TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 mai 2019

Composition

M. Pascal Langone, président; MM. Antoine Thélin et Guy Dutoit, assesseurs; Mme Elodie Hogue, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par le Centre social protestant, à Lausanne,

Autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,

Autorité concernée

Office régional de placement de Lausanne, à Lausanne.

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 31 janvier 2019 (réduction de 15% du RI durant quatre mois)

Vu les faits suivants:

A. A.________, ressortissante érythréenne née le ******** 1987, est mère d'une enfant née le ******** 2008, dont elle a la garde exclusive. Elle bénéficie du revenu d'insertion (RI) depuis le 1^er octobre 2011 et est inscrite à l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l'ORP) depuis le 28 juillet 2015.

B. Le 1^er octobre 2018, A.________ a été assignée à un programme d'insertion en qualité d'agent d'entretien propreté à 80% auprès d'ARC Emploi (ci-après: l'organisateur de la mesure). La mesure devait se dérouler du 1^er octobre (recte: novembre) 2018 au 30 avril 2019.

Un entretien préalable a été fixé le 1^er novembre 2018 entre l'organisateur de la mesure et la demandeuse d'emploi.

Le 23 octobre 2018, A.________ a indiqué à l'organisateur de la mesure qu'elle annulait l'entretien préalable, car elle ne disposait d'aucune solution de garde pour sa fille alors âgée de 9 ans.

Le 30 octobre 2018, l'ORP a informé l'intéressée qu'il envisageait de prononcer une sanction à son encontre pour avoir refusé de participer à la mesure d'insertion. Un délai lui a été imparti pour se déterminer.

Le 5 novembre 2018, A.________ a expliqué qu'élevant sa fille seule, il ne pouvait être exigé d'elle qu'elle travaille à 80%. Dès lors qu'elle devait assumer seule ses obligations familiales, elle a contesté avoir commis une faute en refusant de commencer la mesure.

C. Par décision du 14 novembre 2018, l'ORP a prononcé à l'encontre de A.________ une réduction de 15% de son forfait mensuel d'entretien pour une période de quatre mois, au motif qu'elle avait refusé de participer un programme d'insertion sans excuse valable.

D. Le 16 novembre 2018, A.________ a formé un recours contre cette décision. Elle a déclaré ne pas avoir pu commencer le programme d'insertion, car elle ne disposait d'aucune solution de garde pour sa fille durant les vacances scolaires. Elle a également fait valoir que la mesure proposée n'était pas convenable puisqu'elle ne tenait pas compte de sa situation familiale. Enfin, elle a indiqué que la jurisprudence fédérale rendue en droit de la famille considérait qu'une personne seule qui a la charge d'un enfant peut être tenue de travailler à 50% seulement à partir du moment où son enfant atteint l'âge de 10 ans. Elle a dès lors demandé à ce que son aptitude au placement soit réduite à un taux de 50% afin de lui permettre de s'occuper de sa fille le reste du temps.

E. Le 31 janvier 2019, le Service de l'emploi (ci-après: le SDE ou l'autorité intimée) a rejeté le recours et confirmé la décision de l'ORP. En substance, l'autorité a considéré que la recourante avait été informée des divers moyens de garde existants pour son enfant et qu'elle aurait pu prendre des vacances afin de rester auprès de sa fille durant une partie des vacances scolaires. Ainsi, quand bien même elle élevait seule son enfant, l'ORP pouvait lui imposer de suivre un programme d'insertion professionnelle à un taux supérieur à 50%. Bien qu'il s'agisse d'un premier refus de la part de la recourante, l'autorité a considéré que la sanction de réduction du forfait RI de 15% durant quatre mois respectait le principe de la proportionnalité.

F. Par acte du 7 février 2019, A.________ a interjeté un recours contre la décision du SDE du 31 janvier 2019 en concluant à son annulation. Pour l'essentiel, elle a repris les griefs invoqués à l'appui de son recours devant le SDE.

Invitée à déposer une réponse, l'autorité intimée a affirmé que les arguments de la recourante n'étaient pas de nature à remettre en cause la décision attaquée. Elle a conclu au rejet du recours.

G. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.51) (art. 2 al. 2 LEmp).

Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, sur les injonctions de l'ORP, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2 let. a LEmp). L’art. 24 LEmp prévoit que les mesures cantonales d’insertion professionnelle visent à améliorer l’aptitude au placement des demandeurs d’emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d’un projet professionnel réaliste (al. 1). Elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (al. 2). Selon l’art. 59 LACI, l’assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage (al. 1). Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à leur permettre leur réinsertion rapide et durable, de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail, de diminuer le risque de chômage de longue durée, et de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (al. 2).

Dès lors que les mesures cantonales d’insertion professionnelle sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI, on peut se référer à cette loi et à la jurisprudence relatives aux refus des mesures (cf. PS.2015.0008 du 12 mai 2015 consid. 2a; PS.2014.0004 du 4 septembre 2014 consid. 5; PS.2013.0032 du 25 avril 2014 consid. 2b). Il y a un motif valable de ne pas se rendre à une mesure de formation au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée convenable. Tel peut être le cas par exemple lorsque la mesure prévue ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l'intéressé ou de l'activité qu'il a précédemment exercée ou que les circonstances personnelles (situation personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'intéressé ne lui permettent raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, s'appliquent les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail convenable (cf. en particulier l'art. 16 al. 2 let. b et c LACI) (Boris Rubin, Assurance chômage, droit fédéral, survol des mesures de crises cantonales, procédure, 2^ème édition, p. 424, et les références citées).

b) Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose ce qui suit:

"Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

¹Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b. absence ou insuffisance de recherches de travail;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d. refus d'un emploi convenable;

e. violation de l'obligation de renseigner.

²Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

³Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

⁴La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."

c) L'assuré est réputé apte à être placé lorsqu'il est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qu’il est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail, d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail (ou plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée) sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne et, d'autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre d'employeurs potentiels (ATF 125 V 58 consid. 6a; TF 8C_474/2017 du 22 août 2018 consid. 2.2).

S'agissant de l'aptitude au placement des parents en charge d'enfants, les Normes Revenu d'insertion du Département de la santé et de l'action sociale (en vigueur depuis le 1^er octobre 2018), prévoient ce qui suit:

"1.3.5.2 Bénéficiaire en charge d’enfants

Solution de garde à organiser

Le requérant ou bénéficiaire en charge d’enfants est également tenu de s’inscrire auprès d’un ORP, pour autant qu'il dispose d’une solution de garde:

- immédiate lorsqu'un emploi convenable leur sera proposé;

- dans un délai de 3 semaines au maximum dès le moment où l'ORP les informe de son intention de les assigner à une mesure du marché du travail.

Le bénéficiaire, qui n’a pas de solution de garde conforme aux exigences de l’ORP, est tenu de tout mettre en œuvre pour en trouver une. Lorsqu’un bénéficiaire n'a pas de solution de garde lors du placement ou de l’assignation à une mesure, l’ORP interrompt le suivi professionnel."

2. a) En l'espèce, la recourante ne conteste pas le fait de ne pas s'être rendue à l'entretien préalable du 1^er novembre 2018 et de ne pas avoir commencé le programme d'insertion comme agent d'entretien propreté auquel elle avait été assignée. Elle fait cependant valoir qu'elle ne disposait pas de solution de garde pour sa fille, notamment pendant les vacances scolaires. Elle conteste ainsi que la mesure prévue puisse être qualifiée de convenable eu égard à sa situation familiale. Elle estime également que son aptitude au placement actuellement supérieure à 50% devrait être ramenée à un taux de 50%.

b) A l'appui de ses griefs, la recourante invoque la jurisprudence fédérale rendue en matière de droit de la famille (cf. ATF 144 III 481 consid. 4.7), établissant les nouvelles lignes directrices suite à l'entrée en vigueur de la révision du droit de l'entretien. Selon le Tribunal fédéral, on est désormais en droit d'attendre d'un parent qu'il recommence à travailler, en principe, à 50% dès l'entrée de l'enfant à l'école obligatoire, et à 80% à partir du moment où celui-ci débute le degré secondaire. Cette jurisprudence, qui permet de calculer le revenu hypothétique du parent qui aura la garde de l'enfant après le divorce, n'est toutefois pas transposable en l'espèce. Les demandeurs d'emploi, hommes et femmes, qui assument la garde de leurs enfants doivent remplir les mêmes conditions que les autres demandeurs d'emploi pour être réputés aptes au placement; il leur appartient donc d'organiser leur vie personnelle et familiale de telle manière qu'ils ne soient pas empêchés d'occuper un emploi (PS.2015.0100 du 5 avril 2016 consid. 2b et les références).

