les recherches de logement, incertitudes liées au logement pour la période à venir). On relèvera cependant qu'il indiquait lors de l'entretien du 26 octobre 2017 déjà se trouver dans une situation délicate avec son logement. Cet élément n'était ainsi pas nouveau, même si c'est bien le
23 février 2018 qu'il a dû finalement quitter son logement, et dès lors entreprendre des démarches très concrètes de recherche d'appartement durant le mois de février 2018. L'ensemble de ces circonstances conduit dès lors à tenir pour adéquate une sanction légèrement supérieure à celle prononcée pour les manquements constatés du fait de la remise tardive des recherches d'emploi du mois de janvier 2018, et à fixer à 15% la réduction du forfait mensuel d'entretien pour une durée de trois mois, en lieu et place de la réduction de 25% durant quatre mois fixée par l'autorité intimée.

5. Il résulte de ce qui précède que le recours est partiellement admis, ce qui conduit à la réforme des décisions litigieuses en ce sens que la réduction du forfait mensuel d'entretien du recourant est portée à 15% pendant deux mois pour remise tardive des recherches d'emploi du mois de janvier 2018, et à 15% durant trois mois pour absence de recherches d'emploi au mois de février 2018.

Le présent arrêt est rendu sans frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens, le recourant ayant agi sans le concours d'un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision rendue le 21 juin 2018 par le Service de l'Emploi, Instance Juridique chômage, est réformée en ce sens que la durée de la réduction de 15% du forfait mensuel d'entretien en faveur d'A.________ est réduite à deux mois.

III. La décision rendue le 22 juin 2018 par le Service de l'Emploi, Instance Juridique chômage, est réformée en ce sens que la réduction de son forfait mensuel d'entretien est ramenée à 15% pendant trois mois.

IV. Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.

Lausanne, le 21 mars 2019

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.