TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. André Jomini et Mme Mélanie Chollet, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

Recourante

A.________, à ********,

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Autorité intimée

Service de l'emploi, Assurance perte de gain maladie, à Lausanne,

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Autorité concernée

Office régional de placement d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains.

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Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service de l'emploi (SDE) Assurance perte de gain maladie du 13 novembre 2020

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après aussi: l'intéressée) a travaillé du 1^er juin 2016 au 31 mai 2020 auprès de la société B.________ à ********, date pour laquelle les rapports de travail ont été résiliés par l'employeur. L'intéressée s’est inscrite en tant que demandeuse d’emploi auprès de l’Office régional de placement d’Yverdon-les-Bains (ci-après: ORP) le 18 mai 2020 et a demandé l’indemnité journalière de chômage à compter du 1^er juin 2020. La Caisse cantonale de chômage lui a ouvert un délai-cadre d’indemnisation du 1^er juin 2020 au 31 août 2022.

Selon un certificat médical de la Dre C.________ du 23 juin 2020, A.________ a présenté une incapacité de travail totale pour cause de maladie à partir du 24 juin 2020. Cette incapacité de travail s’est ensuite prolongée jusqu’au 31 août 2020, d’après un certificat médical établi le 27 juillet 2020.

Par prononcé du 30 juillet 2020, rendu en application de l’art. 28 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0), la Caisse de chômage a décidé que le chômage n’était plus indemnisable dès le 24 juillet 2020 et jusqu’au jour où A.________ retrouverait une capacité partielle ou totale de travail.

B. A.________ a alors requis du Service de l’emploi, Assurance perte de gain maladie (ci-après: SDE) le versement des prestations de l’assurance perte de gain maladie (ci-après: APGM) dès le 24 juillet 2020.

Par prononcé du 10 août 2020, le SDE a décidé de ne pas donner suite à la demande de prestations de l’APGM déposée par A.________. Il a retenu que la prénommée avait satisfait aux obligations de contrôle uniquement du 1^er au 23 juin 2020, soit pendant 23 jours, de sorte qu’elle ne remplissait pas les conditions du droit aux prestations de l’APGM, selon lesquelles l’assuré doit avoir observé les obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins avant de solliciter les prestations de l’APGM.

C. Le 10 septembre 2020, A.________ a déposé une réclamation contre la décision du SDE. Elle a exposé qu’on lui avait diagnostiqué un cancer du sein trois semaines après son inscription au chômage; qu’une intervention chirurgicale avait été programmée le 3 juillet 2020; qu’elle avait été arrêtée dès le 24 juin 2020; que la Caisse de chômage et l’ORP l’avaient informée que son droit au chômage prendrait fin après 30 jours de maladie et qu’elle pourrait ensuite déposer une demande de prestations pour perte de gain maladie. Elle a ajouté que ces prestations lui avaient été refusées parce qu’elle n’avait pas été au chômage durant 30 jours avant le début de son incapacité de travail, ce dont la Caisse de chômage et l’ORP ne l’avaient pas avertie; que malgré son arrêt de travail elle avait effectué deux postulations les 25 juin et 10 juillet 2020; et qu’elle s’était opposée à la décision de la Caisse de chômage, demandant le réexamen de sa situation et la prise en compte de la période du 24 juin au 10 juillet 2020 comme période de chômage, afin de remplir les conditions du droit aux prestations de l’APGM. Elle a conclu à l’annulation de la décision du 10 août 2020 du SDE et à la reconnaissance de son droit aux prestations de l’APGM. A l’appui de sa réclamation, A.________ a produit une copie de son opposition contre la décision de la Caisse de chômage du 30 juillet 2020.

Par décision sur réclamation rendue le 13 novembre 2020, le SDE a rejeté la réclamation formée par A.________ et a confirmé sa décision du 10 août 2020. Il a retenu qu’un délai-cadre d’indemnisation avait été ouvert à la prénommée depuis le 1^er juin 2020 et qu’elle était en incapacité de travail depuis le 24 juin 2020, de sorte qu’elle n’avait pas satisfait aux obligations de contrôle pendant au moins un mois avant de solliciter les prestations de l’APGM et n’avait donc pas droit à ces prestations. Il a ajouté qu’il n’était malheureusement pas envisageable de tenir compte de circonstances particulières.

D. L’opposition qu’A.________ avait formée contre le prononcé de la Caisse cantonale de chômage du 30 juillet 2020 a par ailleurs également été rejetée par décision sur opposition rendue le 13 novembre 2020. A teneur de cette décision, la Caisse cantonale de chômage a confirmé son prononcé mettant un terme à l’indemnisation de l’assurée au 23 juillet 2020.

