TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 mai 2019
Composition	M. André Jomini, président; M. Christian Michel, assesseur et Mme Dominique-Laure Mottaz-Brasey, assesseure; Mme Elodie Hogue, greffière.

 

Recourant

A.________ à ********

  

Autorité intimée

Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), à Lausanne,

  

Autorité concernée

EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants, à Lausanne.

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) du 27 novembre 2018

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, né le ******** 1970, de nationalité indéterminée, est arrivé en Suisse en 1995. Il a déposé une demande d'asile qui a été rejetée définitivement le 11 mars 1996. Son renvoi étant inexécutable, A.________ a été admis à séjourner provisoirement en Suisse. Dès le 1^er février 2008, il a été mis au bénéfice des prestations de l'aide d’urgence. A partir de ce même mois, il a été hébergé dans le foyer de ******** géré par l’Etablissement vaudois d’accueil des migrants (ci-après: l’EVAM), à ********.

B.                     Le 18 janvier 2010, l'EVAM a attribué à A.________ une place dans la structure d'hébergement collectif ******** à ********. A.________ a contesté cette décision au motif qu'elle n'était pas compatible avec le suivi médical dont il faisait l'objet depuis le mois de janvier 2008. Au vu du préavis du "Groupe critères de vulnérabilités PMU/CHUV" confirmant la nécessité pour l'intéressé de se rendre régulièrement à ******** pour son traitement médical, l'EVAM a annulé sa décision de transfert.

C.                     Le 23 novembre 2012, A.________ a présenté une demande de transfert en chambre individuelle motivée par ses problèmes de santé. Par décisions des 20 et 28 décembre 2012, confirmées sur opposition les 25 et 26 mars 2013, l'EVAM a refusé le transfert demandé, ainsi que toute participation à des frais de logement privé. Saisi d'un recours, le Département de l'économie et du sport l'a rejeté le 27 septembre 2013.

A.________ a alors saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), laquelle a rejeté son recours le 26 mars 2014 (PS.2013.0088).

Par arrêt du 21 mai 2015, le Tribunal fédéral a également rejeté le recours de l'intéressé (8C_368/2014).

D.                     Le 9 juillet 2018, A.________ a déposé une nouvelle demande de transfert dans un logement individuel faisant valoir la durée extrêmement longue de son séjour en Suisse durant laquelle il a notamment été hébergé en logement collectif.

Par décision du 18 juillet 2018, confirmée sur opposition le 5 septembre 2018, l'EVAM a refusé la demande de transfert de l'intéressé au motif que son lieu de vie, à savoir une structure d'hébergement collectif spécialement dédié aux personnes soumises à l'aide d'urgence, était adapté à son statut administratif.

Le 8 octobre 2018, A.________ a recouru en vain contre la décision sur opposition de l'EVAM devant le Département de l'économie, de l'innovation et du sport (ci-après: le Département ou l'autorité intimée), qui a rejeté son recours par décision du 27 novembre 2018.

E.                     Par acte du 28 décembre 2018, A.________ a interjeté un recours auprès de la CDAP contre la décision du Département, en concluant principalement à sa réforme en ce sens qu'un appartement individuel lui est octroyé par l'EVAM. A l'appui de ses arguments, il a produit un certificat médical de la Consultation Psychothérapeutique pour Migrant-e-s (CPM) décrivant le syndrome de stress post-traumatique dont il souffrirait.

Invité à se déterminer, le Département a indiqué, le 25 janvier 2019, qu'il renvoyait à la décision querellée. Il a néanmoins relevé que l'état de santé du recourant n'apparaissait pas incompatible avec un hébergement au sein d'un foyer et que seule une prise en charge médicale semblait réellement appropriée.

Le 28 janvier 2019, l’EVAM a déclaré qu'il renonçait à se déterminer et a renvoyé à la décision contestée.

Le recourant n'a pas répliqué après que la réponse du Département lui ait été transmise.

Sur interpellation du juge instructeur, l'EVAM a indiqué par courrier du 19 mars 2019 ce qui suit:

"[…]

Nous vous confirmons que depuis le 6 septembre 2018, Monsieur A.________ est hébergé de manière individuelle dans une chambre prévue pour deux personnes. En effet, les disponibilités actuelles au sein du foyer EVAM de ******** à ******** nous permettent de laisser ce bénéficiaire dans cette chambre.

