TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 14 septembre 2020  

Composition

M. André Jomini, président; M. Guy Dutoit et M. Roland Rapin, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourante

 

 A.________, à ********, représentée par Me Anne-Sophie BRADY, avocate à Fribourg,  

  

Autorité intimée

 

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Centre social régional (CSR) Broye-Vully, à Payerne.

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours A.________ c/ la décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 6 mai 2020.

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, née en 1981, domiciliée à ********, perçoit le revenu d’insertion (RI) depuis le 1er septembre 2017. Elle a une fille B.________, née en janvier 2015. Le père, C.________, chez qui B.________ a son domicile principal, vit en Italie (********).

A une date non précisée dans le dossier, A.________ s’est adressée au Centre social régional de la région Broye-Vully (ci-après: le CSR) pour demander la prise en charge des frais d’entretien de sa fille en indiquant qu'elle disposait du droit de garde partagée sur sa fille. Elle a produit la copie d’une convention parentale conclue avec le père d’B.________, datée du 15 novembre 2018. Cette convention a été ratifiée par le Tribunal de première instance de ******** (Tribunale ordinario) le 19 novembre 2018 et elle prévoit ce qui suit (selon la traduction certifiée conforme établie par D.________):

"Sur l’exercice de l’autorité parentale

1. La mineur B.________ est en garde partagée avec les deux parents (le texte original de la convention dispose que «la minore B.________ è affidata congiuntamente ad entrambi i genitori»). Les décisions importantes concernant l’éducation, l’instruction, la santé et la résidence principale du mineur seront prises d’un commun accord par les deux parents […].

Sur l’hébergement du mineur

2. B.________ résidera à titre principal au domicile de son père à ********, sis […].

3. Lorsque la mère aura stabilisé sa situation économique, professionnelle et personnelle et fournira au père la preuve que ses conditions économiques et de logement ont été stabilisées positivement – de manière à permettre à B.________ de pouvoir être hébergée en Suisse – les parents pourront évaluer un possible déménagement de la mineure chez la mère […].

Sur les conditions de visite et d’hébergement accordé[es] au parent avec lequel l’enfant ne réside pas

4. La mère pourra voir et héberger sa fille à chaque fois qu’elle le voudra, moyennant accord avec le parent hébergeur.

5. En outre, tant que l’enfant sera inscrite à l’école maternelle, la mère a l’obligation de rencontrer sa fille au moins une semaine par mois – la rencontre sera communiquée le dixième jour du mois précédent, afin de permettre au père d’organiser ses horaires de travail. Au cours de ladite semaine, la mère aura la faculté d’héberger sa fille en Suisse […].

En outre, la mère hébergera sa fille par le biais du droit de visite ci-dessous:

- Pendant les congés d’été, au moins durant 15 jours, même s’ils ne sont pas consécutifs […].

- La moitié des vacances de Noël […].

- Les congés de Pâques une année sur deux.

[…].

Sur la contribution financière

6. […].

7. La mère versera à titre d’aliments de la mineure un montant de 150 € par mois, à partir de janvier 2019. Elle a également versé au père le 14.11.2018 le montant de 480 € correspondant aux leçons de natation de la mineure, comme il avait été convenu entre les parties."

B.                     Par décision du 6 mars 2020, le CSR a refusé la prise en charge des frais d’entretien d'B.________ au motif qu’elle vivait avec son père en Italie et que la mère n'exerçait pas une garde partagée. Selon les déclarations de A.________, elle allait chercher sa fille en Italie et la gardait pendant plusieurs jours en Suisse, ce qui correspondait, d'après le CSR, à l’exercice d’un droit de visite ordinaire (standard).

C.                     Par acte du 14 mars 2020, A.________ a recouru contre cette décision devant le Service de prévoyance et d’aide sociale (SPAS; depuis le 1er avril 2020: la Direction générale de la cohésion sociale [DGCS] ), en concluant implicitement à l’annulation de la décision et à la prise en charge des frais d’entretien de sa fille au motif qu’elle exerçait une garde partagée. Elle effectuait des voyages en Italie depuis trois ans pour aller chercher sa fille et la ramener en Suisse. En moyenne, elle la gardait entre 10 à 14 jours chaque mois. Par ailleurs, depuis le 19 février 2020, sa fille résidait en permanence chez elle en raison des circonstances exceptionnelles dues à l’épidémie de la Covid-19 (vols annulés en raison de la fermeture des frontières, conditions sanitaires difficiles en Italie) et elle prenait en charge tous ses frais d'entretien. Elle indiquait par ailleurs qu'elle avait déposé une demande de prestations complémentaires cantonales pour familles (PC Familles) auprès du Centre régional de décision PC Familles Broye-Vully (ci-après: le CRD) et qu'elle était en attente d'une décision (cf. infra, let. E).

