TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 avril 2022

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Guillaume Vianin et Mme Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Centre Social Protestant, à Lausanne,

Autorité intimée

Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), à Lausanne,

Autorité concernée

Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), à Lausanne.

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision sur recours du Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) du 12 mars 2021 (restitution de prestations versées par l’EVAM)

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après: aussi le prénommé ou l'intéressé), ressortissant ghanéen entré en Suisse, puis dans le canton de Vaud, en mai 2003, s’est vu refuser l’asile et son renvoi a été prononcé; celui-ci n’a toutefois pas été exécuté. Le prénommé s'est vu notifier le 9 mai 2005 une interdiction de travailler et a bénéficié de prestations sociales, puis de l’aide d’urgence dès janvier 2008, de la part de la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS; désormais: Etablissement vaudois d'accueil des migrants [EVAM]).

B. Par contrat du 23 juin 2005, A.________ a été engagé pour une durée déterminée du 23 juin au 31 juillet 2005 par la société B.________ au titre de personnel sans qualifications sur ********. Selon les bulletins de paie de juin et juillet 2005 de son employeur, le prénommé a reçu un salaire net (non comprise l’indemnité de vacances) de 802 fr. 50, respectivement 2816 fr. 50, le salaire brut de juin 2005 étant de 985 fr. 80 et celui de juillet 2005 de 3459 fr. 60.

C. Par décompte d’assistance du 30 août 2005, la FAREAS a établi le droit à l’assistance de A.________ pour la période du 1^er au 30 septembre 2005. Un montant de 279 fr., en plus de l’assistance déjà payée, lui a été octroyé au titre de prestations financières d’assistance, sachant en particulier que le prénommé n’avait déclaré aucun revenu provenant en particulier d’une activité lucrative. Il avait ainsi certifié, de par sa signature, avoir déclaré l’intégralité de ses revenus.

Par décompte d’assistance du 30 novembre 2005, la FAREAS a établi le droit à l’assistance de A.________ pour la période du 1^er au 31 décembre 2005. Ne tenant en particulier compte d’aucun revenu provenant notamment d’une activité lucrative, elle lui a octroyé un montant de 289 fr. 30, en plus de l’assistance déjà payée, au titre de prestations financières d’assistance. L’intéressé a signé ce décompte, certifiant qu’il avait déclaré l’intégralité de ses revenus.

D. Le 6 octobre 2017, dans le cadre d’un contrôle, l’EVAM a requis de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS (ci-après: la Caisse) de lui transmettre tous les documents dont elle serait en possession qui auraient trait aux cotisations AVS/AI/APG qui auraient été versées par A.________ auprès d’elle.

Le 14 octobre 2017, la Caisse a établi un extrait du compte individuel de l’intéressé à l’attention de l’EVAM. Cet extrait contenait une inscription selon laquelle A.________ avait exercé une activité lucrative auprès de B.________ d’août à décembre 2005 pour un revenu total de 7173 fr.

Le 23 novembre 2017, l’EVAM, au vu des informations qui lui avaient été fournies par la Caisse, a prié le prénommé de bien vouloir lui remettre tous les justificatifs des revenus correspondant à l’emploi exercé auprès de B.________.

Le 4 décembre 2017, A.________ a informé l’EVAM qu’il avait travaillé pour B.________ en juillet 2005, selon le contrat joint en annexe, et qu’il avait alors annoncé cette activité à la FAREAS. Il a précisé qu’il n’avait ensuite plus jamais travaillé pour cette entreprise, ayant dû arrêter d’exercer cette activité lucrative, car il avait reçu une interdiction de travailler.

Le 7 décembre 2017, l’EVAM a expliqué à l’intéressé que les revenus non déclarés qu’il mentionnait dans son courrier du 23 novembre 2017 apparaissaient sur son extrait de compte individuel AVS et qu’il n’avait pas eu connaissance de revenus résultant de son activité auprès de B.________ pour la période d’août à décembre 2005. Il l’invitait dès lors à se renseigner auprès de la Caisse afin de clarifier la situation et à lui donner des nouvelles.

Le 17 janvier 2018, la Caisse AVS C.________ (ci-après: la Caisse AVS C.________) a transmis à l’intéressé, à sa requête, un extrait modifié de son compte individuel, daté du 16 janvier 2018, qui contenait une inscription selon laquelle celui-là avait exercé une activité lucrative auprès de B.________ de juin à décembre 2005 pour un revenu total de 7173 fr.

