TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 28 juillet 2020

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Pascal Langone et M. Alex Dépraz, juges; Pascale Berseth, greffière.

 

Recourant

 

 A.________ à ********

  

Autorité intimée

 

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,   

  

Autorité concernée

 

Centre social régional de ********.    

  

 

Objet

aide sociale  

 

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 12 février 2020 (forfait droit de visite élargi dès le mois de janvier 2019 [budget de décembre 2018 pour vivre en janvier 2019])

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le 14 novembre 2018, A.________, né en 1984, a sollicité auprès du Centre social régional de ******** les prestations de l’aide sociale vaudoise en raison de l’épuisement au 12 décembre 2018 de son droit à l’assurance-chômage. A cette occasion, le requérant a reçu une liste des documents à produire, parmi lesquels figurait une convention alimentaire ratifiée.

Le 17 décembre 2018, A.________ a remis une convention conclue sous seing privé le 9 octobre 2018 avec son ex-compagne, mère de son fils, à teneur de laquelle il exerçait son droit de visite à l’égard de son enfant « un week-end sur deux et des après-midis ».

La mère du requérant travaillant auprès du Centre social régional de ********, la gestion de son dossier a été confiée au Centre social régional de ******** (ci-après : le CSR).

Par décision du 24 janvier 2019, le CSR a mis A.________ au bénéfice du revenu d’insertion (ci‑après : RI) dès le 1er janvier 2019 (budget de décembre 2018 pour vivre en janvier 2019). Les prestations allouées comprenaient un forfait d’entretien de 850 fr., un forfait pour frais particuliers de 50 fr., ainsi que 580 fr. au titre de loyer. Non contestée, cette décision est entrée en force.

Le 28 mars 2019, le requérant a saisi la Justice de Paix du district de ******** en vue de la fixation de son droit de visite sur son fils.

B.                     Par courriers des 3 et 13 juin 2019, A.________ a requis du CSR qu’il lui accorde rétroactivement, sur la base de la convention sous seing privé du 9 octobre 2018, les prestations liées au droit de visite de son fils (forfait de droit de visite et garantie de prise en charge du loyer applicable à deux personnes). Il a notamment contesté que le CSR soumette l’octroi de ces prestations à la production d’une convention ratifiée par un juge.  

Par décision du 14 juin 2019, le CSR a maintenu son refus de prester. Se fondant sur le point 2.1 de la Directive sur la délivrance de la prestation financière du RI, le CSR a retenu que la prise en charge des frais liés au droit de visite était soumise à la production d’une convention alimentaire ratifiée par un juge. Le CSR a précisé que l’intéressé avait été informé de cette exigence dès son premier entretien au CSR, le 14 novembre 2018.

C.                     Par acte du 24 juin 2019, A.________ a recouru auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après : la DGCS) contre la décision précitée, dont il a implicitement conclu à la réforme, en ce sens que les prestations du RI liées au droit de visite sur son fils lui soient allouées rétroactivement depuis l’ouverture de son droit au RI, sur la seule base de la convention du 9 octobre 2018. Il a notamment fait valoir que l’exigence de ratification ne reposait sur aucun fondement légal.

Le 18 septembre 2019, A.________ a produit au CSR copie d’une convention signée par son ex-compagne et lui-même les 31 juillet et 6 août 2019, ratifiée par le Juge de paix du District de ******** le 12 septembre 2019, dont il ressort qu’il jouira d’un libre et large droit de visite sur son fils et qu’à défaut d’entente, il pourra le voir un week-end sur deux ainsi que la moitié des vacances scolaires et des jours fériés.

Le 14 octobre 2019, A.________ a fait savoir à la DGCS que, malgré l’allocation par le CSR du forfait de frais de droit de visite litigieux dès le budget de septembre 2019 (pour vivre en octobre 2019), il maintenait son recours en ce qu’il portait sur la période antérieure (du budget de décembre 2018 [pour vivre en janvier 2019] au budget d’août 2019 [pour vivre en septembre 2019]).