A.________ a joint à son recours une lettre du 15 janvier 2020 de l’avocate italienne qui a rédigé la convention parentale du 15 novembre 2018, laquelle indique en substance que le point 1 de la convention intitulé "responsabilità genitoriale" prévoit que les parents d'B.________, A.________ et C.________, ont l’autorité parentale et la garde conjointe sur leur fille B.________ (traduction libre; dans le texte original il est indiqué "i genitori hanno l'autorità parentale e la custodia conguinta [o affido condiviso con meglio noto nell'ordinamento italiano] sulla piccola B.________").

Le CSR s’est déterminé le 14 avril 2020 en concluant à la confirmation de sa décision. Il expliquait qu'il s’était basé sur la traduction certifiée conforme de la convention parentale du 15 novembre 2018 produite par la recourante dont il ressortait selon lui qu'elle disposait d’un droit de visite et non d'une garde partagée sur sa fille. Il précisait qu'il avait requis de la recourante qu'elle produise les documents établissant les périodes durant lesquelles elle gardait sa fille afin de se prononcer sur l'étendue du droit de visite (ordinaire ou élargi). Par ailleurs, dans la mesure où B.________ résidait en permanence chez sa mère durant la période exceptionnelle due à l’épidémie de la Covid-19, il estimait que dès le mois d'avril 2020, et pour une période à définir, la recourante exerçait de fait un droit de garde élargi pour lequel elle avait le droit à un montant forfaitaire mensuel de 210 fr.

D.                     Par décision du 6 mai 2020, la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a partiellement admis le recours contre la décision du CSR du 6 mars 2020. La cause a été renvoyée au CSR afin qu'il détermine le montant des frais de garde auxquels la recourante a droit depuis le 1er novembre 2019 en tenant compte du fait qu'elle exerce un droit de visite élargi (large) et non ordinaire (standard) sur sa fille. La DGCS a retenu en substance qu'B.________ résidait à titre principal chez son père en Italie et que la mère était tenue de contribuer à son entretien à raison de 150 € par mois, selon ce qui était prévu dans la convention parentale du 15 novembre 2018. Or la garde partagée impliquait que l’enfant réside la moitié du temps avec chaque parent, ce qui n'était pas le cas en l'espèce. En revanche, dans la mesure où la recourante accueillait sa fille plus d’une semaine par mois, elle exerçait un droit de garde élargi et elle pouvait prétendre à un montant de 210 fr. par mois pour frais de garde dès le 1er novembre 2019. Il incombait à la recourante de transmettre au CSR les dates auxquelles sa fille se trouvait chez elle. Par ailleurs, la DGCS a considéré que dans la mesure où B.________ résidait en permanence chez sa mère durant la période exceptionnelle due à l’épidémie de la Covid-19, elle pouvait prétendre pour cette période au versement du forfait RI comprenant deux personnes à charge dans le ménage pour autant qu'elle transmit une attestation signée du père d’B.________ confirmant les dates exactes du séjour de sa fille en Suisse.

Par lettre du 27 mai 2020, le père d'B.________ a attesté en substance que depuis trois ans B.________ séjournait chez sa mère environ deux semaines par mois.

E.                     Parallèlement à cette procédure, A.________ a déposé le 22 octobre 2019 une demande de prestations complémentaires cantonales pour familles (PC Familles) auprès du Centre régional de décision PC Familles Broye-Vully (CRD).

Le 22 janvier 2020, le CRD a rendu une décision refusant l’octroi des PC Familles à A.________ au motif qu'elle ne faisait pas ménage commun avec sa fille mineure. En l'absence de ménage commun, les PC Familles n'étaient versées que sur la base d’une convention ou d’une décision de justice attestant que la garde de l’enfant était partagée de façon équivalente (cf. art. 5 al. 3 LPCFam et art. 5 al. 1 RLPCFam). Or en l'espèce, tel n'était pas le cas.

