TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 15 mai 2020  

Composition

M. François Kart, président; M. Antoine Thélin et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,   

  

Autorité concernée

 

Office régional de placement de Lausanne, à Lausanne,   

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 17 décembre 2019 confirmant la décision de l'Office régional de placement de Lausanne du 15 octobre 2019 (réduction de 15% de son forfait mensuel d'entretien pour une période de 4 mois)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, né le ******** 1961, est inscrit auprès de l’Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l’ORP) depuis le 11 avril 2018.

Le 16 mai 2018, son droit à l'indemnité de chômage a été suspendu durant quatre jours en raison de recherches d'emploi insuffisantes entre le 11 janvier et le 10 février 2018. La suspension a été réduite à trois jours par décision sur recours du 16 août 2018.

Le droit à l'indemnité de chômage s'est éteint au 22 avril 2019.

Le 6 août 2019, A.________ a été assigné par l’ORP à une mesure du marché du travail Atout’Age 50 auprès d’Invia (ci-après: l’organisateur de la mesure).

Selon le procès-verbal d’un entretien réunissant A.________, son assistante sociale et son conseiller en date du 20 août 2019, l’intéressé "s’est montré un peu sceptique sur l’utilité du cours Atout’Age prévu". Le procès-verbal indique aussi qu’il "se déclare impatient et tout faire pour retrouver un emploi rapidement".

Le 28 août 2019, l’organisateur de la mesure a adressé un courriel à l’ORP, formulé en ces termes:

"Bonjour Monsieur,

J'ai essayé de vous joindre par téléphone mais on m'a informé que vous étiez absent jusqu'à lundi c'est la raison pour laquelle je me permets de vous adresser ces quelques lignes.

Vous avez assigné un de vos assurés, Mr A.________, à notre mesure Atoutage50 et nous vous en remercions.

Nous avons reçu Mr A.________ lors d'un entretien d'accueil, lundi dernier. Ces entretiens d'accueil ont lieu dans le but de vérifier les pré requis, de faire connaissance avec le participant, d'évaluer sa motivation et, selon son parcours, lui attribuer ensuite des ateliers à suivre qui lui seront les plus utiles.

Suite à cet entretien, les deux personnes qui ont reçu Mr A.________, émettent de grandes réserves sur la réelle pertinence de faire suivre ou non notre mesure à Monsieur A.________. En effet, Mr A.________ n'a montré aucune motivation à suivre cette mesure, insistant sur le fait qu'il y était obligé. Lors de l'entretien, il a été difficile pour les 2 coaches de trouver la bonne voie pour essayer de convaincre Mr A.________ qu'une mesure telle que la nôtre pouvait réellement l'aider à retrouver un travail. Les intervenants n'ont même pas réussi à lui présenter la mesure ni à lui poser une seule question de notre questionnaire « Ateliers », Mr A.________ leur coupant à chaque fois la parole. L'entretien prenant une mauvaise tournure, il a dû être promptement interrompu.

Au moment de l'accueil, nous prions le participant de répondre à un bref questionnaire qui ne contient que quelques questions OUI/NON. Ce questionnaire nous permet d'aborder ensuite l'entretien en ayant déjà pu rapidement évaluer les pré requis, à savoir le niveau de français (B2-C1)et d'informatique (bonnes bases). Les deux seules questions auxquelles Mr A.________ a bien voulu répondre sont la question sur son taux d'occupation inscrit au chômage, la fin de son délai cadre et la question sur son niveau de motivation et d'engagement à laquelle il a répondu par un zéro.

Comme vous pourrez le comprendre, afin de pouvoir bénéficier complètement des coaching et ateliers proposés dans notre mesure, une implication personnelle et motivée est également demandée aux participants. La cohésion du groupe est également très importante. Afin de la faciliter et pour qu'elle puisse se faire dès la 1ere semaine, il est vrai que les participants sont mis de suite à contribution.

Au vu de ce qui précède et comme vous pourrez, nous l'espérons, le comprendre, nous ne pouvons accepter Mr A.________ dans notre mesure. Vous nous en voyez réellement navrés.

Nous avons donc dispensé Mr A.________ de venir lundi prochain mais la décision finale vous revenant, nous restons dans l'attente de votre retour. Nous vous serions reconnaissants de bien vouloir nous en informer dès que possible et, dans le cas où vous nous suiviez, de bien vouloir rapidement nous faire parvenir votre décision d'abandon.