D.                     Par décision du 12 février 2020, la DGCS a partiellement admis le recours et réformé la décision entreprise dans le sens de l’octroi d’un forfait pour frais de droit de visite dès le budget de mai 2019 (pour vivre en juin 2019). Constatant que la convention ratifiée produite le 18 septembre 2019 ne faisait qu’entériner les modalités du droit de visite prévues par la convention sous seing privé du 9 octobre 2018, la DGCS a considéré que cette dernière pouvait être prise en considération dès le budget de mai 2019 (pour vivre en juin 2019), la période antérieure tombant sous le coup de la décision du 24 janvier 2019, entrée en force faute d’avoir été contestée.

E.                     Par acte daté du 10 mars 2020, remis à un bureau de poste le lendemain, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision précitée, dont il a implicitement conclu à la réforme, en ce sens que le forfait lié au droit de visite lui soit octroyé dès l’ouverture de son droit au RI (budget de décembre 2018 pour vivre en janvier 2019). A l’appui de sa contestation, le recourant fait valoir que la question du droit aux relations personnelles entre parents et enfants n’est soumise à aucune exigence de forme. Il estime qu’en l’absence de base légale, le CSR et l’autorité intimée ont fait preuve de formalisme excessif et d’abus de droit en soumettant l’octroi des prestations litigieuses à la remise d’une convention ratifiée par un juge. Il conteste notamment que l’octroi du forfait lié au droit de visite sur la base de la convention sous seing privé du 9 octobre 2028 mette en péril l’intérêt de l’enfant ou la garantie de la bonne délivrance de la prestation, comme défendu par l’intimée. Le recourant fait encore valoir qu’il n’a pas recouru contre la décision initiale du 24 janvier 2019 dès lors qu’il n’avait pas compris qu’elle ne lui accordait pas les prestations liées à la garde de son fils, ce qu’elle ne précisait pas. 

Aux termes de sa réponse du 12 mai 2020, se référant aux déterminations du 27 mars 2020 du CSR, la DGCS a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision entreprise. Le CSR a notamment indiqué que le recourant avait été informé de l’exigence d’une convention ratifiée à deux reprises, les 14 novembre et 17 décembre 2018.

F.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      Est litigieux en l'espèce le droit du recourant aux prestations du RI. Se pose singulièrement la question de savoir s’il a droit à un forfait pour frais de droit de visite sur son fils dès le mois de janvier 2019. Dans la mesure où il a bénéficié du forfait requis dès le mois de juin 2019, à hauteur de 210 fr. par mois, seule reste litigieuse la période courant de janvier à mai 2019 (du budget de décembre 2018 à celui d’avril 2019, pour vivre le mois suivant).

3.                      La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

Le revenu d'insertion (RI) comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Les frais d'acquisition de revenu et d'insertion, de santé, de logement et les frais relatifs aux enfants mineurs dans le ménage, dûment justifiés, peuvent être payés en sus des forfaits entretien et frais particuliers (art. 33 LASV). Peuvent ainsi être alloués sur cette base les frais de garde d’enfants (art. 22 al. 2 let. e du règlement d’application du 26 octobre 2015 de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise [RLASV ; BLV 850.051.1]).

A teneur du chiffre 2.3.7.4 des normes du revenu d'insertion édictées par le Département de la santé et de l'action sociale (désormais Direction générale de la cohésion sociale [DGCS] ; ci-après: les normes RI), en cas de droit de visite, un montant mensuel forfaitaire est accordé chaque mois, de 145 fr. ou de 210 fr., selon l’étendue du droit de visite.

4.                      Dans le cas d’espèce, le recourant soulève les griefs de formalisme excessif et d’abus de droit, soutenant que l’autorité intimée n’était pas fondée à exiger une convention ratifiée et que la convention sous seing privé produite suffisait à vérifier que les conditions d’octroi de la prestation litigieuse étaient réalisées.