Le 28 janvier 2020, A.________ a déposé une réclamation contre cette décision en faisant valoir qu'elle exerçait une garde partagée.

Par décision du 17 juillet 2020, le CRD a rejeté la réclamation et confirmé la décision du 22 janvier 2020. Il a notamment retenu ce qui suit:

" - vous bénéficiez de l’autorité parentale conjointe sur votre fille. En effet, le point 1. de la convention, intitulé «SUR L’EXERCICE DE L’AUTORITE PARENTALE» indique en substance que les décisions importantes relatives à votre fille sont prises en commun par les deux parents. Même si le terme de «garde partagée» est utilisé dans ce contexte, force est de constater qu’il ne se réfère pa[s] à la garde de votre fille, mais bien à l’autorité parentale;

- votre fille est domiciliée à ********, chez son père;

- un déménagement de votre fille à votre domicile en Suisse pourrait être envisagé, à certaines conditions;

- vous disposez d’un libre et large droit de visite;

- vous êtes astreinte au versement d’une pension alimentaire de 150 € par mois pour l’entretien de votre fille et ce, depuis le mois de janvier 2019.

Ces éléments démontrent en premier lieu que vous ne vivez pas en ménage commun avec votre fille et que vous ne remplissez dès lors pas la condition de l’article 3, alinéa 1, lettre b LPCFam.

Par ailleurs, force est de constater que la garde sur votre fille B.________ ne peut être qualifiée de «garde partagée de manière équivalente» au sens des articles 5 RLPCFam et que par conséquent, la qualité d’ayant droit aux PCFam ne peut vous être reconnue sur cette base. En effet, la convention y relative démontre clairement que vous bénéficiez uniquement de l’autorité parentale conjointe, assortie d’un libre et large droit de visite."

F.                     Par acte du 3 juin 2020, A.________ recourt contre la décision sur recours de la DGCS du 6 mai 2020 (cf. supra, let. D) devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à l’octroi des prestations de l'aide sociale dues en cas de garde partagée. Elle expose qu’elle garde sa fille entre 10 et 15 jours par mois et qu’elle fait 4 allers-retours en avion chaque mois pour la chercher en Italie et la ramener en Suisse. Quant au montant de 150 € qu’elle verse chaque mois au père, il s'agirait d'une participation aux frais de crèche et de cours de natation de sa fille. Elle expose également qu’elle a transmis la convention parentale au CSR en 2018 et non en novembre 2019, comme cela est indiqué dans la décision querellée.

Le CSR, autorité concernée, a répondu le 24 juin 2020 en concluant implicitement au rejet du recours.

La DGCS, autorité intimée, a répondu le 6 juillet 2020 en concluant au rejet du recours. Elle confirme en substance les motifs invoqués dans sa décision du 6 mai 2020. Elle précise qu’elle n’a reçu la traduction certifiée conforme de la convention parentale du 15 novembre 2018 qu’au mois de novembre 2019.

La recourante, désormais représentée par une avocate, a répliqué le 30 juillet 2020. Elle maintient qu’elle dispose d'une garde partagée sur sa fille et que celle-ci réside avec elle à raison de 50% du temps. Elle explique que lorsqu'elle a conclu la convention parentale, elle connaissait des difficultés financières en raison de l’exploitation de son restaurant qu’elle a dû ensuite fermer.

Avec sa réplique, la recourante a produit plusieurs billets d’avion attestant ses déplacements et ceux de sa fille en provenance et à destination de ******** en 2019 et en 2020, ainsi qu’une lettre de son avocate italienne du 29 juillet 2020 qui confirme que les parents d’B.________ disposent de l’autorité parentale conjointe et de la garde partagée et qu’ils ont la faculté chacun de garder leur fille 50% du temps (traduction libre).

