TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 7 février 2019

Composition

M. Laurent Merz, président; Mme Danièle Revey, juge et Mme Isabelle Perrin, assesseur; Mme Elodie Hogue, greffière.

Recourante

A.________ à ********

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne,

Autorités concernées		1.		Centre social régional de Lausanne, Service social Lausanne, Unité juridique, à Lausanne,
	2.		Service de la population du Canton de Vaud (SPOP), à Lausanne.

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 28 août 2018 (suppression du revenu d'insertion à compter de juin 2018)

Vu les faits suivants:

A. A.________, née B.________, (ci-après: la recourante) est une ressortissante de la République démocratique du Congo, née en 1972 à Kinshasa. Elle est arrivée en Suisse le 26 juillet 2002, où elle a déposé une demande d'asile. Malgré le rejet de cette demande le 15 août 2002, la recourante n'a pas quitté le territoire suisse dans le délai fixé. Hormis quelques heures de ménage hebdomadaires, elle est restée tributaire de l'assistance publique de manière quasiment continue, même après son mariage en août 2006 avec C.________, un ressortissant angolais alors titulaire d'une autorisation de séjour en Suisse. Après un premier refus d'octroi d'une autorisation de séjour par regroupement familial en raison de la situation financière obérée des conjoints (décision du 29 mars 2007, confirmée par arrêt du Tribunal de céans PE.2007.0216 du 22 octobre 2007 et arrêt du Tribunal fédéral 2C_628/2007 du 28 janvier 2008), le Service de la population du Canton de Vaud (ci-après: le SPOP) a finalement accordé une autorisation de séjour à la recourante en raison d'une amélioration de la situation de son mari.

Par décision du 13 janvier 2015, le SPOP a refusé de prolonger les autorisations de séjour des époux, notamment en raison de leur dépendance à l'aide sociale et des multiples infractions pénales commises par le mari. Par arrêt PE.2015.0045 du 29 février 2016, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a confirmé la décision du SPOP.

Le 3 novembre 2016, le SPOP a déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté une demande de réexamen déposée par la recourante en juillet 2016. Par arrêt PE.2016.0458 du 15 mars 2017, la CDAP a admis le recours de la recourante contre cette décision du SPOP et lui a renvoyé le dossier afin qu'il entre en matière sur la demande et statue sur l'éventuel octroi d'une nouvelle autorisation de séjour en raison d'un changement notable des circonstances – en particulier la séparation des époux – depuis l'arrêt précité du 29 février 2016.

B. Par décision du 11 janvier 2017, la recourante s'est vu octroyer le Revenu d’insertion (ci-après: le RI) dès le 1^er janvier 2017 avec la remarque suivante: "RI octroyé dès le mois de décembre 2016, pour vivre au mois de janvier 2017, durant le délai suspensif lié à votre recours au SPOP contre le non renouvellement de votre permis de séjour".

C. Le divorce de la recourante d'avec C.________ a été prononcé le 7 juillet 2017.

D. Par décision du 16 mai 2018, le Centre social régional de Lausanne (ci-après: le CSR) a supprimé le droit au RI à la recourante, dès le mois de juin 2018 (forfait de mai pour vivre en juin) pour les motifs suivants:

"Le RI ne peut être alloué qu'aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton (art. 4 al. 1 LASV),

Que lesdites personnes doivent disposer, si elles sont étrangères, d'un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement (art. 1 al. 2 RLASV),

Que selon la jurisprudence constante de la CDAP, les étrangers qui ne disposent pas ou plus d'un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement sont considérés comme séjournant illégalement dans le canton de Vaud et ne peuvent prétendre qu'à l'aide d'urgence dont le contenu est défini à l'art. 4a LASV."

E. Le 18 juin 2018, la recourante s'est pourvue contre cette décision devant le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS ou l'autorité intimée), concluant à son annulation. A l'appui de son recours, elle a invoqué la violation de l'interdiction de l'arbitraire ainsi que la violation "du droit sur l'assurance", principe selon lequel "l'Etat et les communes assurent à chaque personne habitant dans le canton les conditions d'une vie digne par la prévention de l'exclusion professionnelle et sociale, par une aide sociale en principe non remboursable et par des mesures de réinsertion". Elle a également reproché au CSR de ne lui avoir donné aucun avertissement avant de supprimer son droit au RI. Elle a transmis une attestation du SPOP, datée du 18 juin 2018, selon laquelle il est précisé ce qui suit:

"Le Service de la population atteste que le dossier de [la recourante] est en cours de traitement auprès de son autorité et que son séjour sur notre territoire est admis jusqu'à droit connu sur une décision en matière de police des étrangers.