Conscients de la situation difficile que doit être en train de vivre Mr A.________, soyez certain que nous en sommes réellement désolés. Nous espérons vivement qu'il puisse prendre le recul nécessaire qui lui permettra de retrouver rapidement un emploi.

Je reste, bien évident, à votre entière disposition pour en parler de vive voix".

Le 2 septembre 2019, le conseiller ORP responsable de A.________ a répondu à l’auteur du courriel susmentionné qu’il était agacé par la tournure de l’histoire car il avait, avec l’assistante sociale, bien préparé l'intéressé à cette mesure et celui-ci n’avait jamais refusé la mesure devant eux. Il indiquait qu’il pensait que la mesure pouvait dès lors être annulée.

Par décision du 18 septembre 2019, l’ORP a annulé la mesure d’insertion professionnelle au motif que le comportement de A.________ était inadéquat. Par courrier du 18 septembre 2019, l’ORP a communiqué à celui-ci qu’il avait été informé du fait qu’il avait abandonné la mesure et l’a invité à exposer son point de vue.

Par courrier du 23 septembre 2019, A.________ a fourni les explications suivantes:

"Faits:

Inscrit à I'ORP depuis mai 2019 avec l'accord de mon assistante sociale.

Le 06.08.2019 j'ai été assigné à suivre une mesure chez InVia Lausanne pour la période du 26.08.2019 au 22.11.2019.

J'ai eu un entretien avec l'organisateur le 26.08.2019 à 16h00 et pour commencer la mesure le 2 septembre 2019, comme l'indique la convocation de l'organisateur que vous trouverez en pièce jointe.

Lors de mon entretien plusieurs questions m'ont été posé par la personne qui m'a reçu à l'entretient et j'ai répondu avec franchise.

Je précise que lors de mon entretien, je n'ai jamais dit que je ne voulais pas commencer cette mesure. A la fin de l'entretien, la personne m'a dit qu'ils allaient regarder mon dossier et me contacter. N'ayant pas eu de nouvelles de leur part le 02.09.2019, j'ai décidé de leur téléphoner (lundi matin) afin de savoir si je devais commencer la mesure. Une dame a répondu à mon téléphone et m'a dit que je ne devais pas venir parce que il n'avait pas pris de décision me concernant.

Toujours en attente de leur réponse, j'ai de nouveau téléphoné le 03.09.2019 pour savoir quand je commençais la mesure. La personne m'a dit de nouveau que je devais pas venir à la mesure tant qu'ils n'avaient pas décidé que je devais commencer.

A ma grande surprise, le 18.09.2019 je reçois une lettre qui m'annonce que la mesure est annulé sans indiquer les motifs.

Le jours même une lettre d'explications m'est demandée les raisons de l'abandon de la mesure.

Moyens

Je vous répète que je n'ai jamais refusé cette mesure et que j'ai tout mis en oeuvre pour le commencer et passant chaque fois des téléphones à l'organisateur de la mesure.

Je ne peux pas être retenu responsable des décisions prises par l'organisateur. Moi de mon côté j'ai rempli tous mes obligations demandées. Si l'organisateur ne peut pas me prendre pour des raisons que je ne connais même pas et qui ne sont même pas indiqué dans le courrier de l'abandon que vous m'avez envoyé.

En espérons que ces explications vous seront utiles pour comprendre que c'est pas un abandon de mesure".

Selon le procès-verbal d’un entretien réunissant A.________ et son conseiller en date du 4 octobre 2019, l’intéressé "nie en bloc avoir refusé la mesure".

B.                     Par décision du 15 octobre 2019, l'ORP a prononcé à l'encontre de A.________ une réduction de 15% de son forfait mensuel d'entretien pour une période de quatre mois, au motif qu'il avait abandonné une mesure d'insertion professionnelle et qu’il n’avait ainsi pas respecté les instructions de l’ORP.

A.________ a interjeté un recours contre la décision précitée en date du 28 octobre 2019. Il conteste fermement la version de l’entretien du 26 août 2019 donnée par l’organisateur de la mesure. Il soutient qu’il n’a jamais refusé la mesure et qu’il a tout mis en œuvre pour la commencer. Il estime qu’il n’a pas à être tenu pour responsable de la décision de l’organisateur qui n’a pas voulu l’admettre à la mesure.

Durant le mois de décembre 2019, A.________ a effectué une mission temporaire.

