TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 juin 2021

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; MM. Marcel-David Yersin et Roland Rapin, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière

Recourant

A.________ à ********

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Autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage,

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Autorité concernée

Office régional de placement de Lausanne,

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Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 7 décembre 2020 confirmant la décision de l'ORP-Lausanne du 15 juin 2020 (réduction du RI)

Vu les faits suivants:

A. Né en 1971, A.________ (ci-après: le recourant), allocataire du revenu d'insertion (ci-après: RI), s'est inscrit le 5 juillet 2017 auprès de l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: ORP) en vue de retrouver un emploi.

Par lettre du 17 juillet 2017, le Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après: SDE), a rendu le recourant attentif au fait que, par son inscription, il devait suivre scrupuleusement les instructions de l'ORP (présentation aux rendez-vous, recherches d'emploi, participation aux mesures d'intégration ordonnées, acceptation des emplois proposés, etc.). Il l'informait également qu'en cas de manquements à ses obligations, il s'exposait au prononcé de sanctions pouvant conduire à la négation de son aptitude au placement. Il précisait enfin que l'ORP était en droit de lui assigner un programme d'emploi temporaire ne correspondant pas nécessairement à son profil ou à la stratégie convenue.

Du 5 septembre au 11 décembre 2017, le recourant a suivi une mesure d'insertion professionnelle du RI, marquée par plusieurs retards et absences parfois injustifiés.

Par décision du 30 octobre 2017, l'ORP a infligé au recourant une réduction de son forfait mensuel d'entretien RI de 15% pendant quatre mois, pour avoir refusé un stage professionnel qui ne l'intéressait pas. L'ORP a toutefois annulé cette décision le 23 mars 2018, après réexamen du dossier.

B. Le 16 avril 2018, l'ORP a assigné au recourant un programme d'insertion de trois mois en qualité de secrétaire d'une association à Lausanne. L'assignation mentionnait qu'il s'agissait d'une instruction de l'ORP à laquelle il avait l'obligation de se conformer, sous peine de s'exposer à une sanction. L'intéressé ne s'est pas présenté à cette mesure, faisant valoir, le 8 mai 2018, qu'il serait heureux de suivre un stage de réceptionniste mais pas de secrétaire, les deux professions étant différentes.

Face à ce refus, l'ORP a rendu une décision le 17 mai 2018 réduisant le forfait mensuel d'entretien RI du recourant de 15% durant quatre mois et l'avertissant derechef que l'accumulation de sanctions constituait un motif de négation de l'aptitude au placement. Cette décision a été confirmée sur recours par le SDE, le 11 septembre 2018.

C. Par décision du 27 septembre 2018, l'ORP a infligé au recourant une nouvelle réduction de son forfait mensuel d'entretien RI de 15% pendant deux mois et un nouvel avertissement, pour avoir manqué un entretien de conseil sans excuse préalable. Cette décision, non contestée, est entrée en force.

D. Le 22 mai 2019, le recourant a reçu de l'ORP une proposition de stage d'une durée de six mois en tant que réceptionniste-standardiste à Lausanne. Il lui était rappelé son obligation d'accepter tout travail convenable, faute de quoi une diminution du RI pouvait être prononcée. La candidature de l'intéressé n'a toutefois pas été retenue.

Lors de ses entretiens réguliers avec sa conseillère ORP, le recourant a évoqué pour la première fois, le 24 mai 2019, un problème d'alcool et son souhait de réduire sa consommation. Le 8 octobre 2019, il a nié ce problème mais accepté de faire un examen médical, ce qu'il a confirmé le 28 octobre suivant.

Après de nouveaux rendez-vous manqués, exceptionnellement excusés, une stratégie commune de réinsertion a été élaborée le 10 décembre 2019 avec la conseillère ORP du recourant et une assistante sociale, dans le but de reprendre un rythme de travail tout en instaurant un suivi médical.