[...] Dans ce cadre, l'exercice d'une activité lucrative est autorisé."

Dans sa réponse du 12 juillet 2018, le CSR a déclaré qu'il maintenait sa décision et qu'il concluait au rejet du recours.

Par décision du 28 août 2018, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR du 16 mai 2018. Il a considéré que la recourante se trouvait en situation illégale en Suisse, son titre de séjour ayant été révoqué par décision du SPOP du 13 janvier 2015, confirmée par arrêt de la CDAP du 29 février 2016. La procédure en cours devant le SPOP concernant sa demande de réexamen ne constituait qu'une étape dans l'éventuelle acquisition d'un titre de séjour, cette procédure devant être considérée comme une nouvelle demande de permis de séjour et non pas comme un renouvellement du permis. Quant au fait que le séjour de la recourante soit toléré par le SPOP, cette tolérance n'avait pas pour effet de légaliser le séjour. Dans ces conditions, il convenait de supprimer le droit au RI, sans avertissement, la recourante ne pouvant prétendre qu'à l'aide d'urgence.

F. Par acte du 18 septembre 2018, la recourante a contesté cette décision devant la CDAP concluant à son annulation et à la restitution de son droit au RI avec effet au 28 septembre 2018. Elle invoque la violation du droit à l'assurance, de l'égalité de traitement ainsi que de l'interdiction de l'arbitraire. Elle soutient, contrairement au SPAS, qu'elle n'a nullement introduit de nouvelle demande de permis de séjour, puisque la révocation de son autorisation ne serait pas encore entrée en force. Il s'agirait plutôt d'une demande de renouvellement encore en suspens. Elle affirme que son séjour en Suisse ne saurait être considéré uniquement comme toléré puisqu'elle peut travailler en Suisse et y chercher un emploi ainsi que voyager à l'étranger. A l'appui de son recours, elle produit notamment la copie d'un visa Schengen qui lui a été délivré pour la période allant du 27 juillet 2018 au 19 août 2018.

Par avis du 20 septembre 2018, le juge instructeur a imparti un délai aux autorités intimée et concernée pour produire leurs déterminations et dossier. Il a indiqué que, considérant le fait que le statut de séjour de la recourante apparaissait déterminant dans le cadre de la présente procédure, le SPOP était interpellé en qualité d'autorité concernée. Un délai a été imparti à cette autorité pour faire valoir ses éventuelles déterminations et produire son dossier.

Le 25 septembre 2018, le SPOP a transmis son dossier sans formuler de déterminations.

Le 4 octobre 2018, le SPAS a produit sa réponse et son dossier, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il a requis la levée de l'effet suspensif, arguant l'existence d'un intérêt public prépondérant à ne pas verser le RI à une personne qui ne bénéficie d'aucun permis de séjour et qui peut faire appel à l'aide d'urgence.

Le 5 octobre 2018, le CSR a transmis au juge instructeur un courrier que la recourante avait adressé au CSR le 18 septembre 2018 et dans lequel elle déclare renoncer au RI "de manière définitive dès le 18 septembre 2018". Elle y indique que pendant les deux mois où son forfait RI n'a pas été versé, elle a trouvé un travail complémentaire et bénéficié d'une augmentation salariale, ce qui lui permettait désormais de pouvoir se passer de l'aide sociale.

Par avis du 8 octobre 2018, le Tribunal a invité la recourante à indiquer si, au vu du courrier envoyé au CSR le 18 septembre 2018, elle maintenait son recours devant la CDAP contre la décision du SPAS. Il a également informé les parties que le SPOP avait rendu en date du 17 septembre 2018 une nouvelle décision de refus d'octroi d'une autorisation de séjour à l'encontre de la recourante.

La recourante ne s'est pas déterminée dans le délai imparti.

Par avis du 26 octobre 2018, le Tribunal a informé les parties que la recourante avait formé un recours devant la CDAP contre la décision du SPOP du 17 septembre 2018 (cause enregistrée sous la référence PE.2018.0426) et que le recours avait l'effet suspensif. Un délai a été imparti aux autorités intimée et concernées pour se déterminer sur ce qui précède. En outre, un nouveau délai a été imparti à la recourante pour se manifester.

Le 30 octobre 2018, le SPOP a indiqué qu'il renonçait à se déterminer dans le cadre de la présente procédure.