c) Il ressort du dossier que la recourante a été maintes fois rappelée à son obligation de trouver une solution de garde pour sa fille. Divers moyens lui ont été proposés par ses assistantes sociales, tels que l'Accueil pour enfants en milieu scolaire (APEMS), les devoirs surveillés et les activités organisées par la Ville de ******** durant les vacances scolaires. Il a également été tenu compte de la préférence de la recourante de ne pas travailler le mercredi afin de pouvoir s'occuper de son enfant, qui a congé l'après-midi. Il aurait aussi été possible pour la recourante de prendre ses vacances de manière à pouvoir rester auprès de sa fille durant une partie des vacances scolaires de celle-ci. Au vu des solutions de garde disponibles et connues de la recourante, il s'impose de constater que le programme d'insertion d'une durée de six mois à 80% était convenable au sens de l'art. 16 al. 2 LACI.

Il convient de rappeler que la recourante, qui bénéficie du RI depuis le 1^er octobre 2011, n'a pas la liberté de choisir – sans conséquences – de travailler à temps partiel afin de rester auprès de sa fille le reste du temps (cf. à ce sujet PS.2018.0027 du 9 juillet 2018 consid. 2b). En application du principe de subsidiarité de l'aide sociale prévu à l'art. 3 LASV, la recourante doit, au contraire, tout mettre en œuvre afin de retrouver rapidement son autonomie financière. Ainsi, malgré le fait qu'elle élève seule son enfant, l'ORP pouvait lui imposer de suivre une mesure d'insertion professionnelle à un taux supérieur à 50%.

Par ailleurs, la recourante a déjà effectué des mesures d'insertion à 80% (notamment un programme d'insertion du 16 avril au 15 juillet 2018) de sorte qu'il est incompréhensible que cette fois-ci, elle ait refusé de participer à la mesure proposée. Selon le procès-verbal d'entretien du 2 novembre 2018 avec ses conseillères de l'ORP, la recourante a déclaré qu'elle ne souhaitait plus utiliser les solutions de garde pour les mesures d'insertion, mais qu'elle serait d'accord de trouver une maman de jour si c'était pour un travail. L'ORP ne saurait cependant tenir compte de ces souhaits qui relèvent de la convenance personnelle. Les mesures prévues par l'autorité s'inscrivent dans un processus visant l'intégration durable de la recourante dans le marché du travail. Sans formation ni expérience professionnelle, l'intéressée n'a pas la possibilité de choisir de se soumettre ou pas aux mesures qui lui sont imposées et a le devoir de collaborer avec l'autorité.

d) Dans ces conditions, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en confirmant qu'il appartenait à la recourante, en tant que bénéficiaire du RI en suivi professionnel, de s'organiser afin d'avoir une solution pour faire garder sa fille et de pouvoir ainsi remplir ses obligations de demandeuse d'emploi, soit en particulier de se rendre à l'entretien auquel elle était convoquée et de participer à la mesure d'insertion professionnelle à laquelle elle était assignée.

3. Il reste à examiner si la sanction prononcé est justifiée dans sa quotité.

a) Comme rappelé ci-dessus, le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15 % ou de
25 % du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois, étant précisé que la réduction ne touche pas la part affectée aux enfants à charge (art. 12b al. 3 RLEmp).

b) L'autorité intimée a confirmé la réduction de 15% du forfait RI de la recourante pour une période de quatre mois. Elle a ainsi limité la quotité (pourcentage) de la sanction au minimum légal, tout en en fixant la durée à deux mois de plus que le minimum légal. Comme déjà relevé, la recourante a été rendue attentive à de nombreuses reprises au fait qu'elle devait trouver une solution de garde pour sa fille; il convient ainsi de retenir que c'est en toute connaissance de cause qu'elle ne s'est pas rendue à l'entretien préalable du 1^er novembre 2018 et qu'elle a refusé de participer au programme d'insertion, qui devait augmenter ses chances de retrouver un emploi. Dans ces circonstances, il se justifie de s'écarter de la durée minimale de deux mois et de sanctionner plus sévèrement le comportement de la recourante que s'il s'était agi d'un simple rendez-vous manqué. Pour le reste, la sanction ne porte pas atteinte au noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu du forfait pour l'entretien, elle est appliquée pour une durée limitée et elle ne touche pas la part du forfait affecté à l'enfant de la recourante (cf. art. 12b RLEmp).

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Il est statué sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]) ni dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 31 janvier 2019 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 mai 2019

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.