Le 17 décembre 2019, le Service de l'emploi (ci-après: le SDE) a rejeté le recours et confirmé la décision de l'ORP. En substance, l'autorité a considéré que les explications du recourant ne permettaient pas de voir la situation sous un autre angle. En effet, l’organisateur de la mesure n’avait aucune raison de ne pas relater avec exactitude les faits. Il fallait donc retenir comme établi au degré de la vraisemblance prépondérante que A.________ n’avait pas adopté un comportement adéquat lors de l’entretien préalable en refusant de répondre aux questions posées, en indiquant que sa motivation à suivre la mesure était nulle et en interrompant systématiquement les personnes en charge de le recevoir.

C.                     Par acte du 20 janvier 2020, A.________ (ci-après: le recourant) a interjeté un recours contre la décision du SDE du 17 décembre 2019 en concluant à son annulation. Pour l'essentiel, il a repris les griefs invoqués à l'appui de son recours devant le SDE. Il souligne en particulier que dire la vérité et parler en toute franchise de son état de santé ne constitue pas un comportement inadéquat. Il ajoute aussi qu’il a suivi dans le passé plusieurs mesures, qui ont toutes été menées à leur terme, et qu’il fait tout ce qui est possible pour augmenter ses chances de trouver du travail. 

Invité à déposer une réponse, le SDE (ci-après: l'autorité intimée) a indiqué que les arguments du recourant n'étaient pas de nature à remettre en cause la décision attaquée. Elle a conclu au rejet du recours.

 

Considérant en droit:

1.                      Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d'insertion (RI) prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.51) (art. 2 al. 2 let. a LEmp).

Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, sur les injonctions de l'ORP, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2  let. a LEmp). L’art. 24 LEmp prévoit que les mesures cantonales d’insertion professionnelle visent à améliorer l’aptitude au placement des demandeurs d’emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d’un projet professionnel réaliste (al. 1). Elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (al. 2). Selon l’art. 59 LACI, l’assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage (al. 1). Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à leur permettre leur réinsertion rapide et durable, de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail, de diminuer le risque de chômage de longue durée, et de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (al. 2).

Dès lors que les mesures cantonales d’insertion professionnelle sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI, on peut se référer à cette loi et à la jurisprudence relatives aux refus des mesures fondées sur celle-ci (cf. CDAP PS.2015.0008 du 12 mai 2015 consid. 2a; PS.2014.0004 du 4 septembre 2014 consid. 5; PS.2013.0032 du 25 avril 2014 consid. 2b). Il y a un motif valable de ne pas se rendre à une mesure de formation au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée convenable. Tel peut être le cas par exemple lorsque la mesure prévue ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l'intéressé ou de l'activité qu'il a précédemment exercée ou que les circonstances personnelles (situation personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'intéressé ne lui permettent raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, s'appliquent les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail convenable (cf. en particulier l'art. 16 al. 2 let. b et c LACI) (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 60 ss ad art. 30 et les références citées).

b) Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1) dispose ce qui suit:

"Art. 12b   Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b. absence ou insuffisance de recherches de travail;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d. refus d'un emploi convenable;

e. violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision".

c) Le comportement entraînant l'échec d'une mesure cantonale d'insertion professionnelle peut être assimilé au refus d'une telle mesure. Ainsi, dans l'arrêt PS.2018.0070 du 13 février 2019, le Tribunal de céans a considéré qu'il y avait lieu de retenir que la recourante n'avait pas fait preuve de toute la diligence voulue pour participer à la mesure d'insertion professionnelle. Si elle n'avait certes pas expressément refusé cette dernière, elle en avait cependant, par son comportement fautif (ne produisant pas les documents requis et ne donnant pas de nouvelles), entraîné l'échec, contrariant ainsi l'amélioration de son aptitude au placement et entravant en définitive sa réintégration professionnelle dans le cadre d'un projet réaliste. Dans l’arrêt PS.2015.0082 du 25 septembre 2015, le Tribunal a assimilé à un refus le fait, pour une personne qui avait été assignée à participer à une mesure de réinsertion professionnelle, de ne pas avoir pris contact avec l'organisateur de la mesure dans un délai de 24 heures contrairement aux instructions requises.

Cette interprétation rejoint celle qui est applicable en rapport avec le refus d'un emploi convenable, la notion de refus comprenant toutes les possibilités manquées de conclure un contrat en raison d'un comportement inadéquat de l'assuré (refus explicite, manifestation de volonté pas claire, retard à l'entretien d'embauche, prétentions élevées, motivation insuffisante, etc.; cf. arrêts CDAP PS.2018.0042 du 21 août 2018 consid. 3a; PS.2016.0077 du 30 mars 2017 consid. 1a; PS.2014.0107 du 12 novembre 2015 consid. 2c; PS.2014.0106 du 4 mai 2015 consid. 2b; voir encore Rubin, op. cit., n° 66 ad art. 30, p. 317 et les références citées).