Le 2 novembre 2018, le CSR a informé la Cour de céans qu'il maintenait sa position. Malgré le recours interjeté contre la décision du SPOP du 17 septembre 2018, il soutient que la recourante ne dispose plus de titre de séjour valable depuis l'arrêt de la CDAP rendu le 29 février 2016 confirmant la révocation du permis de séjour de la recourante par le SPOP. Partant, les conditions d'octroi du RI ne seraient plus remplies.

La recourante n'a quant à elle pas réagi dans le nouveau délai imparti.

La cause PE.2018.0426 est encore pendante auprès de la CDAP.

G. La Cour a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. a) Interjeté en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait en principe également aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. toutefois ci-après consid. 1c).

b) S'agissant des conclusions du recours (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), la recourante conclut à l'annulation de la décision attaquée ainsi qu'à la restitution de son droit au RI "avec effet au 28 septembre 2018". A la lecture de son recours, on comprend que la recourante s'est trompée en formulant sa conclusion et qu'elle souhaite vraisemblablement que son droit au RI lui soit reconnu pour la période durant laquelle le CSR lui a dénié ce droit (dès juin 2018). On peut se questionner sur la raison ayant amené la recourante à mentionner la date du 28 septembre 2018. La recourante, non assistée d'un avocat, a pu penser que la décision du CSR supprimant son droit au RI n'aurait pris effet qu'au moment où le SPAS a, le 28 août 2018, rejeté son recours, voire trente jours après la réception de la décision du SPAS. Quoi qu'il en soit, il convient, en présence d'une partie recourante non assistée d'un mandataire professionnel, de ne pas se montrer trop formaliste dans l'interprétation de ses conclusions. En s'appuyant sur la motivation du recours, il sied d'admettre que la recourante conclut à la réforme de la décision du SPAS en ce sens que la décision du CSR, supprimant son droit au RI à compter du 1^er juin 2018, est annulée.

c) Vu le courrier de la recourante du 18 septembre 2018 adressé au CSR l'informant qu'elle renonçait au RI "de manière définitive dès le 18 septembre 2018", on pourrait se demander si le recours conserve un objet. Interpellée sur ce point, la recourante ne s'est pas déterminée. Il se pose plus particulièrement la question de savoir si la recourante a gardé un intérêt digne de protection (cf. art. 75 let. a LPA-VD) à ce qu'il soit statué sur son recours par rapport à son droit au RI pour la période entre juin 2018 et septembre 2018. La recourante semble avoir bénéficié du RI, en application de l'effet suspensif, durant la procédure de recours devant le SPAS et suite au recours déposé auprès de la CDAP au moins jusqu'au moment où elle a renoncé aux prestations, à compter du 18 septembre 2018 (cf. aussi la requête du SPAS du 4 octobre 2018 de lever l'effet suspensif du recours auprès de la CDAP, afin d'éviter de devoir continuer à verser le RI à la recourante). Cependant, le droit au RI a été supprimé formellement dès le mois de juin 2018. Cette suppression ayant été confirmée par le SPAS dans la décision attaquée, il se pourrait que les autorités envisagent de demander par la suite le remboursement des prestations du RI perçues pour la période de juin 2018 au 17 septembre 2018 si la décision du 28 août 2018 était maintenue. Vu ce qui suit, la question de savoir si la recourante a gardé un intérêt digne de protection à ce que le Tribunal de céans statue sur le présent recours peut finalement rester ouverte.

2. a) Aux termes de l'art. 1 al. 2 de la loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051), celle-ci comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (cf. les définitions de ces trois mesures aux art. 20, 24 et 27 LASV). Le RI comprend une prestation financière et peut, le cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue de moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).

Aux termes de l'art. 4 al. 1 LASV, les dispositions de cette loi s'appliquent aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton. Selon l'art. 4 al. 2 LASV, la loi ne s'applique pas aux personnes visées par la loi cantonale du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; BLV 142.21) et aux ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi et titulaires d'une autorisation de séjour de courte durée, à l'exception des dispositions relatives à l'aide d'urgence.

b) La LARA du 7 mars 2006 est entrée en vigueur en septembre 2006 (pour l'entrée en vigueur cf. CDAP PS.2009.0017 du 30 novembre 2009 consid. 2; pour le contexte cf. CDAP PS.2009.0023 du 25 août 2009 consid. 3; cf. ég. CDAP PS.2007.0214 du 14 juillet 2008). En vertu de l’art. 2 al. 1 LARA, cette loi s’applique:

"1. aux requérants d’asile disposant d’un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale;

2. aux personnes au bénéfice d’une admission provisoire;

3. aux personnes à protéger au bénéfice d’une protection provisoire;

4. aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois;

5. aux mineurs non accompagnés au sens de l’article 3 de la présente loi."

