TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 7 octobre 2020

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; Mme Isabelle Perrin et M. Roland Rapin, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière

Recourants		A.________ et B.________, à ********, représentés par Me Agnès VON BEUST, avocate à Bienne,
Autorité intimée		Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional Riviera, à Vevey

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 25 février 2020 (quotité de l'indemnité de dépens octroyée)

Vu les faits suivants:

A. Après un tragique accident de la circulation survenu en juillet 2014, les époux A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont émargé au revenu d’insertion du 1^er août 2014 au 31 mai 2016.

Par deux décisions distinctes du 25 janvier 2017, le Centre social régional Riviera (ci-après: CSR) a exigé de chacun des recourants le remboursement de 38'584 fr. 25 à titre de revenu d’insertion indûment perçu pendant la période précitée, pour ne pas avoir déclaré être titulaires de plusieurs comptes bancaires.

Par mémoire de leur conseil du 16 février 2017, les recourants se sont pourvus auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (aujourd’hui la Direction générale de la cohésion sociale [ci-après: DGCS]), en concluant à l’annulation de ces deux décisions. Ils requéraient en outre le bénéfice de l’assistance judiciaire.

En date du 25 février 2020, la DGCS a rendu la décision suivante:

"I. La demande d’assistance judiciaire présentée par B.________ et A.________ est admise.

II. Le recours interjeté par B.________ et A.________, par leur conseil, est admis.

III. Les décisions rendues par le Centre social régional de la Riviera (Site de Vevey) le 25 janvier 2017 à l’encontre, d’une part, de A.________ et, d’autre part, à l’encontre de B.________, sont annulées.

IV. Le conseil de B.________ et A.________ a droit à l’allocation de dépens, à la charge du Centre social régional de la Riviera (Site de Vevey), par fr. 800.- (huit cents francs).

V. La présente décision est rendue sans frais".

B. Les recourants, toujours par l’entremise de leur conseil, ont recouru le 20 mars 2020 à la Cour de céans contre la décision de la DGCS sur les questions des dépens et de l’assistance judiciaire. D’un point de vue formel, ils estiment que leur droit d’être entendus a été violé par l’absence de motivation relative à la fixation de l’indemnité de dépens. Sur le fond, ils considèrent que dans la mesure où ils ont obtenu gain de cause en première instance, leur demande d’assistance judiciaire aurait dû être déclarée sans objet et une indemnité de dépens plus importante aurait dû leur être allouée, compte tenu de la complexité de l’affaire et du travail effectué. Ils concluent dès lors, sous suite de frais et dépens, à l’annulation des ch. I et IV de la décision attaquée, à la constatation que la requête d’assistance judiciaire du 16 février 2017 est devenue sans objet et à l’octroi d’une indemnité de dépens de 2'500 fr. pour la procédure administrative. A l’appui de leur mémoire, ils produisent une note d’honoraires du 20 mars 2020, dont il résulte que leur avocate a consacré plus de dix-neuf heures de travail à la défense de leurs intérêts.

Dans sa réponse du 4 juin 2020, l’autorité intimée conclut au rejet du recours. Elle est d’avis qu’il n’y a pas d’incompatibilité entre le fait d’octroyer l’assistance judiciaire aux recourants avant de statuer sur le fond du litige, puis de leur donner gain de cause au final et leur allouer des dépens en lieu et place de l’assistance judiciaire. Elle soutient au surplus que le montant des dépens a été correctement estimé.

Le CSR, en sa qualité d’autorité concernée, s’est quant à lui référé aux considérants de la décision attaquée.

La cour a ensuite statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. L'objet du litige, tel que circonscrit par les conclusions du recours, concerne exclusivement la question de l’assistance judiciaire (ch. I du dispositif de la décision attaquée) et celle de l'indemnité de dépens allouée pour la procédure administrative (ch. IV).

2. Le Tribunal examine d’office la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Constitue un intérêt digne de protection, au sens de cette disposition, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Il consiste donc dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret; en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés. Un intérêt de fait suffit pour que la condition de l'intérêt digne de protection soit remplie (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1; ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; TF 1C_579/2019 du 11 mars 2020 consid. 6.1; TF 1C_122/2018 du 8 mai 2019 consid. 1.2; TF 2C_913/2017 du 22 mars 2018 consid. 4.1; CDAP GE.2019.0004 du 24 septembre 2019 consid. 1b et les références citées).

b) Lorsqu’un recours a trait à la fixation de la rémunération due au titre de l'assistance judiciaire, seul le représentant légal a la qualité pour recourir, à l’exclusion de la partie représentée. La jurisprudence considère en effet que cette dernière n'est pas touchée par une telle décision et qu'elle ne dispose pas même d'un intérêt de fait à voir son avocat bénéficier d'une indemnité, puisqu'elle pourrait ultérieurement être appelée à rembourser le montant de l'aide dont elle a bénéficié par ce biais (cf. ATF 131 V 153 consid. 1; ATF 110 V 360 consid. 2; TF 8D_3/2019 du 6 septembre 2019 consid. 1.3; TF 9C_315/2018 du 5 mars 2019 consid. 8.2.1; TF 9C_411/2016 du 21 novembre 2016 consid. 2; TF 2C_816/2012 du 6 mars 2013 consid. 1.3 et les références citées; voir également Ueli Kieser, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG , 4^ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2020, n. 18 ad art. 59 LPGA p. 1058).