Le CSR s'est déterminé le 6 août 2020. Il relève que selon les billets d’avion produits pour la première fois par la recourante au stade de sa réplique, elle a gardé sa fille de mars à décembre 2019 durant un total de 70 jours, ce qui correspond en moyenne à 1.65 jours par semaine, soit moins de la moitié du temps usuel d’une garde partagée, qui est de 3.5 jours par semaine. Pour l’année 2020, la recourante a gardé sa fille du 19 février au 7 mai sans interruption. Toutefois, il s’agit de circonstances exceptionnelles dues à l'épidémie de la Covid-19. Pour cette période, l'autorité concernée admet que la recourante a droit à un forfait RI comprenant deux personnes dans le ménage. En dehors de cette période exceptionnelle, l'autorité maintient que la recourante exerce un droit de visite élargi.

La DGCS a dupliqué le 19 août 2020. Elle maintient également que la recourante exerce un droit de garde élargi sur sa fille et non une garde partagée, ce qui ressort des billets d'avion produits, attestant des périodes effectives durant lesquelles la recourante garde sa fille, en dehors de la période exceptionnelle due à l'épidémie du Covid-19.

Les écritures des autorités intimée et concernée ont été transmises à la recourante, pour information.

G.                    Par acte du 29 juillet 2020, A.________ a également recouru contre la décision sur réclamation du CRD du 17 juillet 2020 (cf. supra, let. E) devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à l'octroi des PC familles au motif qu’elle exerce une garde partagée sur sa fille B.________.

La cause a été enregistrée sous la référence PS.2020.0047. Elle a été instruite séparément.

Considérant en droit:

1.                      a) Les décisions sur recours de la DGCS, prises en application de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale (LASV; BLV 850.051), peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les autres conditions de recevabilité (notamment l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

b) La décision attaquée de la DGCS est une décision de renvoi, qui ne met pas fin à la cause puisqu'elle ordonne au CSR de statuer à nouveau sur les frais découlant du droit de visite d'B.________ dans le sens des considérants de la décision, dès le 1er novembre 2019. Il s'agit donc d'une décision incidente. Or, en vertu de l'art. 74 al. 4 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours direct ou immédiat contre une telle décision incidente n'est recevable que si elle peut causer un préjudice irréparable au recourant (cf. art. 74 al. 4 let. a LPA-VD), ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD); en dehors de ces deux hypothèses, la décision incidente n'est susceptible de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD). S'agissant du préjudice irréparable visé à l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD, la jurisprudence retient qu'un dommage de fait (qui n’est pas de nature juridique) suffit (cf. GE.2015.0200 du 1er février 2016 consid. 1a). Si le recourant peut établir l'existence d'un intérêt digne de protection à obtenir une décision immédiate de l'autorité de recours, la condition du "préjudice irréparable" de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est satisfaite (cf. Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, Bâle, 2012, n. 3.4 ad art. 74 LPA-VD). En l'espèce, la recourante dispose d'un intérêt de fait à obtenir à ce stade un jugement sur la question litigieuse de son droit au versement des prestations de l'aide sociale allouées en cas de garde partagée, sans attendre que le CSR statue à nouveau sur les montants alloués en cas de droit de visite élargi (cf. infra, consid. 2a). Le recours est par conséquent recevable à la forme et il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      Le litige porte sur le refus d’octroyer à la recourante, bénéficiaire du RI, les prestations prévues par la loi vaudoise sur l'action sociale, en cas de garde partagée sur un enfant mineur (cf. art. 33 LASV).

a) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le RI (art. 1 al. 1 et 2 LASV). L'aide financière est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres (art. 3 al. 1 LASV). Le RI comprend une prestation financière, laquelle est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV).

L'article 33 LASV prévoit que des frais particuliers, notamment de santé, peuvent être payés en sus des forfaits précités.

L'article 22 al. 2 du règlement d'application de la LASV du 26 octobre 2005 (RLASV, 850.051.1) énonce les frais hors forfait pouvant être pris en charge par le RI. Peuvent être alloués conformément à l'article 33 LASV, les frais relatifs aux mineurs comprenant les frais de devoirs surveillés, de rentrée scolaire et de camps scolaires ainsi que les frais découlant de l'exercice d'un droit de visite (cf. art. 22 al. 2 let. d RLASV). Aux termes de l'art. 22 al. 3 RLASV, le département fixe par voie de directive les limites et les conditions dans lesquelles ces frais particuliers sont alloués.