Les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois au sens de l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA font l’objet du titre V de la LARA dont l’art. 49 prévoit qu’elles "ont droit à l’aide d’urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien". En d’autres termes, ces personnes sont soumises à la LARA, à l’exception de l'art. 4a LASV qui définit les conditions d’octroi et le contenu de l'aide d'urgence. Sur le plan systématique, le titre V de la LARA s’applique aux personnes qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’aide sociale ordinaire ou de
l’"assistance" aux demandeurs d’asile (Bulletin du Grand Conseil [BGC] janvier 2006, p. 7809 et 7823).

Selon l'art. 4a al. 3 LASV, l'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature; elle comprend en principe le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif (let. a), la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène (let. b), les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV (let. c), ainsi que l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité (let. d).

L’exposé des motifs et projet de loi sur la LARA précise que celle-ci a pour but de réunir dans un seul texte l’ensemble des compétences relevant de l’aide aux requérants d’asile et aux personnes en situation irrégulière. En adoptant la LARA parallèlement à la LASV, le législateur cantonal a distingué trois catégories de prestations d’assistance publique dans le canton de Vaud en fonction de la situation des bénéficiaires. La première est l’aide sociale ordinaire, dont les prestations financières sont couvertes par le RI, qui concerne les personnes domiciliées dans le canton et qui y séjourne légalement, en principe au bénéfice d’un titre de séjour. La deuxième catégorie est l’"assistance" fournie aux demandeurs d’asile au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA (cf. les définitions de l’art. 3 LARA), dont les prestations dépendent en partie de la loi fédérale sur l’asile et dont les conditions sont fixées par les art. 19 ss LARA. La troisième catégorie est l’aide d’urgence, régie par l’art. 4a LASV applicable aux personnes séjournant illégalement dans le canton, dont le fondement se trouve à l’art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui garantit le droit à toute personne qui est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien d’être aidée et assistée et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (BGC novembre 2003, p. 4162-4163). En matière d’aide d’urgence, le législateur cantonal a repris à son compte les objectifs définis par le législateur fédéral dans son programme d’allégement budgétaire. L'exposé des motifs relève en effet que l'intérêt public commande de limiter l'aide aux personnes séjournant en situation irrégulière dans le canton de Vaud au strict nécessaire, afin de ne pas encourager la poursuite d'un séjour illicite (BGC janvier 2006, p. 7826). Sur le plan systématique, le titre V de la LARA s’applique aux personnes qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’aide sociale ordinaire ou de l’"assistance" aux demandeurs d’asile (BGC janvier 2006, p. 7809 et 7823). Il s’agit d’une aide minimale, subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par le canton (CDAP PS.2017.0113 du 12 avril 2018 consid. 2a; PS.2017.0043 du 27 juin 2017 consid. 2a/aa; PS.2009.0023 du 25 août 2009 consid. 3 in fine, confirmé par TF 8C_725/2009 du 14 juin 2010).

c) Par rapport à l'aide d'urgence pour les personnes séjournant illégalement en Suisse, le Tribunal fédéral a considéré que les autorités cantonales peuvent, en principe, réduire les prestations d'aide sociale qui leur sont allouées et les limiter à une aide présentant un caractère transitoire marqué, comme l'aide d'urgence garantie au terme d'une décision de non-entrée en matière ou de rejet d'une demande d'asile au sens de l'art. 82 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), sans contrevenir à l'art. 12 Cst. ni à l'art. 33 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01). Celui qui dépose une demande de régularisation en raison d'une situation personnelle d'extrême gravité ne dispose pas d'un véritable titre de séjour en Suisse pendant la durée de la procédure, à moins de s'être vu expressément délivrer une autorisation provisoire par l'autorité cantonale compétente. Par ailleurs, le fait pour les autorités cantonales de considérer que la personne dans une telle situation séjourne illégalement sur le territoire vaudois au sens de l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA n'est pas arbitraire ou contraire aux règles de la bonne foi (cf. ATF 136 I 254 consid. 4 et 5, confirmant l'arrêt CDAP PS.2009.0029 du 7 août 2009; TF 8C_1067/2009 du 18 juin 2010 consid. 5.1, confirmant l'arrêt CDAP PS.2009.0017 du 30 novembre 2009; TF 8C_725/2009 du 14 juin 2010 consid. 5, confirmant l'arrêt CDAP PS.2009.0023 du 25 août 2009).