Or, en l'espèce, l'avocate des recourants a agi aux seuls noms de ses clients et non pas en son nom propre, alors même qu'aux termes de son mémoire de recours, elle était "consciente du fait qu'elle devrait demander en son nom la correction de la taxation de ses honoraires comme mandataire d'office". Dans la mesure où elle seule aurait été légitimée à contester la fixation de son indemnité de défense d'office, en tant que représentante légale, la qualité pour recourir de ses mandants sur ce point doit être niée. Quoi qu'il en soit, ceux-ci n'ont pas d'intérêt à obtenir que la requête d'assistance judiciaire formée devant l'autorité intimée soit déclarée sans objet plutôt qu'admise, puisque le montant de 800 fr. accordé par la décision attaquée ne l'a pas été à titre d'indemnité de défense d'office mais de dépens, comme l'indique expressément le ch. IV du dispositif.

Partant, le recours doit être déclaré irrecevable en tant qu'il porte sur la question de l'assistance judiciaire.

c) En ce qui concerne l'allocation de dépens, l'art. 47 al. 1 de la loi vaudoise du 9 juin 2015 sur la profession d'avocat (LPAv; BLV 177.11) prévoit que l'avocat a un droit personnel exclusif aux honoraires et débours qui sont alloués par le jugement ou l'arrêt à titre de dépens, sous réserve de règlement de compte avec son client. Cette règle de distraction des dépens constitue, juridiquement, une cession légale à l'avocat des droits de son mandant contre la partie adverse; la cession n'intervient toutefois qu'en vue de paiement et non à titre de paiement, si bien que la créance de l'avocat contre son propre client subsiste jusqu'à concurrence de ce qui n'a pas été obtenu de la partie chargée des frais. Conséquemment, une décision statuant sur des dépens touche non seulement l'avocat concerné, si l'indemnité qui lui est allouée l'a été de manière incorrecte, mais également ses mandants personnellement. Ceux-ci ont effectivement intérêt à ce que l'autorité compétente arrête le montant des dépens en respectant les droits constitutionnels des citoyens car, à ce défaut, ils devront indemniser eux-mêmes leur avocat dans la mesure où les dépens alloués à celui-ci ne suffiraient pas à lui assurer une rémunération convenable de ses services (cf. art. 394 al. 3 du code des obligations du 30 mars 1911 [CO; RS 220]; TF 4P.225/1999 du 9 février 2000 consid. 1 et les références citées).

Il s'ensuit que la qualité pour recourir des recourants est en l'occurrence donnée sous cet angle.

d) Les autres conditions formelles de recevabilité étant au surplus respectées (voir notamment les art. 79, 92, 95 et 99 LPA-VD), il convient donc d'entrer en matière sur le recours relativement à la question des dépens.

3. Dans un premier grief d'ordre formel, les recourants reprochent à l'autorité intimée de ne pas avoir motivé la fixation des dépens, en violation de leur droit d’être entendus.

a) Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que le justiciable puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (cf. ATF 143 III 65 consid. 5.2; ATF 141 V 557 consid. 3.2.1).

Le juge n'est toutefois pas toujours tenu de motiver la décision par laquelle il fixe le montant des dépens alloués à une partie obtenant totalement ou partiellement gain de cause dans un procès. Lorsqu'il existe un tarif ou une règle légale – en l’occurrence les art. 10 et 11 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1), applicables par analogie (cf. infra consid. 4a) – fixant des minima et maxima, le juge ne doit motiver sa décision que s'il sort de ces limites ou si des éléments extraordinaires sont invoqués par la partie concernée, ou encore si le juge s'écarte d'une note de frais produite par l'intéressé et alloue une indemnité inférieure au montant habituel, en dépit d'une pratique bien définie. L'exigence d'une motivation de la décision touchant le montant des dépens risquerait sinon d'aboutir à des formules stéréotypées qui ne différeraient guère de l'absence de motivation. Le Tribunal fédéral lui-même ne motive d'ailleurs pas, en principe, les décisions en matière de dépens pour les causes qui sont portées devant lui (cf. ATF 139 V 496 consid. 5.1; ATF 111 Ia 1 consid. 2a; TF 1C_478/2017 du 8 mai 2018 consid. 2.1 et les références citées).