A cet égard, le point 2.3.7.4 de la directive "Revenu d'insertion (RI) Normes" établie par le Département de la santé et de l'action sociale, état au 1er octobre 2018 (ci-après: la directive RI), intitulé "frais découlant du droit de visite et de garde partagée" dispose ce qui suit:

"En cas de garde partagée

La part du forfait pour l'enfant correspond au taux de garde fixé par décision judiciaire.

Le montant mensuel octroyé ne doit pas dépasser le forfait qui est prévu lorsque les enfants vivent en permanence dans le ménage.

En cas de droit de visite

Un montant mensuel est octroyé forfaitairement.

Forfait Droit de visite standard (1 week-en sur 2 et la moitié des vacances scolaires): CHF 145.- par mois et par enfant.

Forfait Droit de visite standard élargi (1 week-end sur 2, la moitié des vacances scolaires et un jour par semaine): CHF 210.- par mois et par enfant.

Pour la garde libre sur décision judiciaire, un des deux forfaits ci-dessus est octroyé en fonction de la situation."

b) Ni la LASV ni son règlement ne définissent la notion de garde partagée qui figure dans la directive RI. Cette notion apparaît toutefois également dans une autre loi cantonale de prestations sociales, soit la loi du 23 novembre 2010 sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont (LPCFam; BLV 850.053) et dans son règlement d'application du 17 août 2011 (RLPCFam; BLV 850.053.1). Les art. 5 al. 3 LPCFam et 5 al. 1 RLPCFam font mention d'une "garde partagée de façon équivalente". Pour définir la notion de garde partagée (ou alternée) appliqué dans le droit cantonal public, il y a ainsi lieu de se référer au droit civil.

Dans le droit suisse en vigueur depuis le 1er juillet 2014 (RO 2014 357, modification du code civil concernant l'autorité parentale), la notion de "droit de garde" (Obhutsrecht) - qui se définissait auparavant comme la compétence de déterminer le lieu de résidence et le mode d'encadrement de l'enfant (ATF 128 III 9 consid. 4a) - a été remplacée par le "droit de déterminer le lieu de résidence de l'enfant" (Recht, den Aufenthaltsort des Kindes zu bestimmen), qui constitue une composante à part entière de l'autorité parentale (cf. art. 301a al. 1 CC). Le générique de "garde" (Obhut) se réduit désormais à la seule dimension de la "garde de fait" (faktische Obhut), qui se traduit par l'encadrement quotidien de l'enfant et par l'exercice des droits et des devoirs liés aux soins et à l'éducation courante (ATF 142 III 617 consid. 3.2.3 et les références citées). L'art. 296 al. 2 CC prévoit que l'autorité parentale conjointe des père et mère est la règle. Elle n'implique toutefois pas nécessairement l'instauration d'une garde alternée (ou partagée). Le juge ou l'autorité de protection de l'enfant doit néanmoins examiner si une garde alternée est possible et compatible avec le bien de l'enfant sans égard à l'accord des parents sur ce point (cf. Philippe Meier/Martin Stettler, Droit de la filiation, 6 éd., Genève/Zurich 2019, p. 770, n. 1160; Message du Conseil fédéral concernant la révision du code civil suisse du 29 novembre 2013; FF 2014 511, p. 545-546; cf. égal. art. 298a al. 2ter CC). La garde alternée implique que les père et mère prennent en charge l'enfant pour des périodes à peu près égales (FF 2014 511, p. 545). Au nombre des critères essentiels pour l'instauration d'une garde alternée, entrent en ligne de compte les capacités éducatives des parents, lesquelles doivent être données chez chacun d'eux pour envisager l'instauration d'une garde alternée, ainsi que l'existence d'une bonne capacité et volonté des parents de communiquer et coopérer compte tenu des mesures organisationnelles et de la transmission régulière d'informations que nécessite ce mode de garde. Il faut également tenir compte de la situation géographique et de la distance séparant les logements des deux parents, de la stabilité qu'apporte à l'enfant le maintien de la situation antérieure, en ce sens notamment qu'une garde alternée sera instaurée plus facilement lorsque les deux parents s'occupaient de l'enfant en alternance déjà avant la séparation, de la possibilité pour les parents de s'occuper personnellement de l'enfant, de l'âge de ce dernier et de son appartenance à une fratrie ou à un cercle social (ATF 142 III 617 consid. 3.2.3 et les références).  