3.                      a) La procédure administrative est régie par le principe inquisitoire, d'après lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge (art. 28 al. 1 LPA-VD). Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire. Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (cf. art. 30 LPA-VD; CDAP PS.2016.0028 du 30 novembre 2017 consid. 3c et les références).

En ce qui concerne la preuve dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante (cf. ATF 142 V 435 consid. 1 et les références). Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables. Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (arrêts TF 8C_549/2018 du 22 janvier 2019 consid. 3 et les références; 8C_832/2017 du 13 février 2018 consid. 3.1; CDAP PS.2018.0093 du 14 août 2019; PS.2016.0028 du 30 novembre 2017 consid. 3c).

b) Selon l’art. 27 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus, dans les limites de leur domaine de compétence, de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1). Par ailleurs, chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations; sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (al. 2). Dans le domaine de l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a al. 1 de l’ordonnance fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI; RS 837.02), selon lequel les organes d’exécution mentionnés aux art. 76 al. 1 let. a à d LACI sont soumis à l’obligation de renseigner et de conseiller. Ces organes sont les caisses de chômage, l’organe de compensation, les autorités cantonales, les ORP, les services de logistique de mesures relatives au marché du travail et les commissions tripartites. Chaque organe doit renseigner les assurés sur leurs droits et leurs obligations entrant dans leur domaine d’activité, lequel est délimité de façon précise (art. 19a al. 2 et 3 OACI).

Le devoir d'information institué par l'art. 27 al. 1 LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées; il doit leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux et être interprété largement (Guy Longchamp, in Loi sur la partie générale des assurances sociales: commentaire, éd. par Anne-Sylvie Dupont et Margit Moser-Szeless, Bâle 2018, n° 12 ad art. 27). Cette disposition doit être comprise comme une obligation générale et permanente de renseigner, indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées, obligation qui peut notamment être satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions (arrêt TFA C 44/05 du 19 mai 2006, consid. 3.2, qui renvoie à FF 1999 V [recte: IV] p. 4229).

L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit quant à lui un droit individuel à être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant le pendant de l'obligation générale de renseigner instituée par l'al. 1 de ce même article, il doit permettre à l'assuré d'obtenir des réponses précises aux questions concernant sa situation particulière.

c) Le principe de proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 138 I 331 consid. 7.4.3 p. 346; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91 s. et les arrêts cités).

On rappelle à cet égard que les mesures administratives ont pour but d’empêcher qu’une situation irrégulière se produise (ou se reproduise à l’avenir). Elles se fondent le plus souvent sur des faits passés, qui font apparaître comme très vraisemblable le risque futur d’une violation de l’ordre légal (cf. Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, n° 1.4.3.1, p. 133). Parfois, les mesures administratives revêtent également une fonction répressive et ne sont pas sans présenter quelque analogie avec le droit pénal, en particulier lorsqu’elles se fondent sur une faute passée de l’administré (Moor/Poltier, op. cit., p. 134). Certains auteurs préconisent pour cette raison d’examiner dans chaque cas si la sanction administrative a en réalité un caractère pénal, ce qui entraîne en particulier l’application des garanties propres aux procédures pénales (cf. Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Berne 1995, p. 293; cf. aussi Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2ème éd., Zurich 1999, note marg. 493). Pour d’autres en revanche, il vaut mieux leur appliquer le principe de proportionnalité, ce qui rend inutile le débat doctrinal sur la qualification de ces mesures et permet de mieux tenir compte de leur double finalité, administrative et pénale (Moor/Poltier, ibid.). En effet, le principe de la proportionnalité impose – en matière administrative – une appréciation différenciée de chaque situation en tenant compte des circonstances concrètes du cas d'espèce (cf. ATF 140 I 2 consid. 8 p. 21; 120 V 481 consid. 4 p. 488; cf. aussi arrêt TF 2P.37/2001 et 2A.55/2001 du 6 mars 2002 consid. 6.1 à propos d'une amende pénale en raison d'une soustraction d'impôt; Moor/Poltier, op. cit., p. 134 s.), ce qui correspond à l’obligation que l’on trouve en matière pénale d’apprécier les circonstances subjectives du comportement répréhensible. Pour apprécier si le principe de proportionnalité a été respecté, il y a lieu de tenir compte des critères suivants: la gravité de l'infraction, les conséquences de la sanction pour l'intéressé, le comportement antérieur de l'intéressé et, bien sûr, l'intérêt public en cause (ATF 103 Ib 126 consid. 5 p. 130 [retrait du droit d'importer]).