Le 10 janvier 2020, le recourant a été assigné à une mesure d'emploi temporaire du 13 janvier au 8 mai 2020 en qualité d'assistant administratif. L'intéressé ne s'est toutefois pas présenté et a produit a posteriori deux certificats médicaux attestant d'une incapacité de travail du 14 au 29 janvier 2020 pour causes de maladie puis d'accident.

Le 10 février 2020 a eu lieu un nouvel entretien de conseil à l'ORP, en présence également d'une orientatrice professionnelle. Le recourant a indiqué qu'il avait eu une première consultation au service d'addictologie du CHUV et qu'une deuxième était prévue pour la fin mars. Il est rapidement apparu qu'il avait besoin de rafraîchir ses connaissances en bureautique, si bien qu'il a choisi de suivre un cours dans le domaine plutôt que de chercher un autre emploi temporaire. L'entretien a néanmoins dû être interrompu du fait que l'intéressé s'est soudainement senti mal.

Par assignation du même jour, le recourant a été convoqué à un cours de bureautique à Morges du 25 février au 25 mars 2020. L'attention de l'intéressé était attirée sur le fait qu'il s'agissait d'une instruction de l'ORP à laquelle il avait l'obligation de se conformer et que dans le cas contraire, il s'exposait à une réduction des prestations financières auxquelles il avait droit.

Par courriers électroniques des 10 et 11 février 2020, le recourant a écrit à sa conseillère ORP qu'il n'avait pas besoin de cours informatiques, mais uniquement d'un rappel. Il disait par contre avoir besoin d'aide sans savoir où commencer et vouloir consulter un psychiatre. Le 12 février 2020, il lui a fait parvenir trois attestations de participation à des cours d'informatique du 31 août 2016.

La conseillère ORP du recourant lui a répondu, le 13 février 2020, que le cours de bureautique était maintenu, dès lors qu'il n'existait pas de formation plus courte pour trouver du travail actuellement et qu'il fallait être à jour sur les nouvelles versions des logiciels informatiques qui avaient beaucoup de nouvelles fonctionnalités. Elle lui communiquait également différentes adresses pour un accompagnement psychologique.

Les 13 et 18 février 2020, le recourant a expliqué qu'il s'était égaré en disant qu'il avait besoin de cours informatiques, puisque tel n'était pas le cas, et qu'il s'était rendu compte trop tard de son erreur. Il priait sa conseillère ORP d'annuler cette formation, estimant qu'il valait mieux trouver d'abord un mi-temps pour réintégrer gentiment le monde du travail. Il ajoutait qu'il avait des horaires de sommeil infernaux et qu'il préférait que les rendez-vous soient fixés l'après-midi.

Le 20 février 2020, l'ORP a adressé une nouvelle assignation au recourant identique à celle du 10 février précédent. Par courriers électroniques des 20 et 21 février 2020, la conseillère ORP de l'intéressé lui a fait savoir que l'organisateur avait accepté que la mesure se déroule à 50% les après-midi et qu'il était attendu à un test le 25 février à 13h30 avant que le cours ne démarre aux dates à préciser par la suite.

Le recourant lui a rétorqué, par e-mails des 21 et 24 février 2020, qu'il n'avait pas besoin de cours informatiques et qu'il ne voulait pas de cette mesure. Le 25 février 2020, il l'a avisée qu'il avait appelé l'organisateur pour l'informer qu'il ne viendrait pas, puisqu'il avait déjà les diplômes nécessaires.

Par retour de courriel du même jour, la conseillère du recourant lui a rappelé que, comme le lui avait aussi dit l'organisateur, le test était obligatoire et que son résultat permettrait d'évaluer si les cours étaient réellement nécessaires ou pas. Elle l'avertissait que son absence pourrait avoir un impact sur son forfait RI.

Le 25 février toujours, l'organisateur du cours a avisé l'ORP que le recourant ne s'était pas présenté au test préliminaire.

