TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 4 novembre 2019  

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Isabelle Perrin et M. Roland Rapin, assesseurs; Mme Elodie Hogue, greffière.

 

Recourant

 

A.________ à ********

  

Autorité intimée

 

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,  

  

Autorité concernée

 

Office régional de placement d'Echallens, à Echallens.   

  

 

Objet

Aide sociale  

 

Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi du 18 septembre 2018 (réduction du forfait mensuel d'entretien du RI de 15%)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, né le ******** 1958, s'est inscrit comme demandeur d'emploi le 23 juin 2017 auprès de l'Office régional de placement d'Echallens (ci-après: l'ORP). Il a été mis au bénéfice des prestations du revenu d'insertion (RI).

B.                     Par décision du 27 juillet 2018, l'ORP a sanctionné A.________ par une réduction de 15% de son forfait d'entretien mensuel du RI durant trois mois pour ne pas avoir remis ses recherches d'emploi du mois de juin 2018.

Le 2 août 2018, A.________ a contesté cette décision devant le Service de l'emploi, Instance juridique de chômage (ci-après: le SDE ou l'autorité intimée), en concluant à l'annulation de la sanction prononcée et à la libération de l'obligation d'effectuer des recherches d'emploi jusqu'au 30 août 2018. Pour excuser son omission, il s'est prévalu de son hospitalisation du 27 juin au 8 juillet 2018 suite à une opération effectuée en urgence au CHUV, hospitalisation qui s'est poursuivie jusqu'au 22 juillet 2018 au Centre de traitement et de réadaptation (CTR) d'********. Il a déclaré avoir informé B.________, sa conseillère ORP, de sa situation par courriel du 30 juin 2018. Il a produit une copie de ce courriel, également adressé à C.________ du Centre social régional (CSR) d'Echallens.

Le 29 août 2018, A.________ a complété son écriture et a produit le certificat médical du CHUV attestant d'une incapacité de travail totale le concernant du 27 juin au 17 août 2018.

C.                     Par décision du 18 septembre 2018, le SDE a rejeté le recours et a confirmé la décision de l'ORP. En substance, l'autorité a retenu que les explications du recourant ne suffisaient pas à justifier l'absence totale de recherches d'emploi durant le mois de juin 2018, son incapacité de travail n'ayant débuté que le 27 juin. Cette incapacité ne l'empêchait en outre pas de désigner une tierce personne pour remettre la preuve de ses recherches d'emploi à sa place. Enfin, tant la durée que la quotité de la sanction prononcée par l'ORP étaient conformes au principe de proportionnalité.

D.                     Par acte du 11 octobre 2018, A.________ a recouru contre la décision du SDE devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant principalement à l'annulation de la sanction prononcée. Il conteste n'avoir effectué aucune recherche d'emploi pour le mois de juin 2018 et soutient en avoir réalisé trois le 18 juin 2018. Il explique qu'il avait prévu d'en envoyer encore cinq d'ici la fin du mois, mais qu'il en a été empêché en raison de son hospitalisation intervenue le 27 juin, situation dont il a informé sa conseillère le 30 juin. Divorcé et habitant seul, il lui était impossible de désigner une tierce personne pour remettre ses recherches d'emploi à sa place. Il conteste aussi la proportionnalité de la sanction.

Le 30 octobre 2018, l'autorité intimée a déposé sa réponse dans laquelle elle conclut au rejet du recours. Elle indique que la copie du courrier électronique du 30 juin 2018 produite par le recourant ne figure pas au dossier de l'ORP, ce probablement parce que l'adresse courriel de B.________ utilisée est erronée ("********"). Elle en déduit néanmoins que si le recourant était en mesure d'adresser un courriel à sa conseillère le 30 juin 2018, il pouvait également lui transmettre ses recherches d'emploi dans le délai. Quant aux trois recherches d'emploi que le recourant soutient avoir effectuées le 18 juin, l'autorité remarque qu'elles ne figurent pas au dossier et que le recourant ne précise pas à quelle date et par quel moyen il en aurait remis la preuve à l'ORP.

