TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 4 septembre 2019  

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Christian Michel et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.

 

Recourante

 

A.________ à ******** représentée par Dextra Protection juridique SA à Zürich (ZH),  

  

Autorité intimée

 

Service de l'emploi (SDE), à Lausanne

  

 

Objet

Aide sociale  

 

Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service de l'emploi (SDE) du 19 décembre 2018 (arrêt du versement des prestations de l'assurance perte de gain maladie [APGM] dès le 1er juin 2018)

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (ci-après aussi: l'intéressée ou l'assurée) était au bénéfice d'un délai-cadre d'indemnisation auprès de la Caisse cantonale de chômage allant du 3 juillet 2017 au 2 juillet 2019.

Dans un courrier du 17 août 2017, le Service de l'emploi (SDE), Instance juridique chômage, qui avait été amené à examiner l'aptitude au placement de l'intéressée, a indiqué à la Caisse cantonale de chômage ce qui suit :

"[…] Dans le cas d'espèce, l'assurée a déposé une demande auprès de l'assurance-invalidité (AI) et dispose d'une capacité de travail résiduelle de 50%. Elle remplit donc les conditions de l'art. 15 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité; RS 837.0] et peut être reconnue apte au placement, raison pour laquelle nous avons renoncé à rendre une décision administrative.

Sous réserve des autres conditions du droit et en application de l'art. 70 al. 2 let. b LPGA, la prise en charge des prestations incombe à titre provisoire à l'assurance-chômage. L'indemnité devra être calculée sur la base d'une aptitude au placement "pleine" et non pas sur le taux de capacité de travail résiduelle (cf. Bulletin LACI IC, B254). En effet, si l'assurée n'était pas atteinte dans sa santé, elle aurait recherché un emploi à 100%; c'est donc sur la base de ce dernier taux qu'il convient de l'indemniser, sans réduire la perte de travail à prendre en considération. A noter que le taux de 50% indiqué par l'ORP dans Plasta correspond à la disponibilité réelle de l'assurée; il est nécessaire à l'ORP pour le placement de l'assurée mais n'entre pas en ligne de compte pour l'indemnisation. […]"

B.                     Le 4 octobre 2017, l'intéressée a déposé auprès du SDE une demande de prestations pour l'assurance perte de gain maladie pour bénéficiaire d'indemnités de chômage (APGM) dès le 27 septembre 2017, en invoquant un taux d'incapacité de 100%.

Elle a joint un certificat du Docteur B.________, spécialiste en médecine générale, du 28 septembre 2017 faisant état d'une incapacité de travail à 100% dès le 28 septembre 2017 jusqu'au 15 octobre 2017 inclus.

Interpellée par le SDE, la Caisse cantonale de chômage a indiqué par courriel du 5 octobre 2017 que la demande de prestations de l'assurance-invalidité était liée à une incapacité de travail de 50% toujours existante et distincte de la problématique de santé donnant lieu à la nouvelle incapacité de travail.

C.                     Le 16 novembre 2017, le SDE, Assurance perte de gain maladie, a informé l'intéressée qu'elle bénéficiait du droit aux prestations de l'APGM dès le 27 septembre 2017.

D.                     Le Docteur B.________ a régulièrement renouvelé ses certificats attestant d'une incapacité de travail à 100% jusqu'au 15 juillet 2018.

Le 26 mai 2018, le Docteur B.________ a indiqué au SDE que l'incapacité de travail était "provisoire mais de durée indéterminée". Les problèmes de santé de l'assurée étaient: "fibromyalgie, lombodiscarthrose, déconditionnement physique et psychique, dépression". En réponse à un courrier du SDE, le Docteur B.________ a indiqué le 9 juillet 2018 que l'incapacité de travail était en relation avec la demande de prestations de l'assurance-invalidité.

E.                     Par décision du 9 juillet 2018, le Service de l'emploi a mis fin aux prestations de l'APGM dès le 1er juin 2018 en raison du fait que l'incapacité de travail de l'intéressée était de longue durée puisqu'en lien avec sa demande de prestations de l'assurance-invalidité.

F.                     Le 10 septembre 2018, A.________ a formé une réclamation contre cette décision auprès du SDE. Elle a en substance fait valoir qu'une nouvelle incapacité de travail à 100% résultait d'un événement survenu le 28 août 2017, l'incapacité de travail de 50% pour les causes ayant fait l'objet de la demande de prestations de l'assurance-invalidité restant au surplus valable.

Elle a joint à sa réclamation les réponses du Docteur B.________ à un questionnaire de son mandataire selon lequel une névralgie cervicobrachiale gauche sur discopathie et hernie était à l'origine de l'incapacité de travail de l'intéressée à 100%, les autres causes ayant justifié une demande de prestations de l'assurance-invalidité et une incapacité de travail à 50% étant par ailleurs toujours valables.

G.                    Par décision sur réclamation du 19 décembre 2018, le SDE a rejeté la réclamation de la recourante et confirmé sa précédente décision.

