TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 6 octobre 2021

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Roland Rapin et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,

Autorité concernée

Office régional de placement de ********, à ********.

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 19 mai 2021 (réduction du forfait RI de 15 % pendant trois mois)

Vu les faits suivants:

A. A.________ bénéficie du revenu d'insertion (ci-après: RI) et s'est inscrite auprès de l'Office régional de placement de ******** (ci-après: ORP), dès le 21 janvier 2020.

Depuis, A.________ a régulièrement déposé les preuves mensuelles de ses recherches d'emploi (à l'exception des recherches du mois de février 2020, un dépôt tardif, le 11 mars 2021, ayant été admis en raison d'une incapacité de travail à 100 % du 2 au 29 mars 2020 attestée par un médecin). Elle a donné suite aux propositions d'emploi et de formation qui lui ont été adressées par sa conseillère ORP et s'est présentée à tous les entretiens auxquels elle a été convoquée. Elle a en outre commencé, le 21 août 2020, une mesure de réinsertion professionnelle d'une durée de six mois, comprenant une période de stage dans un service administratif à compter du 2 novembre 2020.

B. Le 5 janvier 2021, A.________ a adressé à sa conseillère ORP un courrier électronique l'informant qu'elle n'avait pas remis ses recherches d'emploi pour le mois de décembre 2020, du fait qu'elle n'avait été en mesure de les faire comme prévu. Elle a précisé qu'elle en assumerait les conséquences.

A partir du 5 janvier 2021, A.________ ne s'est plus présentée sur son lieu de stage.

C. Par décision du 20 janvier 2021, l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien A.________ de 15 % pendant trois mois, au motif qu'elle n'avait pas remis ses recherches d'emploi relatives au mois de décembre 2020 dans le délai légal.

Le 25 janvier 2021, A.________ a transmis à sa conseillère ORP un certificat médical établi le 22 janvier 2021 par le Dr B.________, médecin généraliste, attestant d'une incapacité de travail à 100 % du 5 au 16 janvier 2021. Elle lui a ensuite indiqué, dans un courrier électronique du 31 janvier 2021, qu'elle était hospitalisée "pour avoir fait une nouvelle décompensation" et qu'elle entendait recourir contre la décision réduisant son forfait RI.

A partir du 5 février 2021, A.________ a été libérée de son obligation de rechercher du travail pour une durée de trois mois, compte tenu de son état de santé.

D. Le 19 février 2021, A.________ a saisi le Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après: SDE) d'un recours contre la décision de l'ORP, en concluant à son annulation. Elle a expliqué qu'elle avait manqué à son obligation de rechercher un emploi en raison d'importantes difficultés psychiques présentes depuis un certain temps et qui avaient, à terme, conduit à son hospitalisation depuis le 15 janvier 2021. Elle a précisé qu’elle avait convenu, avec sa conseillère ORP, qu’elle se limiterait à quatre recherches d’emploi dès la mi-décembre 2020 pour tenir compte du fait qu’elle était en stage, et qu'elle n'avait finalement pas été capable d'effectuer ces recherches en raison de son état d'épuisement. Elle a encore évoqué un état de détresse psychique.

E. Le 18 mars 2021, la Justice de paix du district de ******** a institué une curatelle de représentation et de gestion en faveur de A.________ et nommé en qualité de curatrice une employée du Service des curatelles et tutelles professionnelles.

F. Au dossier figure un rapport de bilan établi le 14 avril 2021 par la responsable de la mesure de réinsertion professionnelle à laquelle A.________ a participé à partir du 21 août 2020. Ce document dresse la synthèse suivante de la mesure:

"A.________ a débuté sa mesure avec enthousiasme et un réel élan qu'elle souhaitait mettre à profit pour sa recherche d'emploi. Très intéressée d'emblée par la possibilité d'effectuer un stage dans cette mesure, nous avons constaté qu'elle nourrissait malgré tout beaucoup de doutes et d'inquiétudes face au marché du travail au début de notre démarche et avons relevé un manque manifeste de confiance en soi.

De nature ouverte et disponible à apprendre, A.________ va volontiers se remettre en question et avancer en conscience. Elle fera ainsi évoluer ses attentes vers de nouveaux projets dans lesquels elle se visualise aisément à l'avenir, notamment un "projet de cœur". Nous allons toutefois nous mettre d'accord sur un objectif très concret et réalisable plus rapidement qui lui permettrait de finaliser nous l'espérons, l'obtention de son CFC au début de l'été prochain. Pour cela, elle va effectuer un travail construit et engagé sur son nouveau CV […]. Cette étape, qui touche à l'identité qu'elle peut présenter à un employeur, va nous démontrer sa grande sensibilité et son état émotionnel assez bousculé, encore mis en lumière par le test psychométrique qui va révéler des éléments plus personnels qui restent vifs et avec lesquels elle se débat depuis des années, même si nous entendons qu'elle a déjà fait un grand travail personnel sur ses difficultés passées.