Le principe de la proportionnalité implique aussi, sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la sanction, dont on ne pourra se passer que s’il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu’il mérite une mesure immédiate (cf. arrêts CDAP GE.2015.0087 du 5 février 2016 consid. 5b; GE.2014.0176 du 4 février 2015; GE.2013.0045 du 27 novembre 2013; GE.2008.0180 du 2 avril 2009; GE.2006.0179 du 2 mars 2007 consid. 5; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007; GE.2003.0026 du 18 août 2003).

Il a été jugé que, même si le texte légal était muet sur ce point, l’exigence de gradation de la sanction découlait directement du principe constitutionnel de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al. 3 Cst./VD; CDAP GE.2018.0069 du 14 septembre 2018 consid. 2c, concernant l'art. 60 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons [LADB; BLV 935.31]).

4.                      En l'espèce, les avis des parties divergent quant à la manière dont s'est déroulé l'entretien du 26 août 2019.

Selon les organisateurs de la mesure, le recourant n'a montré aucun engagement et aucune motivation à suivre la mesure Atout’age 50, insistant sur le fait qu'il y était obligé. Les intervenants n'auraient même pas réussi à lui présenter la mesure ni à lui poser une seule question, le recourant leur coupant à chaque fois la parole. L'entretien prenant une mauvaise tournure, il aurait dû être promptement interrompu.

Le recourant soutient pour sa part qu'il n'a jamais dit qu'il refusait d'exécuter la mesure qui lui avait été assignée. Il se serait limité à répondre avec franchise aux questions posées.

Il est vraisemblable, de l'avis du Tribunal, que chaque partie rapporte avec sincérité sa perception de l'entretien. Il est probable qu'une tierce personne qui aurait assisté à l'entretien en présenterait encore une autre version. Cela étant, il n'est pas nécessaire d'instruire plus en détail cette question, le problème devant s'apprécier sous un autre angle.

En effet, même si l'on retient la version de l'entretien donnée par l'organisateur de la mesure, force est de constater l'existence d'un élément de fait déterminant dont l'autorité intimée n'a pas tenu compte. Le recourant a téléphoné à deux reprises à l'organisateur pour savoir s'il pouvait commencer la mesure. Ceci laisse supposer que, malgré une motivation possiblement limitée, le recourant entendait néanmoins respecter ses obligations et participer à la mesure assignée. Il s'était d'ailleurs rendu à l'entretien préliminaire auquel il avait été convié. Or l'organisateur a refusé que le recourant prenne part à la mesure et n'a pas transmis à l'ORP le souhait de celui-ci de la poursuivre. La première décision et la décision sur recours, qui ne tiennent pas compte de ces démarches téléphoniques, ont ainsi été rendues sur la base d'un état de fait incomplet.

Il y a aussi lieu de relever qu'il ne ressort d'aucune pièce au dossier que le recourant aurait été averti des conséquences de son manque de motivation ni même qu'il aurait été incité à modifier son comportement. Il ressort de ses déclarations que la personne responsable de l'entretien lui aurait uniquement dit que son dossier allait être examiné et qu'il le recontacterait. Ensuite, lors des appels téléphoniques du 2 et du 3 septembre 2018, il lui aurait été répondu qu'il ne devait pas venir à la mesure tant qu'aucune décision n'avait été prise à son sujet. Cette version des faits est tout à fait crédible à la lumière du dossier. En effet, dans son courriel adressé à l'ORP le 28 août 2018, l'organisateur de la mesure n’indique pas qu’il aurait transmis des informations ou des incitations au recourant et laisse à l'ORP la responsabilité de prendre la décision définitive d'abandon de mesure. Il ne ressort pas non plus que le recourant aurait reçu une information ou une instruction de son conseiller ORP avant que l'ORP ne rende la décision de sanction.

Or cette absence d'information et d'avertissement ne sont pas admissibles au vu du principe de proportionnalité et du devoir d'information mentionnés ci-dessus.