H.                     Par acte du 31 janvier 2019 de son mandataire, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à son annulation et à ce qu'il soit ordonné au SDE de poursuivre le versement des prestations jusqu'à ce que la décision en matière d'assurance-invalidité soit rendue.

A l'appui de son recours, elle a produit un certificat du Docteur C.________, médecin spécialiste en psychiatrie et psychothérapie, selon lequel elle était suivie pour des troubles psychiques dans le contexte d'une pathologie psychiatrique depuis le mois de juin 2018, une incapacité de travail due à la problématique d'ordre psychique étant établie depuis le 1er novembre 2018. Selon le Docteur C.________, il existerait en outre plusieurs problématiques de santé d'ordre somatique traités par d'autres médecins susceptibles d'influencer la capacité de travail.

Le 22 février 2019, le SDE s'est référé à la décision attaquée sans se déterminer sur les nouvelles pièces produites.

I.                       Sur requête du juge instructeur, la recourante a produit le 29 juillet 2019 sa demande de prestations auprès de l'assurance-invalidité du 6 août 2014, le rapport médical du 23 août 2014 produit suite à cette demande ainsi que la demande de révision du 11 mars 2017 et ses annexes.

Il en résulte que la demande du 6 août 2014 mentionne comme cause d'atteinte à la santé une discopathie existante depuis 2004 avec œdème lombaire provoquant de fortes douleurs, des blocages et des lâchages au niveau lombaire et du bassin. Selon le rapport du 23 août 2014, émanant du Docteur D.________, spécialiste en médecine générale, les diagnostics posés étaient un syndrome dépressif récurrent ainsi que des douleurs musculo-squelettiques chroniques d'origine dépressive. L'incapacité de travail était selon ce médecin de 50% en raison de lombalgies chroniques et de la perte de résistance psychique. Quant à la demande de révision du 7 avril 2017, qui est signée par la recourante, elle mentionne comme atteinte à la santé des troubles psychiques depuis "plusieurs années".

J.                      Le tribunal n'a pas ordonné d'autres mesures d'instruction et a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36) contre une décision sur réclamation ne pouvant pas faire l'objet d'un recours devant une autre autorité (art. 92 LPA-VD), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de verser des prestations de l'APGM à la recourante du 1er juin 2018 au 28 août 2018. La recourante semble en effet admettre que son incapacité de travail ne revêt quoiqu'il en soit plus un caractère provisoire ou passager depuis le 28 août 2018, soit une année après que celle-ci a débuté.

a) Le droit à l'indemnité de chômage suppose notamment que l'assuré soit apte au placement (art. 8 al. 1 let. f de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité - LACI; RS 837.0), étant dans ce cadre réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI).

Selon l'art. 28 al. 1 LACI, les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison notamment d'une maladie et qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, ont droit à la pleine indemnité journalière s'ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité; leur droit persiste au plus jusqu'au 30ème jour suivant le début de l'incapacité totale ou partielle de travail et se limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre.

Cette dernière disposition ne vise que les situations d'incapacité passagère de travail; elle ne s'applique pas aux atteintes durables et importantes à la capacité de travail et de gain (cf. ATF 126 V 127 consid. 3a). Par incapacité durable et importante, il faut entendre les incapacités invalidantes et d'une durée de l'ordre d'une année au minimum (Cour des assurances sociales [CASSO] du Tribunal cantonal ACH 5/15 - 12/2019 du 21 janvier 2019 consid. 7b et ACH 51/14 - 151/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4a, qui se réfèrent à Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, N 1 et 3 ad Art. 28); dans ce cadre, si l'assuré s'est adressé à une assurance pour obtenir des prestations en cas d'invalidité mais que celle-ci n'a pas encore statué, l'assurance-chômage peut devoir prendre le cas en charge à titre provisoire (cf. art. 15 al. 3 de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité - OACI; RS 837.02 - et 70 al. 2 let. b de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales - LPGA; RS 830.1) - alors que le versement de prestations au sens de l'art. 28 LACI est pour sa part en principe définitif (cf. Rubin, op.cit., N 3 ad Art. 28). S'il apparaît d'emblée que l'incapacité sera de longue durée, l'assurance-chômage ne devrait donc pas verser de prestations en application de l'art. 28 LACI; si la durée de l'incapacité n'est pas déterminable, l'indemnisation peut avoir lieu, dans les limites fixées par cette disposition (cf. Rubin, Assurance-chômage, 2e éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, ch. 3.9.8.16 p. 250).

b) La LEmp institue des mesures cantonales relatives à une assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d'indemnités de chômage (art. 2 al. 2 let. b), qui font l'objet du chapitre IIa (art. 19a ss). Aux termes de l'art. 19a LEmp, l'assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d'indemnités de chômage (APGM) a pour but le versement de prestations complémentaires aux chômeurs en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, pour des raisons de maladie ou de grossesse, et qui ont épuisé leur droit aux indemnités de chômage, conformément à l'art. 28 LACI.

