TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 11 juin 2019

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Emmanuelle Simonin, greffière.

 

Recourante

 

A.________ à ********

  

Autorité intimée

 

Service de l'emploi (SDE), à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Office régional de placement de l’Ouest Lausannois ORPOL, à Prilly,

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi (SDE) du 20 août 2018 (réduction du forfait mensuel d'entretien du RI de 15%)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (ci-après également: l'intéressée), née le 11 juin 1960, titulaire d'un CFC d'employée de commerce, s'est inscrite comme demandeuse d'emploi avec effet au 1er décembre 2015 auprès de l'Office régional de placement de ******** (ci-après: l'ORP), après avoir reçu son congé de la part de son employeur, B.________, auprès duquel elle travaillait comme secrétaire. Auparavant, elle avait occupé divers postes en tant qu'employée de commerce (de 1976 à 1983 puis de 1993 à 1994), démonstratrice et conseillère (de 1995 à 2008) et secrétaire (de 2008 à 2013). Durant le délai-cadre d'indemnisation (de décembre 2015 à fin novembre 2017), elle a participé à des programmes d'emploi temporaire, soit auprès de l'association C.________ en tant que secrétaire-réceptionniste à 80% du 8 août 2016 au 7 février 2017, ainsi qu'auprès de la Justice de paix D.________ du 19 juin au 18 décembre 2017. Au terme de son droit aux indemnités de chômage, à la fin novembre 2017, elle a bénéficié du revenu d'insertion (ci-après également: RI), tout en continuant à être suivie par l'ORP comme demandeuse d'emploi. Elle a été assignée à suivre un programme d'insertion comme téléphoniste-réceptionniste auprès d'E.________, à 80%, du 26 février au 22 avril 2018.

     Par décision du 17 mai 2018, l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien de l'intéressée de 15% pour une période de trois mois au motif que celle-ci n'avait pas remis ses recherches d'emploi du mois d'avril 2018 dans le délai légal.

     Dans un courrier du 24 mai 2018, l'intéressée a recouru contre cette décision auprès du Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après: le SDE) en concluant à son annulation. Elle a expliqué qu'elle s'était rendue en personne à la réception de l'ORP ******** le 4 mai 2018 pour y déposer ses recherches d'emploi d'avril 2018, comme chaque mois depuis janvier 2016. Elle a précisé qu'après avoir reçu la décision susmentionnée, elle était retournée au guichet de l'ORP, le 23 mai 2018, pour apporter une copie de ses recherches d'emploi et demander une explication, et qu'on lui avait répondu que ce genre de situation était déjà arrivé et qu'il s'agissait peut-être d'un problème de scannage. Elle a expliqué que l'ORP lui avait conseillé de demander une attestation de réception à chaque dépôt de document ou de prendre une photo avec son téléphone, procédé qu'elle estimait bizarre et inhabituel étant donné qu'il y avait un carton posé sur le guichet et que chacun y déposait ses recherches d'emploi. Elle a encore fait valoir qu'elle n'avait jamais manqué à aucune de ses obligations en tant que demandeuse d'emploi, précisant qu'elle participait actuellement à une 3ème mesure d'emploi temporaire, ce qui prouvait son bon vouloir et son engagement pour retrouver un emploi. Elle a fait valoir qu'elle ne devait pas subir les conséquences d'un dysfonctionnement entre le SDE et l'ORP et qu'il était choquant de devoir vivre avec un revenu d'insertion réduit de 15%.

     En juillet 2018, l'intéressée a retrouvé un emploi en tant que réceptionniste à la Justice de paix du district ******** dès le 1er octobre 2018 à 50%.

     Par décision sur recours du 20 août 2018, le SDE a confirmé la décision du 17 mai 2018 de l'ORP, en retenant que l'intéressée n'avait pas prouvé avoir remis ses recherches d'emploi en temps utile à cet office, précisant qu'il ressortait en outre du dossier que l'ORP avait contrôlé ultérieurement les courriers reçus, mais sans y retrouver les recherches d'emploi en question. Ainsi, selon le SDE, le document relatif aux recherches d'emploi que l'intéressée avait remis le 23 mai 2018 à l'ORP ne pouvait pas être pris en considération au vu de l'art. 26 al. 2 OACI. Il fallait donc retenir que la recourante n'avait pas recherché d'emploi durant le mois d'avril 2018, faute d'en avoir remis la preuve dans le délai imparti. Le SDE estimait en outre que la quotité de la sanction était justifiée dès lors que celui qui n'effectuait aucune recherche d'emploi, comme l'intéressée, devait être sanctionné plus sévèrement que celui qui déployait des efforts jugés insuffisants.