Le 25 janvier 2018, se fondant sur l’extrait précité du 16 janvier 2018, l’EVAM a constaté que ce dernier avait été modifié uniquement s’agissant des périodes pendant lesquelles l’intéressé était employé auprès de B.________, mais que le montant de 7173 fr. n’avait pas été modifié. Il en résultait ainsi une différence de 2727 fr. 60 entre les revenus bruts déclarés de 4445 fr. 40 et le montant de 7173 fr. qui apparaissait sur l’extrait de compte individuel. Au vu de ces éléments, l’EVAM informait A.________ qu’il allait procéder au calcul de son droit à l’assistance pour les périodes concernées et qu’une décision d’assistance indue lui serait adressée.

A la requête du 23 février 2018 de la Caisse AVS C.________, B.________ lui a renvoyé le 8 mars 2018 le formulaire de déclaration des salaires versés par l’employeur à son personnel dûment complété concernant l’activité lucrative effectuée par A.________ en 2005. Selon l'extrait corrigé le 22 mars 2018, il en ressort que celui-là avait obtenu un salaire brut de 6266 fr. pour la période du 15 juin au 31 août 2005 et un salaire brut de 906 fr. pour l’entier du mois de novembre 2005.

E. Par décision du 29 mars 2019, l’EVAM a établi un décompte correctif pour la période du 1^er au 30 septembre 2005. Il a été tenu compte d’un montant de revenu déterminant de 1820 fr. 60 (correspondant à 6266 fr. [salaire brut obtenu de juin à août 2005 par A.________ auprès de B.________] – 985 fr. 80 [salaire brut obtenu en juin 2005 selon bulletin de salaire] – 3459 fr. 60 [salaire brut obtenu en juillet 2005 selon bulletin de salaire]). Un montant final de 1123 fr. 80 a été établi en faveur de l’EVAM.

Par décision du 29 mars 2019, l’EVAM a établi un décompte correctif pour la période du 1^er au 31 décembre 2005. Il a été tenu compte d’un montant de revenu déterminant de 906 fr., correspondant au salaire brut pour novembre 2005 établi par la Caisse AVS C.________ dans son extrait de compte individuel du 22 mars 2018. Un montant final de 906 fr. a été retenu en faveur de l’EVAM.

Par décision du 3 avril 2019, l’EVAM a requis de la part de A.________ la restitution du montant de 2029 fr. 80, correspondant aux prestations perçues indûment durant les périodes d’assistance selon les deux décomptes d’assistance précités.

F. Par décision sur opposition du 7 janvier 2020, l’EVAM a rejeté l’opposition de A.________ et maintenu les décisions d’assistance du 29 mars 2019 ainsi que la décision de restitution du 3 avril 2019.

G. Le 6 février 2020, A.________ a interjeté recours auprès du Département de l’économie, de l’innovation et du sport (DEIS). Il a en particulier fait valoir la prescription et reproché à l’EVAM d’avoir attendu plus de douze ans avant de demander un extrait AVS de son compte individuel. Il a conclu à l’annulation de la décision sur opposition entreprise, en ce sens qu’il était renoncé au remboursement des montants réclamés par l’EVAM.

Par décision du 12 mars 2021, le DEIS a rejeté le recours de A.________. Il a en particulier retenu que la prescription n’était pas acquise.

H. Par acte du 16 avril 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du DEIS du 12 mars 2021, concluant à l’annulation de cette décision, en ce sens que la décision de restitution de l’EVAM du 3 avril 2019 est annulée. Il a requis son audition personnelle ainsi que l’assistance judiciaire.

Le 7 mai 2021, l’EVAM a conclu au rejet du recours. Il a précisé qu’après avoir mené des recherches internes dans ses archives, il avait découvert que, le 17 octobre 2012, il s’était vu remettre par la Caisse un extrait du compte individuel AVS du recourant, lequel était daté du même jour et comportait bien la mention de l’existence de l’emploi litigieux. Il ajoutait que le fait que cet emploi ne lui avait été déclaré que partiellement par l’intéressé n’avait alors pas fait l’objet d’investigations supplémentaires, investigations qui avaient cependant été reprises avant que la prescription ne soit acquise et qui avaient abouti à la décision litigieuse. Il ressort de l’extrait du 17 octobre 2012 précité, produit par l’autorité concernée, que le recourant avait obtenu un salaire brut de 7173 fr. de B.________ pour la période d’août à décembre 2005.