Par préavis du 27 février 2020, l'ORP a averti le recourant qu'il assimilait son attitude à un refus de mesure et l'a invité à se justifier.

Le 6 mars 2020, le recourant a exposé qu'à son entretien de conseil du 10 février précédent, il avait indiqué à sa conseillère ORP, sans savoir pourquoi, qu'à l'occasion d'un stage de secrétaire-réceptionniste effectué en 2016, son responsable lui avait recommandé d'effectuer une formation informatique complémentaire, d'où son inscription aux cours de bureautique. Il avait ensuite dû rentrer chez lui, car il ne se sentait pas bien, et s'était rendu compte, après avoir recouvré ses esprits, qu'il avait dit une "bêtise". Il en avait tout de suite informé sa conseillère ORP par e-mail, en lui expliquant qu'il avait déjà suivi avec succès cette formation juste après son stage de 2016, comme en témoignaient les attestations déjà transmises et le certificat de stage annexé du 20 avril 2016. Il ne comprenait donc pas pourquoi la mesure avait été maintenue malgré son erreur.

Lors des entretiens de conseil subséquents, le recourant a parlé plus ouvertement de son addiction et dit poursuivre son suivi médical sans toutefois ressentir encore une amélioration.

Par décision du 15 juin 2020, l’ORP a réduit le forfait mensuel d’entretien RI du recourant de 15% pour une période de quatre mois, du fait qu'il avait refusé de suivre les cours de bureautique qui lui avaient été octroyés, et l'a averti qu'une succession de suspensions pouvait conduire à la négation de son aptitude au placement. L'autorité précisait encore que sa décision était exécutoire de suite et qu'un éventuel recours serait dépourvu d'effet suspensif.

E. Le 14 juillet 2020, le recourant a saisi le SDE d'un recours contre cette décision, en concluant implicitement à son annulation. Il maintenait que sa conseillère ORP l'avait inscrit à un cours de bureautique sur la base d'une indication erronée, qu'il lui avait donnée alors qu'il se sentait mal, et qu'il avait en réalité tous les certificats informatiques nécessaires, ce dont il l'avait avertie le jour même. Il affirmait que son malaise était dû à son alcoolisme, pour lequel il était suivi médicalement, et produisait deux confirmations de rendez-vous aux services de radiodiagnostic et d'addictologie du CHUV fixés respectivement aux 2 et 27 juillet 2020.

Par courrier électronique du 27 juillet 2020, l'assistante sociale du recourant lui a signifié que, conformément à leur dernier entretien avec sa conseillère ORP du 14 juillet 2020, il avait été dispensé de suivi au sein du service afin de le laisser prendre soin de sa santé avant de poursuivre ses recherches d'emploi. Le 28 juillet 2020, l'ORP a confirmé que son inscription dans le système d'information en matière de placement et de statistiques du marché du travail (PLASTA) était annulée.

Par décision sur recours du 7 décembre 2020, le SDE a débouté le recourant et confirmé la décision de l'ORP du 15 juin 2020, estimant que les explications données ne permettaient pas d'excuser le manquement reproché. L'autorité relevait en particulier que l'intéressé ne s'était délibérément pas présenté à la mesure d'insertion professionnelle qui lui avait été assignée, alors même qu'il savait qu'elle était obligatoire et que son absence pouvait avoir un impact financier sur son forfait RI. Elle relevait en outre qu'il n'appartenait pas au demandeur d'emploi de déterminer seul si une telle mesure était ou non adéquate, que le test prévu le premier jour tendait justement à s'en assurer et qu'il pouvait donc être attendu du recourant qu'il saisisse cette opportunité. Elle confirmait dès lors la sanction prononcée et sa quotité, précisant également que sa décision était immédiatement exécutoire et qu'un recours n'aurait pas d'effet suspensif.