a) Le formalisme excessif est un aspect particulier du déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédéral de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101). Il est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 142 IV 299 consid. 1.3.2; 142 I 10 consid. 2.4.2 ; TF 2D_11/2018 du 12 juin 2018 consid. 5.1). L'excès de formalisme peut résider soit dans la règle de comportement imposée au justiciable par le droit cantonal, soit dans la sanction qui lui est attachée. En tant qu'il sanctionne un comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, l'interdiction du formalisme excessif poursuit le même but que le principe de la bonne foi consacré aux art. 5 al. 3 et 9 Cst. (ATF 145 I 201 consid. 4.2.1).

b) L’interdiction de l’abus de droit est consacré par l’art. 2 al. 2 du Code civil du 2 décembre 1907 (CC ; RS 210). Sous-principe du droit à la protection de la bonne foi au sens de l’art. 9 Cst. (TF 1C_241/2016 du 21 avril 2017, consid. 3.1), il instaure une restriction d'ordre éthique à l'exercice d'un droit, pourtant formellement reconnu par l'ordre juridique. Il y a abus de droit notamment lorsqu'une institution juridique est utilisée à l'encontre de son but pour réaliser des intérêts que cette institution juridique ne veut pas protéger, étant précisé que seul l'abus manifeste peut être pris en considération (ATF 142 IV 299 consid. 1.3.2). Il permet de corriger les effets de la loi dans certains cas où l'exercice d'un droit allégué créerait une injustice manifeste. Le juge apprécie la question au regard des circonstances concrètes, qui sont déterminantes. L'emploi dans le texte légal du qualificatif "manifeste" démontre que l'abus de droit doit être admis restrictivement. Les cas typiques en sont l'absence d'intérêt à l'exercice d'un droit, l'utilisation d'une institution juridique de façon contraire à son but, la disproportion manifeste des intérêts en présence, l'exercice d'un droit sans ménagement ou l'attitude contradictoire (ATF 143 III 279 consid. 3.1 et les références citées). Il s’agit d’une norme de protection générale qui s’applique à l'ensemble du système juridique, y compris le droit public (ATF 131 V 97 consid. 4.3.1).

c) En l’occurrence, la question de savoir si l’exigence de ratification formulée par le CSR relevait du formalisme excessif ou de la violation de l’interdiction de l’abus de droit peut rester indécise.

C’est en effet par décision du 24 janvier 2019 que le CSR a statué sur les prestations relatives à la période litigieuse. Cette décision n’est frappée d’aucun vice susceptible de conduire à un constat de nullité ;  le recourant ne le soutient d’ailleurs pas. Sauf dans les cas expressément prévus par la loi, il ne faut en effet admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. L'annulabilité est la règle, la nullité l'exception. Des vices de fond n'entraînent qu'à de très rares exceptions la nullité d'une décision. L'illégalité d'une décision ne constitue pas par principe un motif de nullité; elle doit au contraire être invoquée dans le cadre des voies ordinaires de recours (ATF 138 II 501 consid. 3.1 ; 130 II 249 consid. 2.4 ; TF 6B_30/2020 du 6 avril 2020 consid. 1.1.2 et les références citées). Or, le recourant n’a pas attaqué la décision du 24 janvier 2019 par les voies de recours ordinaires. S’il entendait contester l’exigence d’une convention ratifiée, il lui appartenait de recourir dans le délai légal auprès de la DGCS, ce qu’il n’a pas fait. Son intervention du 3 juin 2019 est tardive, de sorte qu’elle ne saurait constituer un recours recevable, dans le cadre duquel il pourrait prétendre à l’examen de ses griefs au fond.

5.                      A l’appui de sa contestation, le recourant fait également valoir qu’il n’a pas compris son intérêt à recourir contre la décision du 24 janvier 2019, celle-ci ne précisant pas que le forfait pour frais de visite ne lui était pas alloué. Invoquant une lacune de motivation, le recourant fait implicitement valoir une violation de son droit d’être entendu.

La jurisprudence a en effet déduit du droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 Cst., celui d'obtenir une décision motivée. Le destinataire de la décision et toute personne intéressée doit pouvoir la comprendre et l'attaquer utilement en connaissance de cause s'il y a lieu, et l'instance de recours doit pouvoir exercer pleinement son contrôle si elle est saisie (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 ; 134 I 83 consid. 4.1).