Le 10 mai 2021, le DEIS a conclu au rejet du recours.

Le 25 mai 2021, le recourant a confirmé ses conclusions.

I. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Aux termes de l’art. 72 de la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; BLV 142.21), les décisions rendues par le directeur ou par un cadre supérieur de l'EVAM peuvent faire l'objet d'une opposition auprès du directeur de l'établissement. Selon l'art. 73 LARA, les décisions sur opposition du directeur de l'EVAM sont susceptibles de recours devant le DEIS. Les décisions rendues par le DEIS peuvent ensuite être portées devant le tribunal de céans (art. 74 LARA et 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

En l’espèce, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) auprès du tribunal compétent, et respectant les autres conditions de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), le recours est recevable en la forme, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2. Le recourant requiert son audition personnelle. Il peut être renoncé à cette mesure d'instruction au vu du sort du recours.

3. Le litige a pour objet la restitution de prestations que le recourant aurait indûment perçues pour les mois de septembre et décembre 2005, pour un montant total de 2029 fr. 80. Se pose en premier lieu la question de la prescription de l’obligation de restitution.

a) Selon l'art. 83 al. 2 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), introduit le 1^er janvier 2008 (RO 2006 4745), les prestations d'aide sociale perçues indûment doivent être intégralement remboursées. Il résulte du renvoi à l'art. 85 al. 3 LAsi que le droit de la Confédération au remboursement se prescrit par trois ans à compter du jour où l’autorité compétente en a eu connaissance, mais dans tous les cas par dix ans à partir de la naissance de ce droit. Le délai de prescription relatif de l'art. 85 al. 3 LAsi a été porté d'un à trois ans par la modification du 15 juin 2018, entrée en vigueur le 1^er janvier 2020 (RO 2018 5343). Avant le 1^er janvier 2008, le droit fédéral ne contenait pas de règlementation sur la restitution des prestations indûment versées. Selon la jurisprudence, les cantons avaient toutefois la possibilité de prévoir une obligation de rembourser et d'en fixer les conditions, notamment en ce qui concerne les délais de prescription (TF 8C_92/2013 du 10 février 2014, consid. 4 confirmant l'arrêt PS.2012.0096 du 27 décembre 2012; arrêt PE.2016.0397 du 8 mars 2017 consid. 2).

Au plan cantonal, la LARA, du 7 mars 2006, est entrée en vigueur le 1^er septembre 2006. Cette loi s’applique, selon son art. 2 al. 1 ch. 4, aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois. Selon l’art. 23 LARA, l'assistance aux demandeurs d'asile est accordée à titre subsidiaire (al. 1). Dès que le bénéficiaire des prestations acquiert un revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociales ou de tiers, il lui incombe de contribuer financièrement à la couverture des prestations que l'Etat ou l'établissement lui fournissent (al. 2). Aux termes de l’art. 24 LARA, l'assistance fournie indûment aux demandeurs d'asile doit être restituée (al. 1). La restitution ne peut être exigée si le demandeur d'asile était de bonne foi et si elle le mettrait dans une situation financière difficile (al. 2). Lorsqu'il constate que des prestations ont été fournies indûment, l'établissement fixe le montant à restituer et le réclame, par voie de décision, auprès de la personne concernée (al. 3). Auparavant, l'aide aux requérants d'asile et aux étrangers admis provisoirement était régie par la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (art. 42a aLPAS).

Quant à la prescription, elle est régie par l'art. 25 LARA qui a la teneur suivante suite à la modification adoptée le 26 novembre 2019 par le Grand Conseil et entrée en vigueur le 1^er janvier 2022:

"Art. 25 Prescription

¹ L'obligation de restitution se prescrit par dix ans à compter du jour où la dernière prestation a été fournie.

² Lorqu'un bénéficiaire a induit en erreur l'autorité compétente sur sa situation financière, le droit au remboursement se prescrit par un an à compter du jour où l'autorité compétente en a eu connaissance, mais dans tous les cas par dix ans à partir de l'octroi de la prestation indue.