F. Par acte de recours du 6 janvier 2020 (recte: 2021), le recourant s'est pourvu à la Cour de céans, en concluant, toujours implicitement, à l'annulation de la sanction prononcée. Indiquant souffrir d'un alcoolisme profond, il répète en substance qu'il a été victime d'un malaise lors de son entretien avec sa conseillère ORP et qu'il a évoqué un cours informatique sans s'en rendre compte, mais que lorsqu'il a réalisé son erreur, il était trop tard pour annuler la formation. Il ajoute qu'entretemps, son inscription PLASTA a été annulée et qu'il doit d'abord faire son sevrage avant de réintégrer l'ORP et envisager une autre mesure. Il produit comme nouvelles pièces deux autres confirmations de rendez-vous au CHUV fixés aux 10 novembre 2020 et 21 janvier 2021.

Dans sa réponse du 28 janvier 2021, le SDE conclut au rejet du recours, étant d'avis que les arguments soulevés ne sont pas de nature à modifier son appréciation des faits.

Interpellé en sa qualité d'autorité concernée, l'ORP ne s'est quant à lui pas déterminé.

Dans un mémoire complémentaire du 22 février 2021, le recourant campe sur sa position.

La cour a ensuite statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le litige porte sur la réduction du forfait mensuel d'entretien RI infligée au recourant pour avoir fait défaut à un cours de bureautique assigné par l'ORP.

3. a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage, ainsi que d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c). Selon l'art. 2 al. 2 LEmp, elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051).

A teneur de l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. A cet égard, l'art. 23a LEmp, intitulé "devoirs des bénéficiaires RI", prévoit à son al. 1 que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI; RS 837.0). En particulier, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (al. 2 let. a).

Aux termes de l'art. 24 LEmp, les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste (al. 1). Elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (al. 2). Selon l’art. 59 LACI, l’assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage (al. 1). Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but (al. 2): d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable (let. a); de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail (let. b); de diminuer le risque de chômage de longue durée (let. c); de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (let. d).

Dès lors que les mesures cantonales d’insertion professionnelle sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI, on peut se référer à cette loi et à la jurisprudence relative aux refus des mesures. Il y a un motif valable de ne pas se rendre à une mesure de formation au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée convenable. Tel peut être le cas par exemple lorsque la mesure prévue ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l'intéressé ou de l'activité qu'il a précédemment exercée ou que les circonstances personnelles (situation personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'intéressé ne lui permettent raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, s'appliquent les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail convenable (cf. en particulier l'art. 16 al. 2 let. b et c LACI). L'assuré a néanmoins l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement (art. 17 al. 3 let. a LACI). Aucune disposition légale ni réglementaire ne donne à l'assuré le droit de choisir librement la mesure d'insertion professionnelle qu'il préfère (cf. CDAP PS.2020.0005 du 15 mai 2020 consid. 2a; PS.2018.0070 du 13 février 2019 consid. 3b; PS.2018.0038 du 30 novembre 2018 consid. 2a et les références).

b) En vertu de l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV.

L'art. 12b du règlement vaudois du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1), qui a pour titre "manquements et réduction des prestations", précise à cet égard ce qui suit:

"¹ Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b. absence ou insuffisance de recherches de travail;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d. refus d'un emploi convenable;

e. violation de l'obligation de renseigner.

² Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

³ Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

⁴ La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision".

c) En l'espèce, le recourant a refusé de se présenter à une formation d'un mois en bureautique assignée par l'ORP, qu'il avait lui-même demandée à sa conseillère personnelle lors d'un entretien, ainsi qu'au test préliminaire. Il soutient toutefois qu'il était souffrant ce jour-là et que cette demande était en fait une erreur, puisqu'il disposerait déjà de tous les diplômes informatiques nécessaires. Il estime en effet que la mesure est aussi lourde qu'inutile et qu'au vu de ses qualifications, un léger rafraîchissement serait suffisant. Il affirme en outre qu'il ignorait qu'il s'agissait d'un test obligatoire et que son alcoolisme rend tout rendez-vous une épreuve.