Ce grief n’est toutefois pas fondé en l’espèce. Le recourant avait été clairement informé lors de son inscription le 14 novembre 2018 que le CSR exigeait une convention ratifiée pour ouvrir le droit au forfait de frais de visite. Un formulaire récapitulatif des documents requis lui a été remis à cette occasion, répétant cette exigence. Le CSR a également fait valoir, sans être contredit par le recourant, que cette demande lui avait été rappelée lors de l’entretien du 17 décembre 2018, au cours duquel il avait remis la décision sous seing privé du 9 octobre 2018. Sachant qu’il n’avait pas remis un tel document, il ne pouvait et ne devait pas s’attendre à ce que la décision du 24 janvier 2019 lui accorde la prestation litigieuse. Rien dans son libellé ne laissait légitimement comprendre qu’il en irait autrement. Si malgré ceci, le recourant avait des doutes sur la portée de la décision du 24 janvier 2019, il lui appartenait de requérir des précisions auprès du CSR dans le délai de recours, afin d’être en mesure de réagir à temps si la solution retenue par l’autorité concernée ne lui convenait pas. Il pouvait également vraisemblablement se tourner vers sa mère, salariée d’un CSR, qui aurait aisément pu lui indiquer si le montant alloué comprenait ou non le forfait requis. En tout état de cause, le recourant ne peut valablement se prévaloir d’une violation de son droit d’être entendu.

6.                      Il sied encore de constater que le recourant ne peut pas prétendre à la modification de la décision du 24 janvier 2019 sur la base des voies de droit extraordinaires que sont notamment le réexamen ou la révision (cf. art. 64 et 100 LPA-VD). En effet, cette décision n’a pas été influencée par un crime ou un délit. Le recourant n’invoque pas non plus des faits ou des moyens de droit importants qu’il ne pouvait pas connaître ou qu’il ne pouvait pas ou n’avait pas de raison de se prévaloir au moment où elle a été rendue. L’état de fait à la base de la décision du 24 janvier 2019 ne s’est pour le reste pas modifié dans une notable mesure permettant de revenir sur une décision entrée en force par rapport à des périodes révolues. Par ailleurs, l'autorité intimée a accordé au recourant le forfait de droit de visite dès juin 2019, mois lors duquel le recourant l'a à nouveau requis tout en produisant en cours de procédure les documents demandés. Par sa nouvelle demande de juin 2019, le recourant ne pouvait toutefois plus prétendre à un droit de remettre en cause la décision portant sur les périodes précédentes en application de l'art. 64 LPA-VD. Il était tout au plus en droit de requérir un nouvel examen pour le futur, ce qu'à fait l'autorité intimée en lui accordant les prestations en question dès juin 2019 (cf. ATF 136 II 177 consid. 2; 129 II 438 consid. 3.2.2; 115 V 308 consid. 4; 113 Ia 146 consid. 3; 110 V 176 consid. 2; Piermarco Zen-Ruffinen, Le réexamen et la révision des décisions administratives, in: François Bohnet [éd.], Quelques actions en annulation, Neuchâtel 2007, p. 195 ss, spéc. p. 226 ss; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, n. 3, 4 et 19 ss ad art. 56).

7.                      En définitive, la rétroactivité du forfait relatif aux frais de visite ne peut remonter qu’au mois de juin 2019, au cours duquel le recourant l’a formellement réclamé à nouveau. Pour la période antérieure (de janvier 2019 [sur la base du budget de décembre 2018] à mai 2019 [sur la base du budget d’avril 2019]), ici litigieuse, les droits du recourant au revenu d’insertion ont été fixés par la décision du 24 janvier 2019, dont le bien-fondé ne peut plus être contesté, par quelque moyen que ce soit. Il ne peut donc prétendre au forfait de frais de visite pour cette période.


8.                      Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il est statué sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Compte tenu de l'issue du litige, il n'y a pas lieu d'allouer d'indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 et 56 al. 3 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 12 février 2020 par la Direction générale de la cohésion sociale est confirmée.

III.                    Il n’est pas perçu d’émoluments de justice ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 28 juillet 2020

 

Le président:                                                                                                 La greffière:


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.