Pour retenir l'existence d'une garde partagée (alternée) selon la conception retenue en droit suisse, il faut donc que l'enfant réside pour une période à peu près équivalente chez chacun de ses parents.

c) En l'espèce, la recourante soutient qu'elle exerce une garde partagée sur sa fille. Elle se réfère à la convention parentale conclue avec le père de sa fille, qui a été ratifiée par le Tribunal de première instance de ******** le 19 novembre 2018. Selon la traduction certifiée conforme de cette convention, le point 1 intitulé "sur l'exercice de l'autorité parentale", prévoit que la recourante et le père disposent de la garde partagée sur leur fille. Il est toutefois prévu que le domicile principal d'B.________ est à ******** chez son père (point 2) et que la recourante dispose d'un droit de visite et d'hébergement libre sur sa fille, moyennant accord du parent "hébergeur" (ou gardien), en l'occurrence le père. (cf. point 4). Tant que la fille est inscrite à l'école maternelle (l'école obligatoire commence à 6 ans en Italie), la recourante a l'obligation de rencontrer sa fille une semaine par mois au minimum. En dehors de cette période, elle exerce son droit de visite durant 15 jours au moins pendant les vacances d'été, la moitié des vacances de Noël, les congés de Pâques, une année sur deux (cf. point 5). Il est également prévu que la recourante verse une pension alimentaire pour sa fille de 150 € par mois (cf. point 6).

Comme le relèvent à juste titre les autorités intimée et concernée, la convention du 15 novembre 2018 (selon la traduction certifiée conforme) n'est pas claire sur l'étendue du droit de garde à la recourante, dans la mesure où elle mentionne un droit de visite (dans le texte de la convention "sulle condizioni di incontro e visita del genitore non collocatario" – traduction libre: sur les conditions de rencontre et de visite du parent non gardien) et qu'elle instaure uniquement une durée minimale par mois durant laquelle la recourante a l'obligation de rencontrer sa fille jusqu'à ce que celle-ci entre à l'école obligatoire.

Cette convention a été établie selon le droit italien qui est le droit applicable dans le cas particulier à l'exercice de la responsabilité parentale. En effet, la Convention de La Haye concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants (CLAH96; BLV 021.231.011), à laquelle la Suisse et l'Italie sont parties, dispose  que l'exercice de la responsabilité parentale est régi par la loi de l'Etat de la résidence habituelle de l'enfant. En cas de changement de la résidence habituelle de l'enfant, il est régi par la loi de l'Etat de la nouvelle résidence habituelle (art 17 CLAH96). En l'occurrence, le domicile principal de la fille de la recourante est en Italie.

Il faut donc interpréter la notion de garde partagée figurant dans la convention selon le droit italien et examiner si elle correspond à la conception du droit suisse de la garde alternée, qui est celle qui prévaut dans l'application du droit public cantonal, étant rappelé que la garde alternée implique que l'enfant passe un temps équivalent chez chacun des parents.