B.                          Par acte du 20 septembre 2018, A.________ a recouru contre la décision du 20 août 2018 du SDE auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant en substance à son annulation. Elle renvoie à son recours du 24 mai 2018 devant le SDE, précisant que sa conseillère ORP lui avait confirmé que l'original de ses recherches d'emploi n'avait pas été retrouvé et répétant qu'elle n'avait jamais failli à ses obligations en tant que demandeuse d'emploi.

Dans sa réponse du 9 octobre 2018, le SDE a conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision.

C.                     Le Tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      Les décisions sur recours du SDE peuvent faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Interjeté en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Est litigieuse la réduction du forfait mensuel d'entretien de l'intéressée de 15% pour une période de trois mois pour absence de remise de ses recherches d'emploi du mois d'avril 2018 dans le délai légal.

3.                      La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d'insertion (RI) prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.51; art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.

Les art. 23a et 23b LEmp sont libellés en ces termes:

Art. 23a Devoirs des bénéficiaires RI

1 Les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI.

2 En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de :

a. participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées ;

b. participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information ;

c. fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable.

Art. 23b Sanctions

1 Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV.

Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.

D'après l'art. 26 de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02), relatif aux recherches personnelles, l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3).

Le Tribunal fédéral a admis la conformité à la loi de l'art. 26 al. 2 OACI dans sa teneur en vigueur dès le 1er avril 2011 (qui ne prévoit plus l'octroi d'un délai de grâce comme dans son ancienne version). Il a jugé que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (ATF 139 V 164; TF 8C_537/2013 du 16 avril 2014 consid. 3).

4.                      La recourante fait valoir qu'elle s'est rendue en personne à la réception de l'ORP de ******** le 4 mai 2018 pour y déposer ses recherches d'emploi du mois d'avril 2018, expliquant qu'elle avait procédé ainsi chaque mois depuis janvier 2016 sans que cela ne pose de difficultés. Elle expose que l'ORP lui a indiqué que ce genre de problème était déjà survenu et que les documents s'étaient peut-être perdus lors du scannage. Le SDE fait quant à lui valoir qu'il revient à l'intéressée de fournir la preuve du dépôt de ses recherches d'emploi dans le délai légal, et qu'en l'absence d'une telle preuve en l'occurrence, le document relatif aux recherches d'emploi qu'elle a remis le 23 mai 2018 à l'ORP ne peut pas être pris en considération.

a) Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral en matière d'assurance-chômage, l'assuré supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise des pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité, notamment la liste des recherches d'emploi (TF 8C_591/2012 du 29 juillet 2013 consid. 4 et les références citées; 8C_46/2012 du 8 mai 2012 consid. 4.2). Dans un arrêt récent destiné à publication (TF 8C_239/2018 du 12 février 2019 consid. 3.2), la Haute Cour a précisé que malgré les pertes de documents pouvant se produire dans toute administration, la jurisprudence retient que les assurés supportent les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise de la liste des recherches d'emploi (cf. arrêt C 294/99 du 14 décembre 1999 consid. 2a, in DTA 2000 n° 25 p. 122; cf. aussi les arrêts 8C_460/2013 du 16 avril 2014 consid. 3; 8C_591/2012 du 29 juillet 2013 consid. 4) et la date effective de la remise (arrêt C 3/07 du 3 janvier 2008 consid. 3.2). Le fait que des allégations relatives à la remise des justificatifs de recherches d'emploi (ou relatives à la date de celle-ci) soient plausibles ne suffit pas à démontrer une remise effective des justificatifs (ou une remise à temps). Une preuve fondée sur des éléments matériels est nécessaire (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 32 ad art. 17, p. 206). Une simple allégation non étayée ne saurait ainsi être reconnue comme une preuve du dépôt d'une liste de recherches d'emploi (PS.2016.0026 du 23 août 2016 consid. 3b; PS.2014.0112 du 24 avril 2015 consid. 2b et PS.2014.0109 du 1er janvier 2015 consid. 2b). Au vu de l'art. 23a al. 1 LEmp, selon lequel les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI, il est justifié d'appliquer le régime relatif à l'art. 26 al. 2 OACI aux premiers, à titre de droit cantonal supplétif (CDAP PS.2016.0026 du 23 août 2016 consid. 3b; PS.2014.0109 du 12 janvier 2015 consid. 2b).

b) En l'occurrence, la recourante n'apporte aucun élément matériel propre à rendre suffisamment vraisemblable qu'elle a bien déposé ses recherches d'emploi du mois d'avril 2018 à la réception de l'ORP au plus tard le 5 mai 2018, tels les déclarations d'un témoin, une photographie ou tout autre élément objectif ou concret. Comme mentionné ci-dessus, ses seules déclarations, bien que plausibles, ne suffisent pas à prouver la remise en temps utile de ses recherches d'emploi. Le fait que la recourante se soit toujours acquittée de ses obligations en tant que demandeuse d'emploi de manière irréprochable, qu'elle ait apporté une copie de ses recherches d'emploi ultérieurement à l'ORP, ou que cet office lui ai signalé que des incidents semblables étaient déjà arrivés ne permettent pas d'aboutir à une autre conclusion: ces éléments ne constituent pas un faisceau d'indices suffisants de la remise en temps utile des justificatifs de recherches d'emploi (cf. TF 8C_46/2012 du 8 mai 2012 consi. 4.3). Dès lors la sanction doit être confirmée dans son principe (art. 23b LEmp).