Par ailleurs, nous vous confirmons qu'en date du 14 novembre 2018, le Groupe critères de vulnérabilité de la PMU/CHUV a préavisé positivement le maintien de Monsieur A.________ en chambre individuelle en foyer et que l'EVAM s'est rangé derrière ce préavis (pièce n° 1 en annexe – extrait du PV de séance du 14.11.18).

Si des besoins logistiques devaient imposer à notre établissement de faire occuper les chambres à deux lits par deux personnes, Monsieur A.________ serait transféré dans une chambre à un lit afin d'être en mesure de respecter le préavis médical.

[…]"

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai légal de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte également les autres conditions de forme (art. 79 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le recourant soutient que si les conditions dans lesquelles il est forcé de vivre sont acceptables de façon temporaire et limitée dans le temps, elles constituent une atteinte à sa vie privée et à sa dignité humaine lorsqu'elles sont maintenues à très long terme, voire indéfiniment. Ainsi, le fait d'être hébergé en logement collectif depuis 2008, de ne pas avoir le droit d'investir cet endroit ou de le personnaliser, de manquer d'espace pour ranger ses effets personnels accumulés ces 20 dernières années, d'être soumis à la surveillance constante des gardes privés, d'avoir l'obligation d'annoncer ses visites à l'avance et de ne disposer d'aucun endroit pour les recevoir, d'être contraint de prendre ses repas dans sa chambre et de se fournir en nourriture à l' "épicerie du foyer" faute de moyens suffisants et, enfin, de ne percevoir que 300 fr. par mois d'argent de poche en échange de participation à des programmes d'occupation serait intolérable sur le long terme. Il nie disposer de la faculté d'abréger la durée de son séjour en Suisse en collaborant avec les autorités afin de faciliter son départ. Dans ces conditions, rien de s'oppose selon lui à ce que l'EVAM tienne compte de la durée de son séjour extrêmement longue en Suisse et de l'absence de perspective de départ à court terme pour lui octroyer un appartement individuel. Il invoque une violation des art. 3 et 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101).

3.                      a) Le recourant a vu sa demande d'asile rejetée définitivement le 11 mars 1996. Il ne peut, par conséquent, plus bénéficier de l'assistance ordinaire, mais seulement de l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) (cf. art. 80 al. 1 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile [LAsi; RS 142.31] en lien avec l'art. 82 al. 1 LAsi et l'art. 49 de la loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers du 7 mars 2006 [LARA; BLV 142.21]; voir notamment ATF 140 I 141 consid. 3 et 139 I 272 consid. 2.1).

b) Le contenu de l'aide d'urgence est défini par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051; cf. art. 1 al. 3 LASV). Selon l'art. 4a al. 3 LASV, l'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature et comprend en principe ce qui suit:

"a.          le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif;

b.           la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène;

c.            les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV;

d.            l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité."

L'art. 14 al. 1 du règlement d'application de la LARA du 3 décembre 2008 (RLARA; BLV 142.21.1) prévoit que les bénéficiaires de l'aide d'urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature. L'art. 15 al. 1 RLARA précise la notion de prestation en nature:

"Par prestation en nature, on entend:

- le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif,

- la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène,

- les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire, en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV."

 Dans le cadre de l’exécution des décisions du département, l'EVAM décide du type et du lieu d’hébergement en application des normes (art. 19 let. b RLARA). Selon les directives adoptées par le département sur la base de l'art. 21 LARA et de l'art. 13 RLARA, les bénéficiaires de l’aide d’urgence sont hébergés dans des structures d'hébergement collectif (art. 31 al. 5 du Guide d'assistance dans sa version du 1^er septembre 2017). L’art. 159 al. 2 du Guide d’assistance 2017 précise que l’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux personnes adultes sans enfants: "- hébergement dans un foyer collectif en principe spécifiquement dédié à cette population".