d) Le droit civil italien prévoit que chaque parent dispose de la responsabilité parentale ("responsabilità genitoriale" ou "affido condiviso"). Cette notion correspond en droit suisse à l'autorité parentale au sens des art. 296 ss CC (cf. Arnaldo Alberti in: Revue de la protection des mineurs et des adultes/RMA, Zurich 2014, vol. 69, n° 3, p. 241; n. 1.1 qui se réfère à l'art. 316 du code civil italien). La responsabilité parentale est exercée d'un commun accord entre les parents en tenant compte de la capacité, des inclinaisons naturelles et des aspirations des enfants (cf. art. 337ter du code civil italien; Alberti, op. cit., p. 242, n. 1.2). En cas d'enfant né hors mariage - ce qui est le cas en l'espèce - et si les deux parents reconnaissent l’enfant, ils sont tous deux détenteurs de la responsabilité parentale et l’exercent comme s’ils étaient mariés (cf. Alberti, op. cit., p. 241, n. 1.1). La séparation, la dissolution, la cessation des effets civils, l’annulation ou la nullité du mariage ne mettent pas fin à la responsabilité parentale des deux parents (cf. Alberti, op. cit., p. 242, n. 1.2; Alexander Bergmann/Murad Ferid, Internationales Ehe- und Kindschaftsrecht, Italien, état au 15 mai 2017, p. 47-48). La modalité généralement adoptée en cas de séparation, parce qu’elle est de nature à garantir la bi-parentalité, est la garde partagée. Cette modalité implique l’exercice de la responsabilité parentale par les deux parents (cf. portail européen e-Justice à l'adresse suivante: https://e-justice. europa.eu/content_parental_responsibility-302-it-fr.do?init=true&member=1#toc_4). En cas d'accord entre les parents, le juge ratifie l'accord s'il n'est pas contraire aux intérêts de l'enfant (Alberti, op. cit., p. 242, n. 1.2). La garde partagée n’implique pas nécessairement que l’enfant partage son temps de manière égale entre ses deux parents. En principe, le juge désigne le parent gardien, c’est-à-dire celui chez qui l’enfant résidera de manière stable; ensuite, le calendrier des périodes que l’enfant passera chez le parent non gardien, ainsi que les dispositions y relatives, sont établis. Les séjours de l’enfant chez chacun des parents peuvent être de durée égale si les domiciles des parents sont proches et leur mode de vie homogène, à condition qu’une telle modalité n’ait pas d’incidence négative sur la vie relationnelle et scolaire de l’enfant. Si la garde alternée ne répond pas à l’intérêt de l’enfant, le juge peut s’orienter, moyennant une décision motivée, vers la garde exclusive (art. 337quater du code civil italien; https://e-justice.europa.eu/ content_parental_responsibility-302-it-fr.do?init=true&member=1#toc_1; cf. également Alberti, op. cit., p. 243, n. 3.1).

e) Dans le cas particulier, la convention parentale conclue par la recourante et le père de l'enfant paraît appliquer la solution usuelle prévue par le droit italien en cas de séparation des parents, à savoir le maintien de la responsabilité parentale conjointe et la garde partagée ("affido condiviso"; cf. point 1 de la convention parentale; cf. aussi la lettre de l'avocate italienne du 15 janvier 2020). Toutefois, en droit italien, la garde partagée n'implique pas nécessairement que l'enfant réside la moitié de son temps – ou une période à peu près équivalente - chez chacun des parents. En l'occurrence, la convention ne prévoit pas que la fille de la recourante réside la moitié du temps en Suisse chez sa mère mais elle fixe une durée minimale durant laquelle la recourante doit rencontrer sa fille, tant que celle-ci n'a pas commencé l'école obligatoire (dès 6 ans en Italie) (cf. point 4 de la convention). Cette période minimale est fixée à une semaine par mois, en dehors des vacances et fêtes de fin d'année, tant que la fille est à l'école maternelle. Comme les parents ne vivent pas dans le même pays, un partage équivalent du temps de garde paraît en effet difficilement concevable et c'est vraisemblablement pour cette raison que ce mode de partage du temps n'a pas été prévu par les parents. Ainsi, le seul fait que la convention parentale se réfère à la notion de garde partagée ne signifie pas que la recourante garde sa fille durant un temps équivalent au père. Or, dans l'application du droit public cantonal qui se réfère au droit fédéral, la notion de garde partagée retenue implique un partage équivalent du temps de garde (cf. consid. 2a-b).

Il faut donc examiner concrètement si les séjours de la fille de la recourante en Suisse sont équivalents au temps passé chez le père. La recourante soutient à cet égard qu'elle garde sa fille environ 50% du temps.