Par ailleurs, le Tribunal fédéral a retenu que l'art. 12 Cst. se limite à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et à la mendicité. Sa mise en œuvre peut être différenciée selon le statut de la personne assistée (ATF 136 I 254 consid. 4.2). A ce sujet, le Tribunal fédéral s'est en particulier référé à l'art. 17 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20, appelée depuis le 1^er janvier 2019 la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration [LEI]) (ATF 136 I 254 consid. 4.3.2). Aux termes de cette disposition, l'étranger entré légalement en Suisse pour un séjour temporaire et qui dépose une demande d'autorisation de séjour durable doit attendre la décision à l'étranger (art. 17 al. 1 LEI). L'autorité cantonale compétente peut l'autoriser à séjourner en Suisse durant la procédure si les conditions d'admission sont manifestement remplies (art. 17 al. 2 LEI). Pour le reste, le Tribunal fédéral a retenu que le fait que les autorités aient renoncé à prendre des mesures en vue du renvoi de l'étranger ne peut être assimilé à une décision d'autorisation (ATF 136 I 254 consid. 4.3.3 et la réf. cit.). Selon l'art. 6 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201), les conditions d'admission visées à l'art. 17 al. 2 LEI sont manifestement remplies notamment lorsque les documents fournis attestent d'un droit légal ou d'un droit découlant du droit international public à l'octroi d'une autorisation de séjour ou de séjour de courte durée, lorsqu'aucun motif de révocation au sens de l'art. 62 LEI n'existe et que la personne concernée accepte de collaborer au sens de l'art. 90 LEI. Le Tribunal fédéral a retenu qu'en cas de réponse négative en première instance durant un séjour toléré sans autorisation, l'intéressé doit attendre la décision à l'étranger, à moins que les conditions d'admission, respectivement d'autorisation, paraissent avec une grande vraisemblance réalisées au sens de l'art. 17 al. 2 LEI, voire que les perspectives que le séjour soit autorisé soient nettement meilleures (en allemand: "bedeutend höher einzustufen") que celles d'un refus (ATF 139 I 37 consid. 3 et 4.1; TF 2C_581/2014 du 12 août 2014 consid. 2.3; cf. ég. Marc Spescha, in: Spescha/Thür/Zünd/Bolzli, Migrationsrecht, 3^e éd. 2015, n. 2 ss ad art. 17 LEtr: il ne peut être raisonnablement exigé que l'étranger retourne dans un autre pays). L'art. 17 LEI concerne des personnes qui déposent en principe (en-dehors de demandes de visa) pour la première fois une demande d'autorisation de séjour en Suisse (cf. Spescha, op. cit., n. 1 ad art. 17 LEtr; Minh Son Nguyen, in: Nguyen/Amarelle, Code annoté de droit des migrations, vol. II, LEtr, 2017, n. 10 ad art. 17 LEtr). Ainsi, les cas jugés par le Tribunal fédéral par rapport à l'aide sociale se rapportent à des personnes qui séjournent illégalement en Suisse et demandent à un certain moment d'être mis au bénéfice d'une autorisation de séjour (cf. ATF 136 I 254).

Il ressort de ce qui précède que le terme de séjour illégal selon l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA ne doit pas nécessairement correspondre aux termes de séjour illégal ou légal utilisés par exemple en droit pénal ou dans d'autres dispositions du droit de police des étrangers (cf. art. 4 al. 2, 31 al. 1, 42 al. 3, 43 al. 5, 64 al. 2, 64a al. 1, 75 al. 1 let. f, 76a al. 2 let. f, 111i al. 6, 115 al. 1 let. b, 116 al. 1 let. a et a bis LEI, art. 50 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile [LAsi; RS 142.31]; cf. par ailleurs pour les différentes interprétations selon les normes en question Nguyen/Amarelle, Code annoté de droit des migrations, Vol. II, Loi sur les étrangers, Berne 2017 : Amarelle/Christen, n. 39 ad art. 42, Danièle Revey, n. 13 s. ad art. 64 et n. 12 ad art. 64a, Chatton/Merz, n. 27 ad art. 75, Gaëlle Sauthier, n. 12 ss ad art. 115). Sauf précision contraire, lorsqu'il sera par la suite question de séjour légal ou illégal, il s'agira du terme de séjour illégal utilisé à l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA.

d) Le SPAS se réfère en outre aux directives du Département cantonal de la santé et de l'action sociale (DSAS), intitulées "Revenu d'insertion (RI) NORMES" (ci-après: Normes RI), désignées comme "complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV". Les Normes RI, dans leur version applicable dès le 1^er février 2017, énumèrent à leur chiffre 1.1.3.3 comme suit les cas dans lesquels le RI peut être octroyé aux ressortissants d'un Etat tiers:

" 1.1.3.3 Cas dans lesquels le RI peut être octroyé au requérant ressortissant d’un Etat tiers

- titulaire d'une autorisation de séjour et de travail à l'année (permis/livret B) ou de courte durée (permis/livret L), d'un permis/livret B humanitaire, par mariage ou au bénéfice d'une autorisation d'établissement (permis/livret C) ;

- dont l'autorisation de séjour et de travail est échue mais qui est dans l'attente du renouvellement ou de la prolongation de cette dernière ;

- dans l’attente d'une première autorisation de séjour suite à leur mariage avec un ressortissant suisse ou avec un ressortissant étranger titulaire d'une autorisation de séjour, pour autant qu'il soit entré légalement en Suisse ;

- qui, au moment où il séjournait légalement en Suisse, a fait l’objet d’une décision négative du SPOP ou du SEM et dont le recours contre cette décision a été assorti de l’effet suspensif."

On rappellera que les Normes RI constituent des ordonnances administratives adressées aux autorités chargées de l'application de LASV, afin d'assurer une pratique uniforme en la matière et le respect de l'égalité de traitement. Dans ce but, elles indiquent l'interprétation généralement donnée à certaines dispositions légales. Elles n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux. Toutefois, du moment qu'elles tendent à une application uniforme et égale du droit, ces derniers ne s'en écartent que dans la mesure où elles ne restitueraient pas le sens exact de la loi (ATF 138 V 50 consid. 4.1 et les réf. cit.; CDAP PS.2017.0043 du 27 juin 2017 consid. 1c).

Le deuxième tiret du ch. 1.1.3.3 des Normes RI trouve sa correspondance dans l'art. 59 al. 2 OASA selon lequel une personne qui a déposé une demande de prolongation de son autorisation de séjour est autorisée à séjourner en Suisse pendant la procédure, pour autant qu'aucune autre décision n'ait été rendue.

3. Dans un arrêt assez récent, la Cour de céans s’est penchée sur la question de savoir si une ressortissante italienne bénéficiaire d’un permis L UE/AELE échu pouvait prétendre à l’octroi du RI, en parallèle de sa rente AVS anticipée, jusqu’à droit connu sur sa demande d’octroi d’un permis B UE/AELE (CDAP PS.2017.0043 du 27 juin 2017). La Cour a retenu que la recourante avait travaillé pendant plusieurs années en Suisse avant de toucher des indemnités de chômage, puis de passer à la retraite anticipée. Les autorités de police des étrangers devaient dès lors sérieusement envisager et examiner si elle avait acquis un droit de demeurer conféré par l’art. 4 annexe I de l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse d’une part et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681). Si tel était effectivement le cas, la délivrance du titre de séjour ne revêtait qu'un caractère déclaratoire. Sa situation ne pouvait ainsi être assimilée à celle des étrangers séjournant illégalement dans le canton. Il fallait la considérer comme personne dans l'attente du renouvellement ou de la prolongation de son autorisation de séjour L ou B UE/AELE. Son séjour n’était donc pas illégal au sens de l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA.

4. a) En l'espèce, la recourante ne se trouve manifestement pas dans le même cas de figure. Tout d’abord, en tant que ressortissante d’un Etat tiers, elle ne peut invoquer un droit de séjour ou de demeurer découlant de l’ALCP. Pour elle, la décision d’octroi d’une autorisation de séjour a un effet constitutif et non uniquement déclaratoire.

De plus, la décision du SPOP de refuser à la recourante la prolongation de son autorisation de séjour et de prononcer son renvoi de Suisse avait été confirmée par arrêt de la CDAP du 29 février 2016 (PE.2015.0045), devenu définitif et exécutoire. Le renvoi de Suisse de la recourante avait été considéré comme exigible. Sa demande de réexamen de la décision du SPOP doit ainsi être assimilée à une nouvelle demande d’autorisation de séjour et non à une demande de renouvellement ou de prolongation de cette autorisation (situation qui aurait été visée par le deuxième tiret du ch. 1.1.3.3 des Normes RI; cf. à ce sujet aussi l'art. 59 al. 2 OASA précité). En application de l’art. 17 al. 1 LEI, la recourante devrait en principe attendre l’issue de cette procédure, actuellement pendante devant la CDAP (PE.2018.0426), depuis l’étranger. En effet, la recourante ne remplit pas les critères de l’art. 17 al. 2 LEI, précisés par l’art. 6 OASA, lui permettant de séjourner en Suisse dans l’attente du traitement de sa demande. Elle ne dispose d’aucun droit légal ou découlant du droit international public à l'octroi d'une autorisation de séjour. Pour le surplus et vu la durée de la dépendance à l'aide sociale, il a existé un motif de révocation au sens de l'art. 62 al. 1 let. e LEI), même si depuis elle a renoncé au RI (dès le 18 septembre 2018).