[…] A.________ débutera un stage le 2 novembre à ******** à 60%. Les premiers jours, A.________ sera très fatiguée mais contente de tout ce qu'elle apprend et du milieu professionnel qui lui plaît. Son intégration dans l'équipe se déroule assez bien même si elle nous dit devoir faire un travail pour ne pas prendre trop à cœur certaines remarques, faire attention à ne pas se sentir heurtée par certaines personnalités et ne pas prendre les choses personnellement.

Cette période va se révéler assez riche et active, et va amener A.________ à envisager de bouger beaucoup d'éléments dont un déménagement. Elle comptera beaucoup sur un engagement en interne à l'issue du stage mais les retours qu'elle recevra au mois de décembre ne sont pas assez rassurants et elle décidera de retenir sa postulation. A l'issue des vacances de Noël, lorsqu'elle reprendra son activité le 4 janvier, sa responsable lui annoncera qu'elle doit mettre fin à son stage pour des raisons internes […]. Cette nouvelle déstabilisera beaucoup A.________ qui quittera l'Office en fin de journée et sera en arrêt maladie dès le 5 janvier. Elle ne sera plus en mesure de réintégrer son stage, ni de venir à nos bureaux pour continuer le travail d'accompagnement, sa maladie s'étant prolongée au-delà du terme de sa mesure le 20 février.

[…]

Globalement, […] A.________ est une personne qui s'est montrée volontaire, engagée, désireuse de reprendre sa vie en mains et de se construire un avenir solide et serein mais qui nous a semblée très affectée par sa situation privée et la souffrance vécue dans le passé. […]"

G. Par décision sur recours du 19 mai 2021, le SDE a débouté A.________ et confirmé la décision de l'ORP du 20 janvier 2021. Le SDE a relevé que le dossier n'attestait d'une incapacité de travail qu'à partir du 5 janvier 2021 et que l'intéressée ne démontrait pas que son état de santé l'avait auparavant empêchée de remettre la preuve de ses recherches d'emploi à temps ou de confier cette tâche à un tiers. Il a estimé qu'il n'existait pas de motif excusant son comportement et justifiant une restitution de délai.

H. Le 10 juin 2021, A.________ a contesté la décision du SDE devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), en concluant à son annulation et au remboursement des retenues effectuées sur son forfait mensuel d'entretien. Dans son recours, A.________ soutient qu'elle a été dans l'incapacité de faire des recherches d'emploi en décembre 2020 à cause de son état de santé psychique. Elle explique qu'elle a été hospitalisée du 15 janvier au 31 mars 2021, ce qui témoignerait de son épuisement psychique, et précise qu'elle a requis l'instauration d'une curatelle de représentation et de gestion à l'approche de la fin de son séjour hospitalier dans le but de garder l'équilibre encore fragile qu'elle a réussi à atteindre. Avec son recours, A.________ produit un certificat médical du Dr C.________ daté du 26 mai 2021, qui atteste qu'elle est suivie au Centre de psychiatrie et psychothérapie ******** depuis le 19 avril 2016 et qu'elle n'a pas été en mesure de chercher du travail en décembre 2020 pour des raisons de santé psychique. Elle fournit aussi un courrier du 10 mars 2021 du Dr D.________, chef de clinique adjoint à l'hôpital psychiatrique ********, qui mentionne une hospitalisation en PAFA (placement à des fins d'assistance) à partir du 15 janvier 2021 et la signature d'une demande d'admission volontaire le 9 mars 2021.

Dans sa réponse du 24 juin 2021, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

I. La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte de plus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. La recourante conteste la réduction de son forfait mensuel d'entretien de 15 % pour une durée de trois mois, sanctionnant le fait qu'elle n'a pas remis ses recherches d'emploi relatives au mois de décembre 2020 dans le délai légal.

a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle des bénéficiaires du RI au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise ([LASV; BLV 850.51]; art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. A teneur de l'art. 23a al. 1 LEmp, les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage (LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve (art. 23a al. 2 LEmp). Conformément à l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de LASV. L'art. 12b al. 1 let. b RLEmp précise que les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas d'absence ou insuffisance de recherches de travail.

Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce que l’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. D'après l'art. 26 de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage (OACI; RS 837.02), l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3). Il est fait mention de ces exigences sur le formulaire "preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi" que le demandeur d'emploi doit remplir au terme de chaque période.

Dans un arrêt publié aux ATF 139 V 164, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la loi du nouvel article 26 al. 2 OACI (qui ne prévoit plus l'octroi d'un délai de grâce comme dans son ancienne version). Il a jugé que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (cf. aussi TF 8C_675/2018 du 31 octobre 2019 consid. 2.2).