L’EVAM peut décider d’autres modalités d’hébergement en fonction de la situation personnelle ou médicale des bénéficiaires. L'intéressé n'a toutefois pas droit à une chambre privée, sauf si des motifs impérieux (par exemple des raisons médicales) l'exigent (cf. TF 8C_368/2014 du 21 mai 2015 consid. 1.2 et réf.). L'EVAM peut demander un préavis médical auprès d’un médecin-conseil (art. 31 al. 6 du Guide d'assistance 2017). Le préavis médical au sens des directives précitées est donné, en pratique, par la Commission "critères de vulnérabilité". Il s’agit d’un groupe de travail au sein de la policlinique médicale universitaire (PMU) de Lausanne auquel l’EVAM soumet les dossiers des bénéficiaires de l’aide d’urgence qui invoquent des problèmes de santé pour avoir des conditions de logement moins précaires.

L'art. 30 LARA prévoit que l'hébergement fait l'objet d'une décision de l'EVAM (al. 1). Cette décision fixe le lieu, le début et la fin de l'hébergement, ainsi que ses modalités (al. 2). Compte tenu de la formulation de cette disposition et des impératifs liés à la gestion par l'EVAM des logements à sa disposition, ce dernier dispose d'un très large pouvoir d'appréciation lorsqu'il s'agit d'attribuer des logements; le contrôle du juge se limite à vérifier que l’EVAM n’a pas sur ce point abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation, ni excédé celui-ci (art. 98 LPA-VD; v. sur ce point, arrêts PS.2017.0105 du 7 février 2018; PS.2015.0051 du 2 octobre 2015; PS.2014.0100 du 15 janvier 2015).

Le fait de solliciter l’aide de l’EVAM place les personnes concernées, en situation illégale et sans ressources, dans un rapport de dépendance particulier, qui leur confère certes des droits, en particulier celui de recevoir notamment un logement décent et conforme aux normes en vigueur, mais qui implique en contrepartie qu’elles acceptent certaines contraintes pouvant restreindre leur liberté, pour autant que ces contraintes restent dans des limites acceptables et ne constituent pas une atteinte grave à leurs droits fondamentaux (ATF 139 I 272 consid. 3.4 et les références citées).

c) La dignité humaine doit être respectée et protégée (art. 7 Cst.); elle est à la base de toute activité étatique et constitue le fondement de la liberté personnelle, qui en est une concrétisation (ATF 132 I 49 consid. 5.1). On entend par la dignité humaine, le droit de ne pas être traité comme un objet, mais bien comme un sujet, une personne, unique et différente, ce qui a notamment des implications dans les domaines les plus variés, de la procédure aux droits politiques en passant notamment par le respect des droits de la personne et de la personnalité, le respect de la vie privée et de la sphère intime notamment (cf. Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, n° 5 ad art. 7 Cst. p. 70). L'art. 12 Cst. se réfère expressément à cette notion, précisant qu'il s'agit du droit de recevoir des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. 

Dans l'ATF 139 I 272 consid. 5, le Tribunal fédéral a rappelé que l'art. 8 par. 1 CEDH garantit le droit au respect de la vie privée et familiale, c'est-à-dire le droit de toute personne de choisir son mode de vie, d'organiser ses loisirs et celui de nouer et de développer des relations avec ses semblables, respectivement d'entretenir librement ses relations familiales et de mener une vie de famille. Le droit au respect de la vie privée protège notamment l'intégrité physique et morale d'une personne; il est destiné à assurer le développement sans ingérences extérieures de la personnalité de chaque individu dans les relations avec ses semblables. Le droit au respect de la vie privée garantit aussi le droit de l'individu au respect de son domicile, conçu non seulement comme le droit à un simple espace physique mais aussi comme celui à la jouissance, en toute tranquillité, dudit espace. Des atteintes au droit au respect du domicile ne visent pas seulement les atteintes matérielles ou corporelles, telles que l'entrée dans le domicile d'une personne non autorisée, mais aussi les atteintes immatérielles ou incorporelles, telles que les bruits, les émissions, les odeurs et autres ingérences. Par ailleurs, si la CourEDH a reconnu que l'art. 8 CEDH a non seulement pour objet de prémunir l'individu contre les ingérences arbitraires des pouvoirs publics mais peut aussi impliquer, dans certaines circonstances, des obligations positives inhérentes à un respect effectif de la vie privée ou familiale, elle a toutefois retenu que cette disposition n'impose pas aux États contractants l'obligation de fournir certaines prestations financières ou de garantir un certain niveau de vie.