b) En l’espèce, la décision attaquée indique seulement que "les recourants obtenant gain de cause ont droit à l'allocation de dépens couvrant l'indemnité de défense d'office arrêtée à fr. 800.-, montant à la charge de l'autorité intimée". La DGCS s'est donc contentée d'appliquer la règle générale précitée, selon laquelle il n’y a pas lieu, en principe, de motiver la décision en matière de dépens. Le grief invoqué par les recourants aurait été admissible si la DGCS s'était écartée d'un tarif ou d'une norme fixant des minima et des maxima. Or, tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce. En effet, conformément à l'art. 11 al. 2 TFJDA, les honoraires d'avocat sont compris entre 500 et 10'000 francs. Dans la mesure où le montant alloué aux recourants se situe dans la fourchette prévue par la loi, l’autorité intimée n'était pas tenue de motiver sa décision. De plus, les susnommés n'ont produit aucune note d'honoraires devant l’instance précédente, alors qu’ils avaient annoncé vouloir le faire et qu'ils avaient préalablement été avisés qu'une décision serait rendue sous peu. La liste des opérations jointe au recours ne peut y suppléer, puisqu'elle est datée du 20 mars 2020 et donc postérieure à la décision entreprise. Enfin, même s'ils ont invoqué plusieurs arguments appuyant leur requête d'assistance judiciaire, les recourants n'ont pas allégué de circonstances extraordinaires qui auraient justifié de motiver l'allocation de dépens. Partant, la décision attaquée ne nécessitait pas de motivation particulière sur ce point.

Aussi est-ce à tort que les recourants se plaignent d’une violation de leur droit d’être entendus.

4. Sur le fond, les recourants soutiennent que l'indemnité de dépens allouée par l'autorité intimée est insuffisante.

a) Selon l’art. 55 LPA-VD, en procédure de recours et de révision, l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (al. 1), cette indemnité étant mise à la charge de la partie qui succombe (al. 2). L'art. 55 al. 3 LPA-VD, entré en vigueur le 1^er avril 2018, confère au Conseil d'Etat la compétence de fixer le tarif des dépens pour les procédures ouvertes devant une autorité administrative. En l'état, le Conseil d'Etat n'a toutefois pas fait usage de cette compétence, si bien qu'il convient d'appliquer par analogie les dispositions du TFJDA, tout en laissant une large marge d'appréciation à l'autorité administrative (cf. CDAP PS.2018.0051 du 6 août 2018 consid. 3c; CDAP PS.2017.0008 du 8 juin 2017 consid. 3b et les références citées).

Aux termes de l'art. 10 TFJDA, les dépens alloués à la partie qui obtient gain de cause comprennent les frais d'avocat ou d'autres représentants professionnels et les autres frais indispensables occasionnés par le litige. L'art. 11 TFJDA prévoit pour sa part que les frais d'avocat ou d'autres représentants professionnels comprennent une participation aux honoraires et les débours indispensables (al. 1). Les honoraires sont fixés d'après l'importance de la cause, ses difficultés et l'ampleur du travail effectué. Ils sont compris entre 500 et 10'000 francs. Ils peuvent dépasser ce montant maximal, si des motifs particuliers le justifient, notamment une procédure d'une ampleur ou d'une complexité spéciales (al. 2). Les débours sont fixés forfaitairement, sauf circonstances exceptionnelles, à 5% de la participation aux honoraires, hors taxe (al. 3).

b) En l'espèce, les recourants font valoir que l'indemnité de dépens de 800 fr. allouée par l'autorité intimée dans sa décision attaquée ne respecte pas les critères de l'art. 11 al. 2 TFJDA, en ce sens qu'elle ne tient pas suffisamment compte des enjeux et de la complexité de l'affaire, ni de l'activité réellement déployée par leur avocate. Ils requièrent ainsi une allocation de dépens de 2'500 fr. pour la procédure administrative, sur la base de la liste des opérations du 20 mars 2020, qui chiffre le temps de travail de leur conseil à plus de dix-neuf heures.