Le 27 novembre 2020, A.________ a déféré cette décision à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal.

E. Le 27 novembre 2020, A.________ (ci-après: la recourante) a également recouru contre la décision sur réclamation du SDE auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à son annulation et à l’octroi des prestations de l’APGM. Elle a pour l’essentiel repris les motifs qu’elle avait fait valoir dans le cadre de sa réclamation devant le SDE. Elle a produit une copie de son recours adressé à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal.

L’ORP a indiqué renoncer à se déterminer.

Dans sa réponse du 14 décembre 2020, le SDE a conclu au rejet du recours.

La recourante a répliqué le 22 décembre 2020, confirmant ses conclusions. Elle a demandé que la période correspondant aux deux offres d’emploi auxquelles elle avait répondu les 25 juin et 10 juillet 2020, et dont elle a produit une copie, soit ajoutée aux 23 jours de chômage comptabilisés, afin de lui permettre de remplir les conditions du droit aux prestations de l’APGM. Elle s’est en outre prévalue des particularités de sa situation, notamment de la malchance de s’être vue diagnostiquer un cancer trois semaines après son inscription au chômage.

La recourante s’est encore spontanément déterminée le 30 décembre 2020. Elle a indiqué que le diagnostic de cancer, posé le 17 juin 2020, n’avait pas entraîné d’incapacité de travail immédiate, précisant que le traitement oncologique et, partant, l’incapacité de travail avaient débuté le 3 juillet 2020.

Le 1^er mars 2021, la recourante a été invitée à indiquer au tribunal si la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal s’était prononcée sur le recours formé contre la décision sur opposition de la Caisse de chômage et, le cas échéant, à produire une copie de l’arrêt de cette juridiction.

La recourante a produit, le 3 mars 2021, une copie de l’arrêt rendu le 19 janvier 2021 (arrêt ACH 140/20 – 9/2021) par la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal rejetant le recours formé contre la décision sur opposition rendue le 13 novembre 2020 par la Caisse cantonale de chômage et confirmant cette décision, laquelle niait le droit de l’assurée à des indemnités de chômage dès le 24 juillet 2020.

F. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. La décision sur réclamation du SDE peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La recourante est directement touchée par la décision attaquée (art. 75 al. 1 let. a et 99 LPA-VD), le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD). Il y a lieu d’entrer en matière.

2. Le litige porte sur le droit aux prestations de l’APGM. Dans la mesure où la recourante critique la date à partir de laquelle elle n’a plus droit à l’indemnité de chômage, soit le 24 juillet 2020, ses griefs excèdent l’objet du litige. Il appartenait en effet à la seule Caisse cantonale de chômage de statuer sur ce point, ce qu’elle a du reste fait par prononcé du 30 juillet 2020, confirmé sur opposition le 13 novembre 2020. Saisie d’un recours contre cette décision, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal l’a rejeté par arrêt du 19 janvier 2021, confirmant la décision sur opposition de la Caisse de chômage selon laquelle la recourante n’avait plus droit à l’indemnité de chômage dès le 24 juillet 2020. Il n’appartient pas à la Cour de céans, saisie d’un recours contre la décision refusant à la recourante les prestations de l’APGM, de revenir sur ce point.

3. Le droit à l'indemnité de chômage suppose notamment que l'assuré soit apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). En application de l'art. 28 al. 1 LACI, les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison notamment d'une maladie et qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, ont droit à la pleine indemnité journalière s'ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité; leur droit persiste au plus jusqu'au 30^e jour suivant le début de l'incapacité totale ou partielle de travail et se limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre.

Dans le but de permettre le versement de prestations complémentaires aux chômeurs en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, pour des raisons de maladie ou de grossesse, et qui ont épuisé leur droit aux indemnités de chômage conformément à l’art. 28 al. 1 LACI, le canton de Vaud a instauré une assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d’indemnités de chômage (APGM; cf. art. 1 al. 2 let. bbis et 19a ss LEmp).

Aux termes de l’art. 19e al. 1 LEmp, qui pose les conditions du droit aux prestations, peut demander les prestations de l’APGM l’assuré qui, cumulativement: se trouve en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, au sens de l’article 28 LACI (let. a); a satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins, avant de solliciter les prestations de l’APGM (let. b); et séjourne dans son lieu de domicile, le Conseil d'Etat pouvant prévoir des exceptions à cette dernière condition (let. c).