Le fait que le SPOP ait renoncé à prendre des mesures en vue de l'exécution du renvoi ne peut être assimilé à une décision d'autorisation (ATF 136 I 254 consid. 4.3.3 et la réf. cit.). Il en va de même de la tolérance, attestée par le SPOP, de son séjour dans le canton et de l’exercice d’une activité lucrative. Cette tolérance ne rend pas le séjour de la recourante légal (cf. ATF 139 I 37 consid. 3 et 4.1). S’agissant de l’effet suspensif octroyé dans la procédure PE.2018.0426 actuellement pendante devant la CDAP contre la décision du SPOP du 17 septembre 2018 rejetant la demande de réexamen, cet effet se rapporte uniquement au délai de départ de Suisse imparti par l’autorité inférieure. Le séjour de la recourante en Suisse reste dans cette mesure illégal au sens de l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA. Puisqu’il n’existait, au moment de la décision du SPOP et par la suite, aucune autorisation de séjour valable, l’effet suspensif n’a pu rétablir du moins provisoirement les effets d'une telle autorisation en faveur de la recourante. Il en serait allé différemment si le recours dans la procédure PE.2018.0426 devant la CDAP avait porté sur une décision du SPOP révoquant une autorisation de séjour (situation qui aurait été visée par le dernier tiret du ch. 1.1.3.3 des Normes RI). Dans ce dernier cas, l’effet suspensif aurait suspendu l’entrée en force de la révocation de l’autorisation, du moins jusqu'à l'échéance ordinaire de celle-ci.

b) La recourante se prévaut aussi du visa Schengen de catégorie D pour entrées multiples qui lui a été délivré le 20 juillet 2018, valable du 27 juillet au 19 août 2018, avec, sous le titre de "Remarques", la mention "Raisons familiales". Elle explique qu'elle avait ainsi le droit de voyager librement et de se rendre à l'étranger et de revenir. A son avis, elle n'aurait pas obtenu ce visa si son séjour en Suisse avait été illégal.

Contrairement à ce que prétend la recourante, l'octroi du visa en question ne supposait pas qu'elle séjourne légalement en Suisse. Si la recourante disposait d'une autorisation de séjour valable en Suisse, elle n'aurait précisément pas eu besoin de disposer d'un visa pour se rendre à l'étranger et revenir en Suisse. Le visa lui a en définitive été délivré uniquement afin de lui permettre de se rendre à l'étranger pour des raisons familiales et de pouvoir revenir ensuite en Suisse où la procédure d'octroi d'une nouvelle autorisation de séjour n'était pas encore arrivée à son terme et où son séjour était toléré pendant la procédure. Dans cette mesure, la durée de validité du visa était brève (environ trois semaines). Il ne s'agissait pas d'un visa de long séjour et le visa n'a notamment pas été prolongé jusqu'à la décision du SPOP (le 17 septembre 2018) sur l'octroi d'une autorisation de séjour. A l'évidence, la recourante ne se trouvait pas dans un cas où les autorités cantonales octroient un visa à un étranger parce que les conditions d'admission sont manifestement remplies au sens de l'art. 17 al. 2 LEtr ou dont les conditions de résidence en Suisse ne sont pas encore réglées par une autorisation de séjour suite à un retard pris par les autorités, bien que l'étranger remplisse les conditions de séjour (cf. art. 18 let. a et b de l’ancienne ordonnance du 28 octobre 2008 sur l’entrée et l’octroi de visas, en vigueur jusqu’au 15 septembre 2018 [aOEV; RO 2008 5441 et RO 2012 4891]; chiffre 1.4.1.1 des directives du SEM en matière d'octroi de visas nationaux). Au contraire. Suite à l'arrêt de renvoi de la CDAP du 15 mars 2017 dans la cause PE.2016.0458, il n'était nullement certain que la recourante puisse bénéficier d'une nouvelle autorisation de séjour. Conformément aux considérants de l'arrêt du 15 mars 2017, le SPOP avait repris l'instruction et finalement informé la recourante le 12 décembre 2017 de son intention de lui refuser l'octroi d'une autorisation de séjour et de prononcer son renvoi de Suisse. Comme annoncé, le SPOP a finalement refusé le 17 septembre 2018 l'octroi d'une nouvelle autorisation de séjour à la recourante, alors que l'état de fait n'avait plus évolué sensiblement depuis l'annonce du 12 décembre 2017.