³ Lorsque le bénéficiaire a induit en erreur de manière continue ou répétée l'autorité compétente sur sa situation financière, le droit au remboursement se prescrit par dix ans à compter du jour où la prestation indue a été fournie".

Jusqu'au 31 décembre 2021, l'art. 25 LARA avait la teneur suivante:

"Art. 25 Prescription

¹ L'obligation de restitution se prescrit par dix ans à compter du jour où la dernière prestation a été fournie.

²Lorsqu'un demandeur d'asile a induit en erreur l'autorité compétente sur sa situation financière, le délai de prescription court dès que l'erreur a été découverte. Toutefois la prescription est acquise dans tous les cas après vingt ans à compter du jour où la dernière prestation a été fournie."

Cette règlementation correspondait à celle de l'ancienne loi sur la prévoyance et l'aide sociales (art. 27 aLPAS; voir arrêt PE.2016.0397 précité consid. 3b). Selon l'exposé des motifs et projet de loi relatif à la modification du 26 novembre 2019 (tiré à part 116, disponible sur https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/organisation/gc/fichiers_pdf/2017-2022/116_TexteCE.pdf, spéc. p. 9 à 11), le but de ce changement législatif était de prévoir pour l'obligation de restitution relevant du droit cantonal des règles de prescription identiques à celles prévues par le droit fédéral, soit un délai relatif d'un an (lequel a été entretemps porté à trois ans sur le plan fédéral par la modification de l'art. 85 al. 3 LAsi) et un délai absolu de dix ans.

b) Dans le cas particulier, la restitution se fonde sur le fait que le recourant aurait reçu pour une même période, soit les mois de septembre et décembre 2005, des prestations d’assistance et des salaires non déclarés, à savoir un revenu de substitution suffisant pour exclure une aide financière de la collectivité pour le mois de septembre 2005 et pour la limiter de manière importante pour le mois de décembre 2005. En vertu du principe de la subsidiarité de l’aide sociale, les prestations fournies pour les mois précités de 2005 par la FAREAS doivent être considérées comme ayant été indûment touchées, dans la mesure où l’intéressé aurait également perçu des salaires qu’il n’aurait toutefois pas déclarés. Un tel remboursement de prestations indues n’était, à tout le moins en 2005, pas réglé par le droit fédéral. Il relève donc du droit cantonal (cf. pour une situation semblable arrêt TF 8C_92/2013 précité, consid. 4.4, confirmant l'arrêt CDAP PS.2012.0096; voir aussi CDAP PE.2016.0397 consid. 3e appliquant le délai de prescription cantonal de dix ans qui était alors en vigueur). A supposer enfin qu’en 2005, la LAsi ne soit pas applicable aux personnes, telles que le recourant, qui ont fait l’objet d’une décision de renvoi exécutoire, la situation serait la même, puisque le droit cantonal serait de toute manière applicable (cf. CDAP PS.2004.0230 du 15 juin 2005).

c) En l'occurrence, la décision attaquée retient que le délai de prescription de dix ans de l'art. 25 al. 1 LARA n'aurait pas commencé à courir dès lors que l'intéressé bénéficie toujours des prestations d'aide sociale et que l'obligation de restitution n'est pas prescrite non plus compte tenu de l'art. 25 al. 2 aLARA qui prévoyait un délai de prescription de 20 ans si le bénéficiaire avait induit en erreur l'autorité. Ce dernier délai a toutefois été supprimé par la modification du 26 novembre 2019, entrée en vigueur le 1^er janvier 2022, et remplacé par un nouvel alinéa 2 prévoyant un délai de prescription absolu de dix ans à partir de l'octroi de la prestation indue lorsque le bénéficiaire a induit en erreur l'autorité compétente sur sa situation financière. Il convient dès lors de déterminer quel est le délai de prescription applicable lorsqu'une obligation de restitution est née sous l'ancien droit, mais n'était pas encore prescrite lors de l'entrée en vigueur du nouveau droit.

