TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 7 mai 2020

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Roland Rapin et M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Daniel Perret, greffier.

 

Recourant

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Office régional de placement de Lausanne, à Lausanne.

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 14 mars 2019 (rejetant son recours contre la décision de l'ORP de Lausanne du 18 février 2019)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Au bénéfice des prestations du Revenu d'Insertion (ci-après : RI), A.________ est assisté depuis le 23 octobre 2018 par l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après : l'ORP) dans ses démarches pour retrouver un emploi.

B.                     Le 6 novembre 2018 a eu lieu le premier entretien du prénommé avec son conseiller ORP. A cette occasion, le conseiller a fixé à A.________ un objectif de trois à quatre recherches d'emploi à effectuer par semaine, mais d'au minimum douze recherches d'emploi par mois. Cet objectif a été rappelé à l'intéressé lors de l'entretien de conseil du 18 décembre 2018. Le procès-verbal de cet entretien tenu par le conseiller ORP mentionne notamment ce qui suit :

"Synthèse de l'entretien :

[...]

Je l'informe qu'il a fait 9 recherches en novembre alors que je lui avais fixé un objectif de 3-4 RE ciblées par semaine, 12 par mois au minimum. Je lui rappelle cela et lui explique que pour novembre, je les accepte exceptionnellement mais que la prochaine fois, cela ne passera pas.

[...]

Evaluation de la situation :

[...]

Rappelé les délais pour remettre ses RE. Il me les enverra par mail.

Objectifs pour prochain entretien :

Respecter les directives.

[...]"

Selon le procès-verbal de l'entretien de conseil du 29 janvier 2019, A.________ a été informé par son conseiller ORP de ce qu'il devait remettre ses recherches d'emploi pour le mois de janvier jusqu'au 5 février 2019.

Par courriel du 4 février 2019, le prénommé a transmis à son conseiller ORP les recherches d'emploi qu'il avait effectuées durant le mois de janvier 2019. A ce message étaient jointes deux copies de la première page du formulaire "Preuve des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi", sur laquelle étaient répertoriées sept postulations effectuées par l'intéressé du 2 au 21 janvier 2019.

Par décision du 18 février 2019, l'ORP a prononcé à l'encontre de A.________ une réduction de 15% de son forfait mensuel d'entretien pour une période de deux mois pour recherches d'emploi insuffisantes durant le mois de janvier 2019, l'intéressé ne pouvant justifier que de huit (recte : sept) postulations pour le mois en cause.

Il ressort d'un procès-verbal d'entretien téléphonique du 20 février 2019 tenu par le conseiller ORP que celui-ci avait adressé à A.________ un courriel pour l'informer de ce qu'il n'avait reçu que la première page du formulaire de recherches d'emploi pour le mois de janvier 2019; il lui demandait de lui envoyer la seconde page par retour de courriel. N'ayant toutefois pas reçu de réponse à son message, le conseiller avait finalement émis un avis de sanction pour recherches d'emploi insuffisantes.

C.                     Contre la décision de l'ORP du 18 février 2019, A.________ a interjeté recours le 20 février suivant auprès du Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE). En substance, il a fait valoir qu'il avait bien effectué douze recherches d'emploi durant le mois de janvier 2019 et que c'était par inadvertance qu'il avait transmis à son conseiller ORP deux fois la copie de la première page du formulaire de recherches d'emploi pour le mois en cause, et pas la seconde page dudit formulaire qui comprenait ses autres postulations. Il ajoutait qu'à la suite d'un problème informatique, le courriel de son conseiller ORP lui indiquant son omission n'avait pas été correctement acheminé dans sa boîte de réception, de sorte que ce message était resté sans suite. L'intéressé a joint à son recours une copie de la seconde page du formulaire de recherches d'emploi sur laquelle étaient répertoriées cinq postulations effectuées du 22 au 31 janvier 2019.

Par décision du 14 mars 2019, le SDE a rejeté le recours et confirmé la décision contestée. Il a précisé que sa décision de sanction était directement exécutoire et qu'un éventuel recours à son encontre n'aurait pas d'effet suspensif, en application de l'art. 23c de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11). En substance, le SDE a retenu que l'objectif de douze recherches d'emploi mensuelles au minimum fixé par le conseiller ORP n'avait pas été respecté au mois de janvier 2019, A.________ n'ayant justifié dans le délai légal que de sept recherches d'emploi pour la période en cause. Il a ajouté qu'il était de la responsabilité du demandeur d'emploi de vérifier que l'entier de ses postulations avait été correctement transmis dans le délai légal à l'ORP, et qu'à cet égard, le fait que l'intéressé n'avait pas correctement réceptionné le courriel de son conseiller ORP l'avertissant que ses postulations du mois de janvier étaient incomplètes ne changeait rien à ce qui précède. Le SDE a précisé en outre que le fait d'avoir transmis ultérieurement les recherches d'emploi qui manquaient initialement ne permettait pas de remettre en cause le bien-fondé de la décision prononcée par l'ORP, ces recherches ne pouvant plus être prises en considération pour le mois litigieux conformément à l'art. 26 al. 2 de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02). En ce qui concerne la sanction prononcée par l'ORP, le SDE a considéré que celle-ci tenait correctement compte des circonstances du cas d'espèce, s'agissant d'un premier manquement du demandeur d'emploi, de sorte que l'ORP n'avait pas outrepassé son pouvoir d'appréciation.