f) Il ressort des pièces au dossier, en particulier des billets d'avion produits par la recourante avec sa réplique, que pour l'année 2019, elle a gardé sa fille de mars à octobre 2019 durant un total de 73 jours, ce qui correspond à une moyenne de 2 jours jour par semaine pour cette période (73 jours sur 8 mois, un mois comptant 4.33 semaines), soit en moyenne 9 jours par mois. Le reste du temps (environ 21 jours par mois), la fille de la recourante a résidé chez son père en Italie. Entre le 7 novembre 2019 et le 18 janvier 2020, la recourante indique que sa fille est restée chez son père. Pour la période antérieure à mars 2019 (janvier et février 2019), la recourante n'indique pas que sa fille aurait séjourné chez elle. Ainsi, il n'est pas établi que la fille de la recourante aurait passé plus de 9 jours par mois chez sa mère en 2019. Quant à l'année 2020, comme le relèvent à juste titre les autorités intimée et concernée, la période entre février et mai 2020 durant laquelle B.________ a résidé en continu chez sa mère correspond à une période exceptionnelle liée à l'épidémie de la Covid-19 durant laquelle les risques sanitaires et l'impossibilité de se rendre en Italie ont justifié le long séjour de la fille de la recourante en Suisse. L'enfant a ainsi séjourné en Suisse 80 jours du 19 février au 7 mai 2020. Cette situation n'est toutefois pas représentative de l'exercice usuel du droit de garde par la recourante mais elle est liée aux circonstances sanitaires exceptionnelles. Pour cette période, l'autorité intimée reconnaît que la recourante a droit au forfait RI comprenant deux personnes dans le ménage, moyennant la confirmation écrite du père que l'enfant a séjourné durant toute cette période chez sa mère, ce dont il y a lieu de prendre acte.

Quant à la période postérieure au 7 mai 2020, il y a lieu de relever que la fille de la recourante a séjourné avec sa mère du 19 juin au 8 juillet 2020, soit en moyenne 10 jours en juin et en juillet. Elle est ensuite revenue en Suisse le 17 août 2020 pour y séjourner jusqu'au 7 septembre 2020, soit 22 jours (en moyenne 11 jours par mois). Les dates de ses prochains séjours en Suisse n'ont pas été communiquées par la recourante. Il n'y a toutefois pas lieu de présumer que ces séjours seront plus longs que ceux qui ont prévalu jusqu'ici (en dehors de la période exceptionnelle liée à la Covid-19), soit une moyenne de 9 à 10 jours par mois. Certes la recourante soutient dans ses écritures qu'elle garde sa fille deux semaines par mois. Elle a également produit une attestation du père qui confirme que sa fille réside durant 15 jours par mois chez sa mère depuis trois ans. En ce qui concerne l'attestation du père, il convient de relever qu'elle ne contient aucune indication sur les dates des séjours de sa fille en Suisse. Elle ne permet donc pas d'établir les périodes durant lesquelles la recourante a gardé sa fille. La recourante soutient qu'elle aurait égaré une partie des billets d'avion concernant les déplacements de sa fille. Elle n'apporte toutefois aucun élément permettant d'établir que les séjours de sa fille en Suisse auraient été plus fréquents que ceux attestés par les billets d'avion produits. Compte tenu de la distance séparant les domiciles respectifs des parents, il n'est pas vraisemblable que la fille de la recourante partage son temps de manière égale entre ses deux parents et c'est bien pour ce motif que la convention ne prévoit pas un tel partage du temps. Dans ces conditions, il ne peut pas être reproché aux autorités intimée et concernée de s'être fondées sur les périodes effectives durant lesquelles la recourante a gardé sa fille en 2019 et en 2020, qui sont attestées par les billets d'avion produits par la recourante. L'appréciation des autorités compétentes (DGCS et CSR), qui estiment que la durée de garde effective correspond à l'exercice d'un large et libre droit de visite et non à une garde partagée avec un temps équivalent de garde par chacun des parents, n'est pas critiquable, et c'est bien cette appréciation qui est déterminante pour l'application de la LASV.  

Il s'ensuit que la décision de l'autorité intimée qui octroie un forfait pour des frais relatifs à l'exercice d'un droit de garde élargi depuis le 1er novembre 2019 (art. 33 LASV et art. 22 al. 2 let. d RLASV), hormis la période durant laquelle la fille de la recourante a séjourné de manière continue en Suisse durant la période exceptionnelle due à l'épidémie de la Covid-19, pour laquelle la recourante a droit à un forfait RI comprenant deux personnes dans le ménage (art. 31 al. 2 LASV), ne viole pas le droit cantonal. Elle doit donc être confirmée.

3.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le présent arrêt est rendu sans frais (cf. art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Vu l'issue de la cause, la recourante n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).


 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 6 mai 2020 est confirmée.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

Lausanne, le 14 septembre 2020

 

Le président:                                                                                    La greffière:   


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.