Le 6 novembre 2018, le recourant a répliqué, persistant dans ses conclusions. Il produit trois documents pour prouver les recherches effectuées durant le mois de juin 2018. Astreint à son lit d'hôpital à l'époque des faits, il conteste avoir été en mesure de transmettre le formulaire de recherches d'emploi dans le délai.

Le 23 novembre 2018, l'autorité intimée a dupliqué, faisant valoir que si, en raison de son hospitalisation, le recourant était empêché de remettre ses recherches d'emploi du mois de juin 2018 dans le délai, il ne pouvait pas attendre indéfiniment pour le faire. Il lui appartenait ainsi de demander la restitution du délai dans les dix jours suivant la fin de l'empêchement, conformément à l'art. 22 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Le 6 décembre 2018, le juge instructeur a invité le recourant à préciser par quels moyens et à quelle date il avait remis à l'ORP les preuves des trois recherches d'emploi du mois de juin 2018 jointes à son courrier du 6 novembre 2018.

Le 15 décembre 2018, le recourant a indiqué qu'il ignorait que l'art. 22 LPA-VD l'obligeait d'apporter la preuve de ses recherches d'emploi dans les dix jours suivant sa sortie de l'hôpital. Il soutient que le problème principal tient au fait qu'il s'est trompé dans l'adresse courriel de sa conseillère. Si tel n'avait pas été le cas, celle-ci l'aurait certainement rendu attentif à son obligation de remettre rapidement son formulaire de recherches à l'issue de son hospitalisation.

Le 27 février 2019, le recourant a complété ses écritures, en précisant notamment que durant les 69 mois où il a été inscrit à l'ORP, il n'a jamais omis de remettre les preuves de ses recherches d'emploi dans les délais.

E.                     Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Est litigieuse la réduction du forfait RI du recourant prononcée pour le motif que celui-ci n'a pas remis les preuves de ses recherches d'emploi du mois de juin 2018 dans le délai.

a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) (art. 2 al. 2 let. a LEmp).

Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.

L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi; en leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge selon la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve (art. 23a al. 2 LEmp).

Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. D'après l'art. 26 de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI; RS 837.02), relatif aux recherches personnelles, l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3).

Dans un arrêt publié aux ATF 139 V 164, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la loi du nouvel article 26 al. 2 OACI (qui ne prévoit plus l'octroi d'un délai de grâce comme dans son ancienne version). Il a jugé que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (cf. aussi TF 8C_365/2016 du 3 mars 2017 consid. 3.2; 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 3).  

Il faut entendre par empêchement non fautif, non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable. La maladie peut constituer un tel empêchement à la condition qu'elle n'ait pas permis à l'intéressé non seulement d'agir personnellement dans le délai, mais encore de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaires, en l'empêchant de ressentir la nécessité d'une représentation (ATF 119 II 86 consid. 2; TF 2C_734/2012 du 25 mars 2013 consid. 3.3; 1P.370/2003 du 30 septembre 2003 consid. 2.2 ).

b) En l'espèce, il est constant que le recourant n'a pas remis la preuve de ses recherches d'emploi pour le mois de juin 2018 dans le délai réglementaire, soit jusqu'au 5 juillet 2018 (cf. art. 26 al. 2 1ère phrase OACI). C'est en effet seulement dans le cadre de la présente procédure de recours que le recourant, par courrier du 6 novembre 2018, a fourni des moyens de preuve de nature à établir l'existence de trois postulations effectuées en juin 2018. Or, en vertu de l'art. 26 al. 2 2ème phrase OACI, ces recherches d'emploi produites tardivement ne sont plus prises en considération, sauf si le recourant peut se prévaloir d'une excuse valable, ce qu'il y a lieu d'examiner à présent.

aa) Le recourant a été hospitalisé d'urgence au CHUV le 27 juin 2018 pour y subir une intervention de chirurgie vasculaire le même jour. Il y est resté jusqu'au 8 juillet, puis a été transféré au CTR d'********, où il est resté jusqu'au 22 juillet 2018. Le 30 juin 2018, il a adressé à sa conseillère de l'ORP, ainsi qu'à C.________, du CSR, le courriel suivant:

"Madame,

Par ces quelques lignes, je vous informe qu'à mi-juin j'ai répondu à 3 offres d'emploi.