Comme déjà relevé précédemment (cf. consid. 3b supra), les recourants n'avaient pas fourni de note d'honoraires à l'autorité intimée, qui n'avait donc pas connaissance des heures de travail effectuées par leur mandataire lorsqu'elle a statué. La DGCS savait toutefois que l'avocate avait dû insister pour avoir accès au dossier, lequel ne lui avait finalement été remis qu'après le dépôt du recours. Elle n'ignorait pas non plus que ce dossier était conséquent et qu'il comprenait de nombreux documents assemblés sans logique apparente, qu'il a nécessairement fallu trier et étudier. L'avocate des recourants avait en outre signalé pendant l'instruction qu'elle avait dû se renseigner auprès de la banque, de la fiduciaire et de l'ancien associé de son client pour faire la lumière sur les événements reprochés et obtenir des pièces supplémentaires (cf. écriture du 17 mai 2017), qu'elle a produites par la suite. Elle avait souligné que la situation de la société de son client, point central de l'affaire, était difficilement compréhensible en l'absence des documents nécessaires et que ses démarches avaient encore été compliquées par les facultés de compréhension limitées de ses mandants, dues notamment à leurs difficultés linguistiques et à leurs graves problèmes de santé (cf. réplique du 13 juin 2017). Elle avait aussi mis l'accent sur l'enjeu important de la cause pour ses clients, qui avaient déjà été très durement affectés par leur accident et se voyaient désormais réclamer des dizaines de milliers de francs dans une situation précaire (ibid.). Elle avait enfin déposé deux mémoires de respectivement sept et cinq pages, une requête d'assistance judiciaire motivée ainsi que trois bordereaux de pièces justificatives, et rédigé plusieurs courriers.

L'autorité intimée a relevé quant à elle, dans sa décision attaquée, que le dossier ne présentait pas de difficultés particulières dans un contexte général. Elle a cependant admis que les recourants se trouvaient dans une situation particulière, puisqu'ils avaient notamment perdu un enfant dans l'accident et que la recourante en était sortie tétraplégique, que les conjoints n'avaient pas su gérer correctement leurs affaires administratives et que le recourant ne parlait que très médiocrement le français, raison pour laquelle elle leur a octroyé le bénéfice de l'assistance judiciaire (p. 6). Elle a également retenu que la recourante n'était médicalement pas en état de fournir des renseignements au CSR lors du dépôt de la demande de revenu d'insertion et que son mari avait dû se faire aider par des amis (p. 8), que la situation du couple à ce moment-là était particulièrement difficile et que le recourant s'était retrouvé en incapacité de travail qui avait débouché sur une procédure de détection précoce auprès de l'assurance-invalidité (p. 9). Elle a constaté que la fiduciaire n'avait pas non plus trouvé les documents manquants et qu'aucun virement du compte de l'entreprise en faveur des recourants n'avait pu être établi (pp. 9-10). Enfin, il a fallu attendre trois ans, depuis le dépôt du recours administratif du 16 février 2017, pour que la décision attaquée soit rendue le 25 février 2020, entièrement en faveur des recourants. C'est dire que la résolution du litige méritait réflexion.

Dans ces conditions, il convient d'admettre que l'autorité intimée disposait de nombreux éléments propres à démontrer que la défense des intérêts des recourants impliquait davantage que les opérations courantes en la matière. Par ailleurs, elle avait admis la demande d'assistance judiciaire et retenu à juste titre que l'allocation de dépens devait couvrir l'indemnité de défense d'office (sur le devoir d'indemnisation subsidiaire de l'Etat, voir notamment TF 5A_85/2017 du 19 juin 2017 consid. 8). Or, une indemnité de dépens de 800 francs, soit presque au seuil minimal de l'art. 11 al. 2 TFJDA, ne représente qu'un peu plus de quatre heures de travail au tarif horaire de 180 fr. appliqué aux avocats commis d'office (cf. art. 2 al. 1 let. a du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), ce qui s'avère manifestement insuffisant compte tenu des circonstances.

Tout bien considéré, une indemnité de dépens de 2'500 fr. pour la procédure administrative, telle que requise par les recourants, paraît conforme au principe de la proportionnalité.

Par ailleurs, il convient de rappeler que selon l'art. 55 al. 1 LPA-VD, l'indemnité de dépens doit être allouée à la partie et non pas à son conseil. Le dispositif de la décision attaquée doit par conséquent également être modifié en ce sens.

5. Il s'ensuit que le recours doit être admis, dans la mesure de sa recevabilité, et la décision attaquée réformée dans le sens qui précède.

Obtenant gain de cause pour l'essentiel, les recourants peuvent prétendre à de pleins dépens, à la charge de l'autorité intimée (cf. art. 55 LPA-VD). Ces dépens seront arrêtés à 1'000 fr. vu l'objet limité du litige et l'unique échange d'écritures (cf. art. 11 TFJDA). Compte tenu du montant accordé, la note d'honoraires qu'entend produire Me von Beust apparaît superflue.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 3 TFJDA).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis dans la mesure de sa recevabilité.

II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 25 février 2020 est réformée, le ch. IV de son dispositif étant désormais le suivant:

"A.________ et B.________ ont droit à l'allocation de dépens, solidairement entre eux, à la charge du Centre social régional de la Riviera (Site de Vevey), par 2'500 (deux mille cinq cents) francs".

La décision attaquée reste inchangée pour le surplus.

III. L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale de la cohésion sociale, est débiteur des recourants A.________ et B.________ d'une indemnité de dépens de 1'000 (mille) francs, solidairement entre eux.

IV. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

Lausanne, le 7 octobre 2020

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.