4. La recourante fait valoir que le diagnostic de cancer n’a pas entraîné d’incapacité de travail immédiate, son incapacité de travail n’ayant commencé que le 3 juillet 2020, avec le début du traitement oncologique. Elle se prévaut par ailleurs des deux postulations qu’elle a effectuées les 25 juin et 10 juillet 2020. Elle soutient qu’elle aurait ainsi satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI durant plus d’un mois avant de demander les prestations de l’APGM.

a) L’art. 19e al. 1 let. b LEmp prévoit que l'assuré doit satisfaire aux obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins avant de solliciter les prestations de l’APGM (let. b). Cette disposition est complétée par l’art. 10d du règlement d’application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1), qui prévoit que satisfait aux obligations de contrôle l’assuré qui ne se trouve pas en incapacité de travail et qui respecte les devoirs et les prescriptions de contrôle prévus par l’art. 17 LACI.

En exigeant que la personne assurée se soumette aux prescriptions de contrôle pendant un mois avant de bénéficier des prestations de l'APGM, la volonté du législateur était d'éviter que l'assurance complémentaire cantonale, qui vise à pallier l'absence d'une couverture momentanée, serve à prolonger la couverture d'une incapacité qui existait déjà avant l'arrivée au chômage (Exposé des motifs et projet de loi sur une assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d’indemnités de chômage et projet de loi modifiant la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi, Bulletin du Grand Conseil 2007-2012, tome 21, p.313 ss, spéc. p.322). Bien que critiquée lors de la consultation, cette cautèle a été maintenue tant dans le projet de loi (Exposé des motifs précité, p. 328-329) que dans le texte final avec l'argument d'éviter de couvrir une incapacité qui existait déjà avant l'inscription au chômage. Autrement dit, l'instauration du délai d'un mois par l'art. 19e al. 1 let. b LEmp applicable indistinctement à tous les assurés a pour but d'éviter que des personnes sans activité s'inscrivent au chômage, respectivement soient licenciées par leur employeur, dans le seul but de bénéficier de la couverture de l'APGM. On relèvera que la législation genevoise (cf. art. 8 ss de la loi du 11 novembre 1983 en matière de chômage; rs/GE J 2 20), qui instaure également un régime d'assurance perte de gain pour les chômeurs, ne prévoit pas cette condition, les chômeurs étant assurés pendant toute la durée de leur délai-cadre (art. 9 al. 4).

b) La recourante soutient en vain que son incapacité de travail n’aurait en réalité pas débuté le 24 juin 2020, mais ultérieurement, le 3 juillet 2020 seulement, cette date correspondant au début de son traitement oncologique. Il ressort au contraire du dossier que la recourante a elle-même communiqué à l’ORP et à la Caisse de chômage qu’elle se trouvait en incapacité de travail à partir du 24 juin 2020 et qu’elle a produit un certificat médical de la Dre C.________ en attestant. Cette dernière n’est par la suite pas revenue sur le contenu de l’attestation médicale qu’elle avait établie le 23 juin 2020, de sorte qu’aucun élément ne permet de retenir que la recourante aurait conservé une capacité de travail entre le 24 juin et le 3 juillet 2020.

C’est du reste uniquement après avoir eu connaissance des conséquences de son incapacité de travail dès le 24 juin 2020 sur son droit aux prestations de l’APGM que la recourante est revenue sur ses déclarations, soutenant, pour la première fois le 10 septembre 2020 (cf. réclamation contre la décision du SDE du 10 août 2020; opposition contre la décision de la Caisse de chômage du 30 juillet 2020), que cette incapacité n’aurait en réalité débuté que le 3 juillet 2020, voire le 11 juillet 2020. Or, en pareilles circonstances, il convient en principe selon la jurisprudence d’accorder la préférence aux premières déclarations de l’assurée, que celle-ci a faites alors qu’elle en ignorait peut-être les conséquences juridiques, les explications nouvelles pouvant être, consciemment ou non, le fruit de réflexions ultérieures (cf. parmi d’autres ATF 142 V 590 consid. 5.2; 121 V 45 consid. 2a).

Pour le surplus, le fait que la recourante ait effectué deux recherches d’emploi les 25 juin et 10 juillet 2020, nonobstant son incapacité totale de travailler attestée médicalement, ne suffit pas pour retenir qu’elle aurait satisfait aux prescriptions de contrôle de la LACI, puisque seul "l’assuré qui ne se trouve pas en incapacité de travail" est réputé satisfaire aux obligations de contrôle dans ce cadre en vertu de l’art. 10d RLEmp (cf. aussi à propos des prescriptions de contrôle les exigences posées aux art. 17 LACI et 21 et 22 de l’ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité, OACI; RS 837.02).