Dès lors, il sied de constater qu'en l'espèce, la recourante ne peut rien déduire en sa faveur de l'octroi du visa de courte durée. Le bénéfice du visa octroyé n'ouvre pas le droit à des prestations sociales dépassant celles de l'aide d'urgence.

c) Enfin, l’inscription de la recourante auprès du Contrôle des habitants de la Commune de ******** ne démontre pas non plus la légalité de son séjour dans cette commune, aucun permis n’étant préalablement requis pour effectuer cette inscription.

d) La recourante dénonce encore la violation de l'art. 60 al. 1 Cst-VD, selon lequel l'Etat et les communes assurent à chaque personne habitant dans le canton les conditions d'une vie digne par la prévention de l'exclusion professionnelle et sociale, par une aide sociale en principe non remboursable et par des mesures de réinsertion. Elle soutient que cette disposition va au-delà des garanties minimales qu'offre l'art. 12 Cst.

Le Tribunal fédéral a déjà jugé qu’il était douteux qu’un recourant puisse se prévaloir valablement de l'art. 60 Cst-VD pour obtenir l'aide sociale qu'il réclame. En effet, cette disposition, qui ne se trouve pas au titre II de la Cst-VD consacrant les droits fondamentaux, ne paraît pas impliquer un droit subjectif à des prestations de l'Etat. Figurant au chapitre relatif à la politique sociale et à la santé publique du titre III de ladite constitution, intitulé "Tâches et responsabilité de l'Etat et des communes", cette disposition concerne plutôt des buts sociaux qui ne sont pas invocables directement devant les tribunaux (TF 8C_395/2014 du 19 mai 2015 consid. 6.3; 1C_539/2008 du 4 mai 2009 consid. 3.2).

Par ailleurs, il est admis que la mise en œuvre de l'art. 12 Cst. puisse être différente selon le statut de l'assisté. Cette différenciation n'a pas été tenue pour discriminatoire par le Tribunal fédéral (cf. ATF 131 I 166 et 130 I 1; CDAP PS.2016.0017 du 12 septembre 2016 consid. 2 et PS.2013.0002 du 8 mars 2013 consid. 1a). Cela vaut, mutatis mutandis, aussi pour l'art. 60 Cst-VD.

Ainsi, le grief de la recourante tiré de cette disposition est mal fondé.

e) En conclusion, il y a lieu d’assimiler la situation de la recourante, qui demande le réexamen d'une décision entrée en force, par laquelle une autorisation de séjour a été révoquée, à celle des ressortissants étrangers qui séjournent illégalement dans le canton au sens de l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA. La recourante ne peut dès lors, en application de l’art. 4 LASV, bénéficier de l’aide sociale sous forme de droit au RI. En définitive, il s’agit d’éviter que le dépôt successif de demandes de réexamen par des étrangers déboutés permette la perception du RI durant les procédures pendantes devant les autorités de police des étrangers. La recourante ne peut ainsi prétendre qu’à l’aide d’urgence, dont le contenu est défini par l’art. 4a LASV et la LARA.

C’est ainsi à raison que le CSR a supprimé le droit au RI de la recourante à compter du mois de juin 2018. On peut se questionner sur les raisons pour lesquelles cette autorité lui avait, par décision du 11 janvier 2017, à nouveau octroyé le RI à compter du mois de décembre 2016 alors qu’à cette date, la révocation de son autorisation de séjour était déjà entrée en force. Ces considérations sortent cependant de l’objet du litige. La Cour s’abstiendra de les résoudre ici. Du fait que le CSR lui avait accordé le RI dans un premier temps, la recourante ne pouvait en tout cas pas déduire qu'elle y aurait droit jusqu'au terme de la procédure sur sa demande de nouvelle autorisation. La recourante ne peut en particulier pas invoquer la protection de la bonne foi à ce sujet.

5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable (cf. ci-dessus consid. 1c), et à la confirmation de la décision attaquée. Vu le présent arrêt rendu au fond et la renonciation de la recourante à l'aide sociale dès le 18 septembre 2018, la demande de levée de l'effet suspensif de l’autorité intimée du 4 octobre 2018 est devenue sans objet.

L’arrêt est rendu sans frais judiciaires ni dépens (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD, 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 28 août 2018 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 7 février 2019

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.