Depuis mercredi, je me trouve au CHUV où j'ai subi une opération urgente qui a duré 5 heures sous narcose complète pour effectuer un pontage d'une artère bouchée dans ma jambe gauche.

Je suis encore ici pour une durée indéterminée, probablement 10 jours, puis convalescence.

Je n'ai donc pas répondu à 8 annonces ce mois et je ne pourrai pas vous envoyer ma feuille pour le 05.07.2018.

Si vous avez besoin d'informations supplémentaires, vous pourriez en obtenir auprès de mon médecin traitant, Dr D.________ à Echallens. Le chirurgien qui m'a opéré au CHUV est le Dr E.________.

Meilleures salutations.

A.________ "

Le recourant a cependant mal orthographié le nom de sa conseillère dans l'adresse courriel (il a écrit "********" au lieu de "********") ce qui a empêché la transmission du message à sa destinataire. Bien que ce courriel ne figure pas au dossier de l'autorité intimée, celle-ci ne conteste pas qu'il ait été envoyé le 30 juin 2018.

Le 18 juillet 2018, le recourant a transféré à sa conseillère, cette fois en utilisant la bonne adresse, un courriel qu'il venait d'adresser à C.________, l'informant davantage sur sa situation médicale. Par courriel du lendemain, B.________ a répondu dans les termes suivants:

"Bonjour Monsieur A.________,

Je vous remercie pour votre mail et reste dans l'attente de votre certificat médical.

Notre entretien de ce jour ainsi que la mesure qui devait débuter au 23.07.18 sera donc annulée pour l'instant.

Je vous souhaite un prompt rétablissement et vous adresse mes meilleures salutations."

Le 2 août 2018, soit après le prononcé de la décision de l'ORP du 27 juillet 2018, le recourant a pris contact avec le CHUV et le CTR d'******** afin d'obtenir les certificats médicaux demandés par sa conseillère (cf. son courriel du 2 août 2018 adressé à B.________). Par courriel du 5 août et courrier du 6 août 2018, il a adressé à cette dernière une attestation concernant son hospitalisation au CTR. Il a indiqué que le certificat médical du CHUV ne lui était pas encore parvenu, mais qu'il ne manquerait pas de le lui transmettre dès qu'il serait en sa possession. Par courriel du 14 août 2018, il lui a envoyé le certificat annoncé, qui attestait d'une incapacité de travail totale du 26 juin au 17 août 2018. Le 23 août 2018, il lui a renvoyé un certificat médical corrigé selon lequel l'incapacité de travail avait débuté le 27 juin et non pas le 26. Il a également transmis au SDE une copie de ses certificats médicaux en annexe à son écriture complémentaire du 29 août 2018.

bb) Il ne fait pas de doute que le recourant ne pouvait envoyer la preuve de ses recherches d'emploi tant qu'il était hospitalisé au CHUV, soit jusqu'au 8 juillet 2018. On admettra qu'il en allait de même durant son séjour de convalescence au CTR d'********, du 9 au 22 juillet 2018, puisqu'il se trouvait alors hors de son domicile et n'avait pas nécessairement accès à ses documents (sous réserve d'un accès éventuel par l'intermédiaire de son téléphone portable). Le recourant est ensuite retourné à son domicile. Selon les certificats médicaux précités, il s'est trouvé en incapacité de travail à 100% jusqu'au 17 août 2018. En principe, l'obligation de rechercher un emploi est supprimée durant une incapacité de travail au sens de l'art. 28 LACI, à condition que celle-ci soit dûment attestée et qu'elle ait été annoncée, à temps, dans les documents de contrôle (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 23 ad art. 17 LACI). Une incapacité de travail (à 100%) médicalement attestée devrait a priori aussi constituer une excuse valable pour ne pas remettre à temps la preuve des recherches d'emploi, mais la jurisprudence ne l'admet pas systématiquement (cf. arrêt PS.2018.0001 du 17 avril 2018 consid. 2b, où la Cour de céans a considéré que les certificats médicaux – attestant d'une incapacité de travail à 100% – ne décrivaient pas précisément les empêchements résultant de l'état de santé et ne suffisaient par conséquent pas à établir que la recourante, qui avait été en mesure de faire une postulation, était à ce point atteinte dans sa santé qu'il lui était impossible de faire parvenir à l'ORP, soit par ses propres moyens, soit en demandant de l'aide à un tiers, le formulaire récapitulant ses recherches d'emploi pour le mois en question).