Les conditions pour bénéficier des prestations de l'APGM sont énumérées à l'art. 19e LEmp. Selon cette disposition, peut demander les prestations de l'APGM l'assuré qui, cumulativement, se trouve en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, au sens de l'article 28 LACI (let. a), a satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins avant de solliciter les prestations de l'APGM (let. b) et séjourne dans son lieu de domicile; le Conseil d'Etat peut prévoir des exceptions à cette exigence, lorsque la situation particulière de l'assuré le justifie (let. c). Satisfait dans ce cadre aux obligations de contrôle (au sens de l'art. 19e let. b LEmp) l'assuré qui ne se trouve pas en incapacité de travail et qui respecte les devoirs et les prescriptions de contrôle prévus par l'article 17 LACI (art. 10d du règlement d'application de la LEmp du 7 décembre 2005 - RLEmp; BLV 822.11.1). A contrario, l'assuré qui ne se trouve pas en incapacité provisoire mais durable de travail n'a pas droit aux prestations de l'APGM. Il résulte des travaux préparatoires que la notion d'incapacité provisoire de travail doit être interprétée dans le même sens que celle de l'assuré "passagèrement inapte à travailler ou à être placé" au sens de l'art. 28 LACI (cf. arrêts PS.2018.0004 du 30 août 2018, consid. 3; PS.2018.0079 du 17 juillet 2019, consid. 3).

c) En l'espèce, la recourante soutient en se référant à différents certificats établis par ses médecins traitants que son incapacité de travail à 100% n'est pas durable mais provisoire. Cette incapacité serait liée à une nouvelle cause survenue le 28 août 2017 et non aux causes préexistantes ayant justifié sa demande de prestations de l'assurance-invalidité, lesquelles justifieraient de manière durable une incapacité de travail à 50%. La décision attaquée retient que l'incapacité de travail qui a débuté le 28 août 2017 repose certes sur des causes distinctes mais qu'ayant vraisemblablement pris fin le 15 octobre 2018, soit plus d'une année plus tard, elle revêt un caractère durable et non provisoire.

La motivation de la décision attaquée ne convainc pas.

En effet, comme le relève la recourante, les certificats médicaux du Docteur B.________ font toujours état d'une incapacité de travail pour une durée déterminée et non pour une durée indéterminée. Il a en outre toujours indiqué dans ses rapports à l'intention de l'autorité intimée que l'incapacité de travail était provisoire.

Il convient en outre de retenir, comme l'a déjà fait l'autorité intimée dans la décision sur réclamation, que l'incapacité de travail ayant débuté le 28 août 2017 repose sur des causes distinctes de celles ayant fait l'objet de la demande de prestations de l'assurance-invalidité qui ont un caractère durable. A cet égard, on ne saurait attribuer un caractère décisif au fait qu'en réponse à une interpellation de l'autorité intimée, le Docteur B.________ avait indiqué le 8 juillet 2019 que l'incapacité de travail était en lien avec la demande d'assurance-invalidité déposée par la recourante. Ce praticien a en effet précisé pendant la procédure de réclamation qu'une névralgie cervicobrachiale gauche sur discopathie et hernie était à l'origine de l'incapacité de travail de l'intéressée à 100% dès le 28 août 2017. Or, la demande d'assurance-invalidité a été déposée pour un état dépressif générant des lombalgies chroniques, les troubles psychiques paraissant revêtir un aspect prédominant. Quoi qu'il en soit, si l'autorité intimée avait un doute sur ce point, il lui appartenait d'ordonner dès le dépôt de la demande les mesures d'instruction utiles, par exemple en soumettant le cas à son médecin conseil.

Enfin, l'autorité intimée ne pouvait se fonder sur le fait que l'incapacité de travail a finalement duré plus d'une année soit jusqu'au 15 octobre 2018. Est en l'espèce déterminante uniquement la situation au 1er juin 2018, soit au moment où l'autorité intimée a mis fin à ses prestations et non celui où elle a statué sur la réclamation. Or, le 1er juin 2018, on ignorait sur le plan médical si l'incapacité de travail ayant débuté le 28 août 2017 allait effectivement se prolonger au-delà d'une année.

d) Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée est erronée dans la mesure où elle met fin aux prestations de l'APGM dès le 1er juin 2018; le droit aux prestations de la recourante a en revanche pris fin dès le 18 août 2018, soit une année après le début de son incapacité de travail. On peut en effet présumer qu'à partir de cette date, sa nouvelle incapacité de travail revêt un caractère durable et non plus provisoire. Il appartiendra dès lors à l'autorité intimée de verser à la recourante les prestations dues pour cette période.

3.                      Le recours doit donc être admis et la décision attaquée réformée dans le sens exposé ci-dessus sous considérant 2. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument, la procédure en matière de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative; BLV 173.36.5.1). La recourante ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel et obtenant gain de cause sur le principe, elle a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD).


 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis. 

II.                      La décision sur réclamation du Service de l'emploi du 19 décembre 2018 est réformée dans le sens où la recourante a droit aux prestations de l'assurance perte de gain maladie pour bénéficiaires d'indemnités de chômage jusqu'au 28 août 2018 inclus.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.                    L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de l'emploi, versera à A.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 4 septembre 2019

 

Le président:                                                                                     La greffière:

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.