Quoi qu'en dise le recourant, il lui a toutefois été indiqué expressément, dans les deux assignations au cours de bureautique des 10 et 20 février 2020, qu'il était tenu de suivre cette formation et que son absence risquait d'être sanctionnée par une réduction de ses prestations financières. Sa conseillère ORP lui a également signifié, par courriers électroniques des 13, 20, 21 et 25 février 2020, que le cours était maintenu, que le test préliminaire prévu le premier jour était obligatoire et qu'il visait précisément à établir ses connaissances ainsi que la réelle nécessité de ladite formation, ce que l'organisateur de la mesure lui avait aussi expliqué. Le recourant l'avait d'ailleurs bien compris, puisqu'il relève lui-même dans ses écritures qu'une fois son inscription effectuée, il était trop tard pour revenir en arrière. Partant, il ne saurait raisonnablement se retrancher derrière son ignorance, étant du reste rappelé qu'il a déjà essuyé par le passé des sanctions pour non-respect de ses obligations, qui lui étaient donc parfaitement connues. A cela s'ajoute que, comme l'a justement souligné l'autorité intimée, il n'appartient pas à l'intéressé de choisir librement la mesure professionnelle qu'il jugerait la plus appropriée et qu'il pouvait être attendu de lui qu'il saisisse l'opportunité qui lui a été offerte d'approfondir ses connaissances en informatique ou, au minimum, de les évaluer à l'occasion du test préliminaire pour ensuite adapter la formation à ses besoins. En effet, les certificats dont il fait grand cas remontent à 2016, si bien que qu'une actualisation de ses compétences dans un domaine qui ne cesse d'évoluer rapidement lui aurait de toute façon été profitable, surtout s'agissant d'une personne inoccupée et sans emploi depuis des années. Quant à ses addictions et problèmes personnels, qu'il n'a pas mentionnés avant 2019, ils ne l'ont pas empêché de se présenter à de multiples rendez-vous, de rechercher un emploi à plein temps et de recourir plusieurs fois à bon escient, de sorte qu'ils ne justifiaient en rien pareille obstruction à un cours manifestement adapté à ses besoins.

A supposer même que le recourant soit habilité à refuser une mesure d'insertion professionnelle, ce qui, comme déjà dit, n'est pas le cas, les motifs qu'il avance à ce propos sont donc tout-à-fait malvenus. Son attitude est d'autant moins compréhensible que sa conseillère ORP s'est appliquée à adapter la mesure à ses besoins, en prévoyant, d'entente avec l'organisateur, que le test préliminaire et les cours n'auraient lieu que l'après-midi et avec un pourcentage modulable.

Par son comportement fautif, le recourant a ainsi refusé de permettre l’amélioration de son aptitude au placement et donc de favoriser sa réintégration professionnelle dans le cadre d’un projet réaliste. C’est dès lors à raison que l’autorité intimée a confirmé, sur le principe, la sanction infligée au recourant.

d) S'agissant enfin de la quotité de cette sanction, non remise en cause par l'intéressé, elle correspond à une réduction de 15% de son forfait mensuel d'entretien RI, soit au minimum prévu par l'art. 12b al. 3 RLEmp.

Quant à la durée de la réduction, de quatre mois, elle trouve sa justification dans le comportement et les antécédents du recourant. Elle se situe d'ailleurs également dans le bas de la fourchette de l'art. 12b al. 3 RLEmp, quand bien même le refus d'une mesure cantonale d’insertion professionnelle constitue une faute qui est en principe qualifiée de grave (cf. CDAP PS.2018.0038 du 30 novembre 2018 consid. 3 et les références citées).

Il s'ensuit que la sanction infligée ne prête pas non plus le flanc à la critique sous cet angle.

4. Il découle des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Il n'y a pas lieu de prélever un émolument de justice (cf. art. 4 al. 3 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]), ni d'allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1, a contrario, LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision sur recours du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 7 décembre 2020 est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 3 juin 2021

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.