En l'occurrence, la question de savoir si le recourant pouvait – et devait – remettre les preuves de ses recherches d'emploi durant la période passée à son domicile en incapacité de travail, soit du 22 ou 23 juillet au 17 août 2018, peut rester indécise. En effet, c'est seulement bien plus tard, à savoir le 6 novembre 2018, qu'il a fourni des moyens de preuve de nature à établir l'existence de trois postulations effectuées en juin 2018. Or, on ne voit pas que le recourant puisse se prévaloir d'une excuse valable pour avoir différé aussi longtemps la remise de la preuve des recherches d'emploi. Le recourant ne saurait, en particulier, se prévaloir de la réponse de sa conseillère de l'ORP du 19 juillet 2018, en faisant valoir que celle-ci s'est limitée à lui demander de produire un certificat médical, sans lui rappeler l'obligation qui était la sienne de remettre la preuve des recherches d'emploi pour le mois de juin. En effet, à supposer même – ce qui est douteux – que la conseillère ait été tenue de rappeler l'obligation en question, de sorte que, en l'absence de cette indication, l'omission du recourant apparaîtrait comme excusable, celui-ci ne pouvait ignorer son devoir d'apporter la preuve de ses recherches d'emploi pour le mois de juin 2018 au plus tard à compter du prononcé de la décision de l'ORP du 27 juillet 2018, par laquelle il a été sanctionné pour ce manquement.

La preuve des recherches d'emploi pour le mois de juin 2018 ayant été fournie tardivement, celles-ci – indépendamment de la question de leur nombre, qui n'a pas à être discutée ici – ne peuvent être prises en considération, conformément à l'art. 26 al. 2 2e phrase OACI. Il s'ensuit que le prononcé d'une sanction s'avère justifié dans son principe.

3.                      Il reste à examiner si la réduction du forfait mensuel d'entretien du recourant de 15% pendant trois mois à titre de sanction est admissible au regard de l'ensemble des circonstances.

a) En application de l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV. L'art. 12b du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1) précise le mécanisme de sanction:

"Art. 12b             Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a.  rendez-vous non respecté (y compris à la séance d'information);

b.  absence ou insuffisance de recherches de travail;

c.  refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d.  refus d'un emploi convenable;

e.  violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."

b) En l'espèce, il s'agit du premier manquement de ce genre reproché au recourant dans le cadre de son suivi par l'ORP et rien au dossier ne laisse penser que son investissement dans ses recherches d'emploi n'ait pas été suffisant ou critiquable par le passé. A cela s'ajoute que le recourant a finalement remis la preuve de trois recherches d'emploi (sur les huit normalement exigées), certes avec un retard important par rapport au délai prévu. Il sied également de retenir, à décharge, que le recourant a dû faire face à des problèmes de santé importants et subits, qui ont nécessité une hospitalisation en urgence, suivie d'une convalescence, circonstances imprévues qui ont nécessairement perturbé l'exécution de ses obligations découlant de la Lemp et de la LACI.

Dans ces conditions, la faute du recourant ne saurait être qualifiée de grave et il convient de ramener la quotité de la sanction au minimum prévu par la réglementation, soit une réduction de 15 % du forfait pendant deux mois (voir notamment CDAP PS.2018.0001 du 17 avril 2018; PS.2016.0009 du 24 mai 2016 et PS.2015.0110 du 28 avril 2016).

4.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la durée de la réduction de 15% du forfait mensuel d'entretien est ramenée à deux mois.

L'arrêt est rendu sans frais (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).


Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 18 septembre 2018 est réformée en ce sens que la durée de la réduction de 15% du forfait mensuel d'entretien est ramenée à deux mois.

III.                    Il n'est pas perçu de frais.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 novembre 2019

 

Le président:                                                                                                 La greffière:


 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.