Concernant la violation alléguée de l'art. 3 CEDH qui interdit les traitements inhumains ou dégradants, le Tribunal fédéral a rappelé qu'un tel traitement doit atteindre un minimum de gravité. L'appréciation de ce minimum dépend de l'ensemble des données de la cause et notamment de la nature et du contexte du traitement ainsi que de sa durée, de ses effets physiques ou mentaux ainsi que, parfois, du sexe, de l'âge et de l'état de santé de la personne concernée. Dans cette perspective, il ne suffit pas que le traitement comporte des aspects désagréables (cf. décision d'irrecevabilité de la Cour européenne des droits de l'homme [CourEDH] Messina contre Italie du 8 juin 1999, Recueil CourEDH 1999-V p. 531 § 1).

Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que les conditions d'hébergement dans un abri de la protection civile d'une personne sous le coup d'une décision de renvoi exécutoire n'atteignaient pas, compte tenu de la situation personnelle et familiale du recourant, qui était âgé de trente-quatre ans, célibataire, sans charge de famille et sans problèmes médicaux attestés, le minimum nécessaire de gravité pour tomber sous le coup de l'art. 3 CEDH, ni ne portaient atteinte à la vie privée au sens de l'art. 8 par. 1 CEDH.

Toujours selon la jurisprudence, le fait de partager une chambre, même pendant plusieurs années, ne constitue pas en soi une atteinte à l'essence même du droit au respect de la sphère intime et privée de l'intéressé ou à la dignité humaine, si l'intéressé peut s'isoler et jouir d'une autre manière de moments d'intimité (arrêt PS.2006.0277 du 18 juillet 2008 confirmé par l'ATF 135 I 119 et arrêt du TF 8C_681/2008 du 20 mars 2009).

d) Dans l'arrêt 8C_368/2014 du 21 mai 2015 concernant le recourant, le Tribunal fédéral a considéré que les premiers juges pouvaient conclure à l'absence d'une contre-indication médicale en faveur d'un hébergement collectif (le recourant souffrant à l'époque de problèmes de santé nécessitant la prise quotidienne d'un traitement médical). L'arrêt cantonal respectait ainsi les art. 3 et 8 CEDH.

e) Il ressort du courrier de l'EVAM du 19 mars 2019 que depuis le 6 septembre 2018, le recourant est hébergé de manière individuelle dans une chambre prévue pour deux personnes, conformément au récent préavis du Groupe critères de vulnérabilité de la PMU/CHUV. Si des besoins logistiques devaient imposer à l'établissement de faire occuper les chambres à deux lits par deux personnes, le recourant serait alors transféré dans une chambre à un lit afin de respecter le préavis médical.

La question à résoudre à ce stade est de savoir si le maintien du recourant en chambre individuelle dans le foyer collectif de l'EVAM pour une durée maintenant supérieure à onze ans à la date du présent jugement reste compatible avec les garanties conventionnelles invoquées.