Dans ces circonstances, le SDE a retenu à juste titre que l'incapacité de travail de la recourante avait débuté le 24 juin 2020 et non le 3 juillet 2020, respectivement que celle-ci ne satisfaisait plus aux obligations de contrôle de la LACI dès cette date.

Il en résulte que la recourante n'a pas satisfait aux obligations de contrôle pendant un mois au moins, ce qui exclut le versement des prestations de l'APGM. Certes, l'application du délai d'un mois prévu par l'art. 19e al. 1 let. b LEmp a des conséquences particulièrement rigoureuses dans la situation de la recourante puisque, dans la mesure où elle ne paraît pas couverte par une assurance pour perte de gain en cas de maladie individuelle ou collective, elle ne bénéficie d'aucune couverture pour perte de gain après le versement des indemnités de chômage en application de l'art. 28 LACI.

Le Tribunal ne peut toutefois s'écarter en l'espèce de l'interprétation littérale de la disposition légale confirmée par les travaux préparatoires, si bien que le rejet de la demande de la recourante ne peut qu'être confirmé.

5. La recourante relève encore que les prestations de l’APGM lui ont été refusées parce qu’elle n’a pas été au chômage durant 30 jours avant le début de son incapacité de travail, ce dont ni la Caisse de chômage ni l’ORP ne l’auraient avertie. Elle invoque donc implicitement la violation par l’autorité d’une obligation de renseigner, respectivement la violation du principe de la bonne foi.

a) Les art. 27 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) et 19a al. 1 OACI, dont il découle de la part des organes d’exécution de la LACI un devoir d’information des chômeurs, ne s’appliquent pas à l’APGM, mise en place au bénéfice des chômeurs par le canton (cf. art. 2 LPGA; cf. arrêts CDAP PS.2018.0080 du 6 février 2019 consid. 4b; PS.2014.0081 du 13 janvier 2015 consid. 3b). Il résulte uniquement de l’art. 19g al. 1 LEmp que l’assuré en incapacité de travail est informé par écrit par sa caisse de chômage de son droit à bénéficier des prestations de l'APGM.

Cela étant, le principe de la bonne foi, garanti par l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (cf. parmi d’autres ATF 141 V 530 consid. 6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1). Le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée de sa part qui peut, à certaines conditions, obliger l'autorité à consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pu prétendre, en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'art. 9 Cst. (ATF 131 V 472 consid. 5; parmi d’autres arrêts TF 9C_287/2017 du 22 août 2017 consid. 5.1; 9C_753/2016 du 3 avril 2017 consid. 6.1; 8C_433/2014 du 16 juillet 2015 consid. 3).

Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1). Ces principes s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition (c) précitée devant toutefois être formulée de la façon suivante: que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information (ATF 131 V 472 consid. 5; arrêts TF 9C_287/2017 du 22 août 2017 consid. 5.1; 9C_753/2016 du 3 avril 2017 consid. 6.1; 8C_433/2014 du 16 juillet 2015 consid. 3).

b) L’obligation découlant de l’art. 19g al. 1 LEmp a été respectée en l’espèce, puisque la recourante admet avoir été informée par la Caisse cantonale de chômage que son droit à l’indemnité journalière de chômage prendrait fin après 30 jours de maladie et qu’elle devrait alors déposer une demande de prestations de l’APGM. Il n’incombait pour le surplus pas à la Caisse de chômage ou à l’ORP de renseigner plus amplement la recourante au sujet des différentes conditions qu’elle devrait remplir pour bénéficier de ces prestations.

On ajoutera que la recourante ne s’est pas fondée sur un éventuel défaut de renseignement de la part de l’autorité quant aux exigences à remplir pour avoir droit aux prestations de l’APGM, en particulier sur l’absence d’indication qu’elle devrait préalablement avoir satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI durant un mois au moins, pour prendre des dispositions auxquelles elle ne saurait renoncer sans subir de préjudice.

Le grief de violation de l’obligation de renseigner et du principe de la bonne foi doit donc être rejeté.

6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision sur réclamation du Service de l’emploi, Assurance perte de gain maladie du 13 novembre 2020 confirmée. Il n’y a pas lieu de percevoir un émolument (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA]; BLV 173.36.5.1) ni d’allouer d’indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision sur réclamation du Service de l’emploi, Assurance perte de gain maladie du 13 novembre 2020 est confirmée.

III. Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 23 mars 2021

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.