aa) La modification du 26 novembre 2019 ne contient pas de disposition transitoire relative au délai de prescription de l'art. 25 LARA. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il est admissible de soumettre à de nouveaux délais de prescription des créances nées et devenues exigibles sous l'empire de l'ancien droit et qui ne sont pas prescrites ou périmées au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit (ATF 134 V 353 consid. 3.1 et réf. citées). La jurisprudence de la cour de céans va dans le même sens au motif que l'obligation de restitution devrait être considérée comme une disposition de procédure qui s'applique dès son entrée en vigueur, même à des faits antérieurs (CDAP PS.2012.0096 du 27 décembre 2012 consid. 6d et les réf. citées). Qu'elle repose sur une règle spéciale en matière de délai de prescription ou sur une assimilation à une disposition de procédure, cette application du nouveau droit, qui s'apparente à une rétroactivité improprement dite (André Grisel, Traité de droit administratif, p 150), vaut également lorsque, comme en l'espèce, le droit a été modifié pendant la procédure de recours devant le Tribunal cantonal (Alex Dépraz, Changement de loi pendant la procédure de recours – Lex Weber et Retour vers le futur in Véronique Boillet/Anne-Christine Favre/Vincent Martenet [édit.], Le droit public en mouvement, Genève Zurich 2020, p. 142).

Même si le législateur n'a en l'espèce pas prévu de disposition transitoire en lien avec la modification du 26 novembre 2019, il convient donc d'appliquer à l'obligation de restitution née sous l'empire de l'ancien droit les délais de prescription de l'art. 25 LARA dans sa teneur entrée en vigueur le 1^er janvier 2022.

bb) En l'espèce, la décision attaquée retient d'abord que le délai de prescription de dix ans de l'art. 25 al. 1 LARA n'aurait pas commencé à courir dès lors que l'intéressé bénéficie toujours des prestations d'aide sociale.

Certes, l'art. 25 al. 1 LARA – qui n'a pas été modifié par la révision du 26 novembre 2019 – prévoit que le délai de prescription de l'obligation de restitution commence à courir "à compter du jour où la dernière prestation a été fournie", ce qui pourrait signifier que le délai de prescription ne commence en principe à courir qu'une fois que l'intéressé ne bénéficie plus des prestations d'aide sociale et non pas à partir du moment où une prestation indue a été versée (dans ce sens PS.2018.0035 du 22 janvier 2019 consid. 3b). Cela étant, cette interprétation se heurte au texte clair de l'art. 25 al. 2 LARA dans sa teneur en vigueur depuis le 1^er janvier 2022 selon lequel le délai de prescription du droit cantonal – à l'instar de celui de l'art. 85 al. 3 LAsi – commence à courir "à partir de l'octroi de la prestation indue". Elle aurait pour effet de traiter moins favorablement le bénéficiaire qui a obtenu une prestation indue suite, par exemple, à un paiement rétroactif de prestations d'une assurance sociale (cf. exposé des motifs précité, p. 11) que celui qui a induit en erreur l'autorité compétente sur sa situation financière, ce qui n'est guère compatible avec le but de la loi. On ne trouve pour le surplus pas mention dans l'exposé des motifs précité d'une explication qui permettrait de comprendre pourquoi un délai de prescription plus long s'appliquerait dans les cas visés par l'art. 25 al. 1 que ceux visés par l'art. 25 al. 2 LARA. Il convient par conséquent de retenir que le délai de prescription absolu de dix ans commence dans tous les cas à courir à partir de l'octroi de la prestation indue.

En l'occurrence, l'obligation litigieuse de remboursement porte sur les prestations versées pendant la période du 1^er septembre au 30 septembre 2005 ainsi que du 1^er au 31 décembre 2005 si bien que la prescription absolue est manifestement atteinte.

La décision attaquée doit dès lors être annulée pour ce motif déjà sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs invoqués par le recourant.

4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Il ne sera pas perçu d'émolument judiciaire (cf. art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 3 TFJDA), ce qui rend la requête d'assistance judiciaire sans objet. Le recourant, qui obtient gain de cause par l'intermédiaire du CSP, a droit à une indemnité à titre de dépens, dont il convient d'arrêter le montant à 1’000 fr. à la charge de l'autorité intimée (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Département de l’économie, de l’innovation et du sport du
12 mars 2021 est annulée.

III. Il est statué sans frais.

IV. L’Etat de Vaud, par la caisse du Département de l’économie, de l’innovation et du sport, versera une indemnité de 1'000 (mille) francs au recourant A.________, à titre de dépens.

Lausanne, le 19 avril 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au Secrétariat d'Etat aux migrations.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.