5.                      Il reste à examiner si la sanction prononcée à l'encontre de la recourante, soit une réduction de son forfait mensuel d'entretien de 15% pour une durée de trois mois, est justifiée dans son ampleur.

 a) L'art. 12b du règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1), qui concrétise l'art. 23b LEmp, est libellé en ces termes:

Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de :

a. rendez-vous non respecté (y compris à la séance d'information) ;

b. absence ou insuffisance de recherches de travail ;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle ;

d. refus d'un emploi convenable ;

e. violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.

     b) En l'occurrence, le SDE a justifié la quotité de la sanction en exposant que celui qui n'effectue aucune recherche d'emploi commet une faute plus grave que celui qui effectue des recherches mais déploie des efforts insuffisants, auquel il y a lieu d'appliquer la sanction la plus légère autorisée par la loi, soit une réduction de 15% durant deux mois.

Or, en l'occurrence, la recourante n'a certes pas prouvé qu'elle avait remis ses recherches d'emploi à temps, mais il ressort de la formule officielle – qui mentionne quatorze recherches d'emploi effectuées entre le 4 et le 28 avril 2018 – qu'elle a remise ultérieurement à l'ORP et qui porte le sceau de la réception de l'ORPOL avec la date du 23 mai 2018, que la recourante avait fait les démarches qui étaient attendues d'elle. On ne peut donc pas retenir que sa situation s'apparente à celle d'un assuré qui n'a effectué aucune recherche d'emploi. Ainsi, en dépit de l’art. 26 al. 2 OACI, le SDE devait tenir compte du fait que la gravité de la faute est moindre en cas de remise tardive des preuves des offres d’emploi qu'en cas d'absence totale de recherches d'emploi, compte tenu du principe de la proportionnalité (PS.2018.0065 du 21 mars 2019 consid. 4b; PS.2017.0082 du 26 novembre 2018 consid. 3b; PS.2014.0112 du 24 avril 2015 consid. 2b). Par ailleurs, il s'agissait de la première sanction de la recourante depuis son inscription à l'ORP et rien au dossier ne laisse penser que son investissement dans ses recherches d'emploi n'ait pas été suffisant ou aurait été critiquable par le passé (cf. PS.2017.0082 du 26 novembre 2018 consid. 3b); il en ressort plutôt qu'elle s'est toujours investie dans ses recherches d'emploi et qu'elle a pris ses obligations de demandeuse d'emploi très au sérieux. Une réduction du forfait RI de 15% pendant deux mois, qui correspond au minimum prévu par l’art. 12b al. 3 RLEmp, s’avère dès lors adéquate. Cette sanction est au surplus conforme à la jurisprudence du Tribunal cantonal dans des cas similaires (arrêts PS.2016.0009 du 24 mai 2016; PS.2015.0110 du 28 avril 2016, PS.2014.0065 du 3 mars 2015, PS.2013.0029 du 14 octobre 2013, PS.2012.0037 du 25 octobre 2012, PS.2012.0016 du 28 juin 2012 et PS.2011.0048 du 20 juin 2012, dans lesquels le Tribunal cantonal a ramené de trois à deux mois une réduction de 15% du forfait RI prononcée à l'encontre de bénéficiaires qui n'avaient pas remis leurs recherches d'emploi pour un mois dans le délai légal et qui n'avaient pas d'antécédents). On relève enfin que la décision du SDE ne porte pas atteinte au noyau intangible de la prestation d'aide, qui peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (cf. CDAP PS.2014.0112 du 24 avril 2015 consid. 2a; PS.2011.0027 du 3 octobre 2011; PS.2009.0052 du 15 février 2010).

6.                      Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis, la décision attaquée étant réformée conformément au considérant qui précède.

Le présent arrêt est rendu sans frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens, la recourante ayant agi sans le concours d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision rendue le 20 août 2018 par le Service de l'Emploi, Instance juridique chômage, est réformée en ce sens que la durée de la réduction de 15% du forfait mensuel d'entretien de A.________ est réduite à deux mois.

III.                    Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 11 juin 2019

 

La présidente:                                                                                   La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.