D.                     Par acte du 1er avril 2019 déposé à la poste le 4 avril suivant, A.________ a interjeté recours contre la décision précitée, concluant en substance à l'annulation de la sanction prononcée, subsidiairement à ce que cette dernière soit réduite à un avertissement. Initialement adressé à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, ce recours a été transmis le 6 mai 2019 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) comme objet de sa compétence.

Le 21 mai 2019, le SDE a produit son dossier et déposé sa réponse, concluant au rejet du recours en indiquant que les arguments invoqués par le recourant n'étaient pas de nature à modifier sa décision, aux motifs de laquelle il se référait pour le surplus. Un copie de cette réponse a été transmise au recourant le 23 mai suivant.

Invité à participer à la procédure en qualité d'autorité concernée et à déposer une réponse au recours, l'ORP de Lausanne n'a pas fait usage de cette faculté.

Par avis du 3 juin 2019, la juge instructrice a informé les parties qu'à défaut de réquisition de l'une ou l'autre de celles-ci tendant à compléter l'instruction, à présenter dans un délai au 21 juin suivant, la Cour de céans statuerait à huis clos et leur communiquerait son arrêt par écrit.

E.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir du recourant n'est par ailleurs pas douteuse. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Est litigieuse la réduction du forfait RI du recourant prononcée pour le motif qu'il n'a pas fourni dans le délai légal le nombre demandé de recherches d'emploi pour le mois de janvier 2019.

a) aa) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) (art. 2 al. 2 let. a LEmp).

L'art. 13 al. 1 LEmp prévoit que les ORP sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs. Aux termes de l'al. 2 de cette même disposition, les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0) : conseiller et placer les chômeurs (let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (let. f). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent également la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.

L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi; en leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI. Selon l'al. 2 de cette même disposition, il leur incombe en particulier d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve; ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), ainsi que de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c).

bb) L'art. 17 al. 1 LACI prévoit que l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger; il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment; il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.

D'après l'art. 26 de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02), relatif aux recherches personnelles, l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d'emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date; à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L'office compétent contrôle chaque mois les recherches d'emploi de l'assuré (al. 3).

Dans sa jurisprudence en matière d'assurance-chômage, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la loi de l'art. 26 al. 2 OACI actuel (qui ne prévoit plus l'octroi d'un délai de grâce, contrairement à son ancienne version). Il a jugé que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (ATF 139 V 164; Tribunal fédéral [TF], arrêts 8C_747/2018 du 20 mars 2019 consid. 2.1; 8C_767/2017 du 31 octobre 2018 consid. 2; 8C_763/2017 du 30 octobre 2018 consid. 2). Le Tribunal fédéral ne fait ainsi aucune distinction entre le fait de tarder à remettre la preuve de ses recherches d'emploi et le fait de n'en apporter aucune.

Au vu de l'art. 23a al. 1 LEmp, selon lequel les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI, il est justifié d'appliquer le régime relatif à l'art. 26 al. 2 OACI aux premiers, à titre de droit cantonal supplétif (CDAP, arrêts PS.2019.0048 du 14 novembre 2019 consid. 2a; PS.2018.0084 du 11 juin 2019 consid. 4a et les réf. citées).

cc) En application de l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV.

L'art. 12b du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1) précise le mécanisme de sanction :

"Art. 12b      Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de :

a.   rendez-vous non respecté (y compris à la séance d'information);

b.   absence ou insuffisance de recherches de travail;

c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d.   refus d'un emploi convenable;

e.   violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."

b) En l'espèce, le recourant fait valoir qu'il a bien effectué le nombre de recherches d'emploi requis pour le mois de janvier 2019, et qu'il a "simplement commis une erreur dans la transmission de la preuve de ses recherches dont 7 sont parvenues [à l'ORP] dans les délais". Il rappelle qu'il s'est toujours conformé aux directives de l'ORP et qu'il n'avait jamais auparavant fait l'objet d'un prononcé de sanction. Il demande que sa bonne foi soit reconnue dans le présent cas, se plaignant d'un "acte de formalisme excessif" à son encontre.

En l'occurrence, il n'est pas contesté que le recourant a effectué le nombre attendu de recherches d'emploi pour le mois de janvier 2019. Seule lui est reprochée la remise tardive de l'intégralité de ses recherches d'emploi pour le mois en cause.

Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral en matière d'assurance-chômage, applicable par analogie au vu de l'art. 23a al. 1 LEmp selon lequel les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI, l'assuré supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise des pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité, notamment la liste des recherches d'emploi (TF 8C_591/2012 du 29 juillet 2013 consid. 4, et les références citées; 8C_46/2012 du 8 mai 2012 consid. 4.2). Dans le cas présent, le recourant a bien remis dans le délai légal la première page du formulaire mensuel de recherches d'emploi pour le mois de janvier 2019, sur laquelle étaient répertoriées sept recherches d'emploi. Son conseiller ORP l'a avisé par courriel du fait qu'il manquait à l'envoi la seconde page dudit formulaire et lui a demandé de lui adresser celle-ci par retour de courriel. Le recourant n'a toutefois pas répondu à ce message. A cet égard, il a expliqué qu'en raison d'un problème informatique, le courriel de son conseiller n'avait pas été correctement acheminé dans sa boîte de réception, si bien que ce message était resté sans suite. Cet argument ne saurait toutefois constituer une "excuse valable" au sens de l'art. 26 al. 2 OACI, applicable par analogie (cf. consid. 2a/bb ci-dessus). Il incombait en effet au recourant de s'assurer de la bonne transmission de l'intégralité de ses recherches d'emploi mensuelles dans les délais prévus (art. 23a al. 2 LEmp et 26 al. 2 première phrase OACI); or, l'intéressé ne fait valoir l'existence, au moment de l'envoi de son courriel du 4 février 2019 à son conseiller ORP, d'aucune cause d'empêchement non fautif (cas de force majeure ou impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusables [cf. p. ex. TF 2C_734/2012 du 25 mars 2013 consid. 3.3 et les réf. cit.; 1P.370/2003 du 30 septembre 2003 consid. 2.2 et les réf. cit.]) susceptible de justifier l'omission de la transmission de la seconde page de ses recherches d'emploi, laquelle relève dès lors d'une simple négligence de sa part, qui n'est pas excusable. L'autorité était par conséquent fondée à retenir que le recourant avait produit sept postulations pour le mois en cause, soit un nombre insuffisant de recherches d'emploi, a fortiori sans réponse aucune de la part de l'intéressé au courriel de rappel de son conseiller ORP.

Cela étant, en ne faisant pas preuve de la diligence que l'on pouvait attendre de lui, le recourant a manqué à ses obligations à l'égard de l'ORP. Dans ces conditions, c'est à juste titre que l'autorité a prononcé une sanction à l'encontre de l'intéressé, conformément aux art. 23b LEmp et 12b al. 1 let. b RLEmp. La sanction doit dès lors être confirmée dans son principe.

3.                      Il reste à examiner si la réduction du forfait mensuel d'entretien du recourant de 15% pendant deux mois à titre de sanction est admissible au regard de l'ensemble des circonstances.

a) aa) Comme rappelé ci-dessus, le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois, étant précisé que la réduction ne touche pas la part affectée aux enfants à charge (art. 12b al. 3 RLEmp).

Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (TF 8C_148/2010 du 17 mars 2010 consid. 5.4; CDAP PS.2018.0042 du 21 août 2018 consid. 3a; PS.2017.0024 du 17 octobre 2017 consid. 2a; PS.2015.0082 du 25 septembre 2015 consid. 2b et les références).

bb) Exceptés les cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le tribunal n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). La LEmp ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité en matière de mesures cantonales d'insertion professionnelle, ce motif ne saurait être examiné par le tribunal de céans (cf. notamment CDAP PS.2015.0098 du 4 janvier 2016 consid. 4; PS.2014.0120 du 26 mai 2015 consid. 3b).

Une autorité abuse de son pouvoir d'appréciation lorsque, exerçant les compétences dévolues par la loi, elle se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 116 V 3 107 consid. 2 et les arrêts cités).

b) En cas d'insuffisance de recherches de travail, la sanction intervient sans procédure d'avertissement préalable (art. 12b al. 1 let. b RLEMP).

En l'espèce, la sanction infligée au recourant par l'autorité correspond au minimum légal, tant par le taux de réduction appliqué (15%) que la durée (2 mois). Dès lors qu'il s'agit de la plus faible sanction prononçable, qui respecte au surplus le minimum vital absolu nécessaire au recourant, celle-ci ne peut être que confirmée. Cette sanction est au demeurant conforme à la jurisprudence du Tribunal cantonal dans des cas similaires (CDAP PS.2018.0084 du 11 juin 2019, PS.2016.0009 du 24 mai 2016, PS.2015.0110 du 28 avril 2016, PS.2014.0065 du 3 mars 2015, PS.2013.0029 du 14 octobre 2013, PS.2012.0037 du 25 octobre 2012, PS.2012.0016 du 28 juin 2012 et PS.2011.0048 du 20 juin 2012, dans lesquels le Tribunal cantonal a ramené de 3 à 2 mois une réduction de 15% du forfait RI prononcée à l'encontre de bénéficiaires qui n'avaient pas remis leurs recherches d'emploi pour un mois dans le délai légal et qui n'avaient pas d'antécédents).

Cela étant, l'autorité intimée n'a pas fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation en prononçant la réduction litigieuse, qui échappe à la critique.

4.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

L'arrêt est rendu sans frais (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 14 mars 2019 est confirmée.

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 7 mai 2020

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.