Il faut entendre par empêchement non fautif, non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable. La maladie peut constituer un tel empêchement à la condition qu'elle n'ait pas permis à l'intéressé non seulement d'agir personnellement dans le délai, mais encore de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaires, en l'empêchant de ressentir la nécessité d'une représentation (ATF 119 II 86 consid. 2; TF 2C_734/2012 du 25 mars 2013 consid. 3.3; 1P.370/2003 du 30 septembre 2003 consid. 2.2 ).

La CDAP a déjà examiné à plusieurs reprises des situations d’empêchement non fautif pour cause de maladie. Ainsi, dans une affaire PS.2013.0087 du 16 septembre 2014, elle a jugé que le dépôt tardif du formulaire mensuel de recherches d'emploi n'était pas imputable à une faute du recourant, mais s'expliquait par les problèmes psychiques et les difficultés personnelles que ce dernier avait rencontrés durant cette période, lesquels étaient attestés tant sur le plan médical que par les pièces du dossier. Dans une affaire PS.2013.0003 du 13 mars 2013, la CDAP a relevé que les difficultés personnelles et l’état psychologique de la recourante attestés par un certificat médical ne permettaient pas à celle-ci d’organiser ses affaires administratives de manière structurée et adéquate ni de charger un tiers de le faire à sa place; elle a estimé en conséquence qu’il était disproportionné de sanctionner la recourante parce qu’elle avait tardé à remettre un certificat médical attestant son incapacité de travail. Dans une affaire PS.2010.0046 du 10 juin 2011, la CDAP a retenu que le recourant dont l’incapacité de travail était attestée par un certificat médical, produit un mois plus tard, ne pouvait pas être sanctionné pour n’avoir pas effectué de recherches d’emploi durant son incapacité de travail; aucun élément au dossier ne permettait en effet de mettre en doute l’incapacité de travail attestée par le médecin traitant. En revanche, dans une affaire PS.2018.0001 du 17 avril 2018, la CDAP a considéré que les certificats médicaux produits ne suffisaient pas à établir que la recourante, qui avait été en mesure de faire une postulation pendant la période litigieuse, était tellement atteinte dans sa santé qu'il lui était impossible de faire parvenir ses recherches d'emploi dans le délai légal. Enfin, dans un arrêt PS.2012.0045 du 25 octobre 2012, la CDAP a estimé que la production de certificats médicaux postérieurement aux faits reprochés ne sauraient justifier les manquements du recourant qui ne s’était pas présenté à un entretien de contrôle car ses documents étaient truffés d’erreurs et de contradictions, de sorte que, sans nécessairement être des faux, il existait un fort soupçon qu’ils relevaient de la complaisance.

b) aa) En l’espèce, la recourante n'a pas remis la preuve de ses recherches d'emploi pour le mois de décembre 2020 à l'ORP. Elle justifie ce manquement par le fait qu'elle a été incapable de chercher du travail à cette période en raison de son état de santé psychique. Au dossier figure un certificat médical établi le 22 janvier 2021 par un médecin généraliste, qui atteste d'une incapacité de travail à 100 % du 5 au 16 janvier 2021. La recourante fournit en outre un certificat médical du 26 mai 2021 du Dr C.________, médecin au Centre de psychiatrie et psychothérapie ********, qui indique qu'elle n'a pas été en mesure de chercher du travail au mois de décembre 2020 pour des raisons de santé psychique, et un courrier du 10 mars 2021 du chef de clinique adjoint de l'hôpital psychiatrique ********, qui mentionne qu'elle a été hospitalisée à partir du 15 janvier 2021, d'abord contre son gré (PAFA), puis sur une base volontaire. L'autorité intimée estime que la recourante n'invoque aucun motif justifiant de n'avoir pas fait de recherches d'emploi en décembre 2020, les pièces produites n'attestant d'une incapacité de travail qu'à partir du 5 janvier 2021. Dans sa réponse, elle précise que le certificat médical du 26 mai 2021, postérieur à la décision entreprise, n'excuse pas le manquement reproché, dans la mesure où il ne fait pas état d'une incapacité de travail totale pendant la période litigieuse.

bb) Il est vrai que la recourante n'a pas été dans l'incapacité de travailler pendant le mois de décembre 2020. Elle s'est ainsi régulièrement présentée sur son lieu de stage jusqu'aux vacances de Noël, puis s'est trouvée en arrêt maladie à partir du 5 janvier 2021. On ignore quelle a été la durée de ses vacances à la fin de l’année 2020. On peut aussi se demander si elle a été dispensée de chercher du travail pendant la première quinzaine de décembre 2020, comme elle l’a soutenu dans son recours administratif du 19 février 2021, cette affirmation n’ayant pas été démentie par l’autorité intimée. Quoi qu’il en soit, le Dr C.________ atteste qu'elle n'a pas été en mesure d'effectuer des recherches d'emploi au mois de décembre 2020 en raison de son état de santé psychique. L'autorité intimée ne met pas en cause l'impartialité de ce médecin et aucun élément ne permet de douter de la validité de son certificat du 26 mai 2021, qu'il convient donc de prendre en considération dans l'appréciation du cas d'espèce. Le fait que ce document ait été établi près de cinq mois après les faits reprochés n'est pas déterminant, la recourante étant bien connue des médecins du Centre de psychiatrie et psychothérapie ********, qui la suivent depuis le mois d'avril 2016.