On relève à cet égard que le Tribunal cantonal a retenu à plusieurs reprises que les principes dégagés en application de la LACI et de l'OACI devaient également être appliqués, mutatis mutandis, s'agissant des bénéficiaires du RI en suivi professionnel (cf. entre autres arrêts PS.2018.0093 du 14 août 2019 [aptitude au placement], PS.2016.0076 du 17 janvier 2017 consid. 2d [remise tardive de la preuve des recherches d'emploi] et les références citées). Ceci justifie de tenir compte notamment de l'art. 19a OACI qui, on l'a vu, prévoit que les ORP doivent renseigner les assurés sur leurs droits et leurs obligations. Par conséquent, l’attention du recourant aurait dû être attirée sur la sanction qui l’attendait et l’occasion aurait dû lui être donnée de faire preuve de diligence – ne serait-ce que sommairement et oralement –, dès lors qu’il avait lui-même manifesté par sa présence et ses appels téléphonique que, en dépit de son peu de motivation, il était prêt à suivre la mesure.

Surtout, il y a lieu de tenir compte du principe constitutionnel de la proportionnalité. L'art. 12b al. 1 RLEmp, qui prévoit que les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle, doit ainsi être interprété de façon conforme au principe de proportionnalité. Il se justifie de sanctionner sans avertissement un abandon clair de mesure, un refus clair de mesure (cf. par exemple PS.2012.0058 du 22 novembre 2012) ou une faute grave qui implique un renvoi immédiat. Or le manque de motivation, constaté en l’espèce lors d'un unique entretien, ne peut être assimilé ni à un abandon clair ni à un refus clair ni à une faute grave justifiant un renvoi immédiat.

Certes, il a été exposé ci-dessus que le manque de motivation lors d'un entretien d'embauche entraînant l'échec de la postulation peut faire l'objet d'une sanction, en étant assimilé à un refus d'emploi. On ne peut cependant pas transposer directement la jurisprudence traitant du refus d’un emploi convenable à toute situation de manque de motivation face à une mesure d’insertion. Alors qu’une motivation insuffisante face à un emploi convenable n’est pas acceptable car elle compromet irrémédiablement la possibilité d’emploi, il n’en va pas de même par rapport à une mesure du type Atout'Age 50. En effet, un manque de motivation initial dans le cadre d'une telle mesure ne compromet pas, s'il y est remédié rapidement, la possibilité de réintégrer le monde du travail. En outre, ce type de mesure a précisément pour but restaurer la confiance et d’améliorer la motivation des personnes âgées de plus de 50 ans, souvent découragées après une longue période sans emploi (cf. le document de présentation de la mesure, consultable sur www.insertion-vaud.ch › documentation › Colloques Insertion Vaud › Présentation de Stéphane Der Stépanian (Pro Senectute) › Le pilote Atout’Age’50). Sur ce point, on peut encore relever que le recourant souffre depuis longtemps d'une dépression (cf. PV d'entretient avec l'ORP du 4 octobre 2019), ce dont il convient également de tenir compte dans l'appréciation de son comportement lors de l'entretien litigieux.

L’étude de la jurisprudence montre qu’un renvoi n’est généralement prononcé qu’après un avertissement lorsque le comportement est inadéquat sans être gravissime. Ainsi dans l’arrêt PS.2016.0058 du 8 décembre 2016, le renvoi d’une mesure a été confirmé compte tenu de nombreuses arrivées tardives et de deux absences injustifiées de la recourante, survenues en dépit d'un premier avertissement. Dans l’arrêt 8C_65/2008 du 27 août 2008, le Tribunal fédéral a confirmé un jugement dans lequel les premiers juges avaient estimé qu'en ne respectant pas à de nombreuses reprises les horaires prévus, malgré de multiples rappels à l'ordre, le demandeur d'emploi avait fautivement entraîné l'échec de la mesure.

Au vu de ce qui précède, il faut considérer que le comportement du recourant ne constituait ni un refus ni un abandon de mesure ni une faute qui justifiait un renvoi. C’est ainsi à tort qu’il a été sanctionné au sens de l’art. 12 al. 1 RLEmp.

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision sur recours du 17 décembre 2019, en ce sens que le recours du 28 octobre 2019 est admis et la décision de sanction du 15 octobre 2019 annulée.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Le recourant, qui a procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 10 et 11 TFJDA).


 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision sur recours du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 17 décembre 2019 est réformée en ce sens que le recours du 28 octobre 2019 est admis et la décision du Service de l'emploi, Office régional de placement du 15 octobre 2019 annulée.

III.                    L'arrêt est rendu sans frais.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens

 

Lausanne, le 15 mai 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.