Pour apprécier globalement les conditions de vie du recourant, il faut tenir compte non seulement du régime d’hébergement (chambre et repas) mais également de l’organisation des activités quotidiennes (cf. dans ce sens arrêt PS.2015.0022 du 30 juin 2015 consid. 2d). Le recourant a l’occasion de quitter chaque jour le foyer de ******** pour aller travailler ailleurs, dans le cadre d’un programme d’occupation de l’EVAM. Il n’est pas tenu de demeurer constamment dans le foyer. Lorsqu’il s’y trouve, il n’est pas contraint de rester durablement dans les locaux collectifs, puisqu’il a accès à sa chambre individuelle, où il peut s’enfermer. Sa situation a ainsi évolué dans un sens favorable au sein de ce foyer, étant donné qu’il bénéficie aujourd'hui d'une chambre à deux lits qu'il n'a plus besoin de partager avec un autre résident. Les activités extérieures lui permettent de nouer ou d’entretenir des contacts avec d’autres personnes que celles du foyer, ce développement de la vie sociale étant important du point de vue de la dignité. La rémunération obtenue grâce au programme d’occupation lui permet d’acquérir certains aliments, lorsque la nourriture fournie par l’EVAM ne lui convient pas. La Cour de céans n'a en revanche pas à se prononcer sur le montant de cette rémunération, cette question excédent le cadre de la décision attaquée qui porte uniquement sur le refus de transférer le recourant d'un logement collectif en logement individuel (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD). Quoi qu'il en soit, la rémunération pour la participation aux programmes d'occupation ne varie pas en fonction du type de logement alloué. S'agissant de la surveillance opérée par des agents privés dont se plaint le recourant, il convient de constater qu'elle est nécessaire pour garantir la sécurité des résidents et du personnel du centre d'hébergement et qu'elle ne constitue pas en soi une atteinte aux droits fondamentaux du recourant. Comme rappelé ci-haut (cf. consid. 3b in fine), le recourant qui se trouve, par rapport à l'autorité, dans un rapport particulier de dépendance doit accepter certaines contraintes pouvant limiter sa liberté personnelle. En cas d'atteintes graves, non alléguées en l'espèce, qui résulteraient aussi bien d'excès particuliers du personnel ou des responsables du centre que de leur comportement général, le recourant pourra obtenir une décision formelle, qui sera le plus souvent une décision en constatation (ATF 133 I 49 consid. 3.2 p. 55 ss; ATF 128 II 156 consid. 3b p. 163 s.), susceptible de recours (cf. art. 72 à 74 LARA).

Le recourant fait également valoir une dégradation de son état de santé psychique depuis l'examen de sa situation par le Tribunal fédéral en 2015. Se prévalant d'un certificat médical établi par un médecin psychiatre et un psychologue de la Consultation Psychothérapeutique pour Migrant-e-s (CPM), il affirme qu'un hébergement collectif et dorénavant contre-indiqué. Selon cette attestation, le recourant souffre d'un syndrome de stress post-traumatique qui l'empêche d'établir des relations sereines avec les autres résidents du foyer. Il aurait été déclenché, ou réactivé, environ cinq mois avant le dépôt du recours, après que le recourait ait vu du sang dans les toilettes. Les spécialistes n'indiquent toutefois pas clairement que l'état de santé du recourant soit incompatible avec un hébergement au sein d'un foyer collectif. Seul un traitement médicamenteux semble réellement approprié pour réduire ses symptômes. De surcroît, le groupe "critères de vulnérabilité", organisme spécialisé rattaché à la PMU/CHUV composé notamment d’un médecin généraliste et d’un médecin psychiatre, a, le 14 novembre 2018, préavisé positivement l'octroi au recourant d'une chambre individuelle en foyer. Partant, à défaut de motifs médicaux impérieux et compte tenu de la récente attribution d'une chambre individuelle par l'EVAM, l'autorité intimée était fondée à considérer que la situation du recourant ne justifiait pas un déplacement en logement individuel.

f) Dans ces conditions, le département cantonal n'a violé ni la législation sur l’aide d’urgence, ni les garanties constitutionnelles et conventionnelles relatives à la protection de la dignité humaine ou de la vie privée. On peut en effet attendre d’un homme de 49 ans, en santé, célibataire et sans enfant, qu’il supporte de vivre durablement, même plusieurs années, dans un foyer d’hébergement collectif aménagé dans un bâtiment d’habitation urbain ordinaire (par opposition à un abri de protection civile souterrain, par exemple).

Une solution contraire obligeant l'autorité à octroyer, après une certaine durée, un logement individuel aux bénéficiaires de l'aide d'urgence pourrait se heurter au texte clair de la loi qui, comme on l'a vu, impose d'opérer une différence dans l'octroi de l'aide sociale en fonction du statut de séjour de l'étranger (cf. TF 8C_871/2015 du 2 novembre 2016 consid. 11).

4.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La présente procédure est gratuite (art. 4 al. 2 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1] et, vu l'issue de la cause, il ne sera pas alloué de dépens (art. 55, 56, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Département de l'économie, de l'innovation et du sport du 27 novembre 2018 est confirmée.

III.                    Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 28 mai 2019

 

Le président:                                                                                                 La greffière:

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.