cc) Le certificat médical du Dr C.________ n'est pas circonstancié et n'indique pas quelle est la cause de l'empêchement évoqué. Il doit néanmoins être mis en lien avec la situation personnelle de la recourante, qui, d'après les éléments du dossier, était en proie à d'importantes difficultés avant son arrêt maladie. Ainsi, au cours de l'année 2020, lors des entretiens mensuels avec sa conseillère ORP, l'intéressée a évoqué plusieurs fois le travail qu'elle effectuait sur elle-même pour tenter de se remettre de ses ennuis du passé. Elle a mentionné des problèmes relationnels conséquents avec ses parents et confirmé, à l'occasion d'un entretien du 14 octobre 2020, qu'elle bénéficiait d'un suivi psychologique hebdomadaire. La responsable de la mesure de réinsertion professionnelle qui s’est déroulée du 21 août 2020 au 4 janvier 2021 a aussi constaté les difficultés auxquelles la recourante était confrontée. Dans son rapport de bilan du 14 avril 2021, elle a relevé que l'intéressée manquait manifestement de confiance en elle et présentait un état émotionnel fragilisé par sa situation personnelle et des souffrances passées encore vives. Au regard de ces éléments, il apparaît que la recourante était déjà très affectée sur le plan psychique au mois de décembre 2020, soit pendant la période où son médecin affirme qu'elle n'était pas en mesure de chercher du travail. On relève par ailleurs que depuis son inscription à l'ORP, le 21 janvier 2020, la recourante a systématiquement respecté le délai de remise de ses recherches d'emploi (sauf pour le mois de février 2020, étant toutefois rappelé que le dépôt tardif du formulaire de recherches a été admis a posteriori compte tenu d'une incapacité de travail à 100 % attestée par un médecin). Elle a donné suite aux proposition d'emploi et de formation qui lui ont été adressées par sa conseillère ORP et a exprimé sa motivation et son enthousiasme à la perspective de se réinsérer sur le marché du travail, ce qui a également été mis en évidence dans le rapport de bilan du 14 avril 2021. Elle s'est présentée à tous les entretiens pour lesquels elle a été convoquée et s'est investie dans une mesure de réinsertion professionnelle d'une durée de six mois.

L'interruption subite de son stage, annoncée le 4 janvier 2021, a certes immédiatement précédé la période d'incapacité de travail de la recourante, qui a été très déstabilisée par cette nouvelle. On ne saurait pour autant faire abstraction des éléments exposés ci-dessus et qui, associés au certificat médical du Dr C.________, révèlent que la recourante était confrontée à de grandes difficultés depuis des mois et que ses troubles psychiques se sont accentués en fin d'année 2020, jusqu'à conduire à son arrêt maladie, puis à son hospitalisation à partir du 15 janvier 2021. Dans un courrier électronique du 31 janvier 2021 adressé à sa conseillère ORP et dans son recours à l’attention du SDE, la recourante a elle-même indiqué qu'elle avait fait une nouvelle décompensation et évoqué un état d’épuisement. On relève encore l’existence d’une curatelle de représentation et de gestion, instituée le 18 mars 2021, et qui témoigne d’un besoin avéré d’aide et de protection depuis un certain temps déjà. L’examen de la situation globale permet en fin de compte de retenir, avec une vraisemblance prépondérante, que la recourante était incapable de chercher du travail au mois de décembre 2020.

dd) Il apparaît ainsi, au vu des circonstances très particulières du cas d’espèce, que l'absence de recherches d'emploi au mois de décembre 2020 n’est pas imputable à une faute de la recourante, mais s’explique par les problèmes psychiques et les difficultés personnelles que cette dernière a rencontrés à cette période, et qui sont attestés tant par le Dr C.________ que par les pièces au dossier. Il convient dès lors d'admettre que la recourante était dans l'impossibilité de chercher du travail pendant le mois de décembre 2020 et d'en remettre la preuve à l'ORP et que ce manquement est excusable. Le prononcé d'une sanction réduisant son forfait mensuel de 15 % pour une période de trois mois est partant infondé et doit être annulé.

3. Il suit de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens, la recourante ayant agi sans le concours d’un avocat (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 19 mai 2021 est annulée.

III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 6 octobre 2021

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.