TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 novembre 2021

Composition

M. François Kart, président; Mme Marie-Pierre Bernel et
M. Serge Segura, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

A.________, à ********, représentée par le Centre social protestant - Vaud à Lausanne,

Autorité intimée

Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires.

Objet	Pension alimentaire
	Recours A.________ c/ décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 31 mai 2021 refusant d'entreprendre les démarches judiciaires nécessaires afin d'assurer le paiement de la contribution d'entretien fixée en faveur de B.________

Vu les faits suivants:

A. A.________ est séparée depuis le 30 mars 2019 de C.________. Par décision sur mesures superprovisionnelles du 15 avril 2019 de la Présidente du Tribunal d'arrondissement de Lausanne, C.________ a été astreint à contribuer à l'entretien de leur enfant commun B.________, né le ******** 2018, par le versement d'une contribution mensuelle d'un montant de 3'000 fr., montant confirmé par une convention ratifiée sur le siège par le Tribunal d'arrondissement de Lausanne le 20 juin 2019. Il était ainsi prévu que C.________ verse une contribution mensuelle de 3'000 fr. dès le mois de juillet 2019. Se trouvant au chômage, C.________ a sollicité, en septembre 2019, la modification desdites mesures. Lors de l'audience du 18 mai 2020, la conciliation a abouti comme suit: la contribution d'entretien en faveur de l'enfant a été fixée à 2'400 fr. pour la période du 1^er octobre 2019 au 31 mars 2020, puis à 3000 fr. dès le 1^er avril 2020.

B. Le 9 décembre 2019, A.________ a signé une cession donnant pouvoir à l'Etat de Vaud de procéder en son propre nom au recouvrement de la pension alimentaire due en faveur de son fils.

C. Par décision du 11 janvier 2020, le Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (ci-après: le BRAPA) a fixé à 940 fr. le montant de l'avance mensuelle accordée à A.________ à partir du 1^er janvier 2020.

A.________ s'est à plusieurs reprises plainte auprès du BRAPA du fait que son époux ne versait pas l'entier de la pension due. Elle a également attiré son attention sur le fait qu'il ne fournissait pas des informations véridiques et que le calcul de son minimum vital était ainsi erroné, notamment en lien avec les revenus locatifs d'un bien que son époux possédait en France et avec le montant du loyer qu'il payait pour son propre logement.

Le 29 septembre 2020, le BRAPA a menacé C.________ de déposer une poursuite afin de connaître de manière précise à combien se montait son minimum vital ainsi que la quotité disponible sur la pension alimentaire.

Suite à un téléphone de C.________, qui a expliqué qu'il avait changé d'emploi et qu'il avait durant 2-3 mois un salaire moindre du fait qu'il suivait des cours, le BRAPA a renoncé à le mettre en poursuite.

Le 28 janvier 2021, le BRAPA a informé A.________ que, après calcul du minimum vital de son époux, celui-ci était en mesure de lui verser 1'800 fr. par mois, et qu'il s'était engagé à le faire.

Le 5 mai 2021, A.________ a signalé au BRAPA qu'elle n'avait reçu de son mari que 1470 fr. pour le mois d'avril 2021 et 1053 fr. pour le mois de mai 2021. Elle relevait que son mari ne s'acquittait manifestement pas, depuis plusieurs mois, de ses devoirs. Pour cette raison, elle priait le BRAPA de bien vouloir procéder, en vertu des art. 8 de la loi vaudoise du 10 février 2004 sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires (LRAPA; BLV 850.36) et 17 al. 2 du règlement d'application du 30 novembre 2005 de la LRAPA (RLRAPA; BLV 850.36.1), à une requête d'avis aux débiteurs ou à une mise en poursuite. Elle exposait aussi, comme dans divers précédents courriers, que son époux était saisissable pour une somme supérieure à 1800 fr., compte tenu de ses charges et de ses revenus.

D. Le 31 mai 2021, le BRAPA a informé A.________ qu'il n'entendait pas donner une suite favorable à sa requête pour divers motifs. Tout d'abord et selon les informations en sa possession, il apparaissait, après détermination des revenus et charges du débiteur et calcul de son minimum vital, que celui-ci ne semblait pas être en mesure d'assumer l'entier de la contribution d'entretien à laquelle il était astreint. Dès lors, afin d'éviter des frais inutiles, il avait été convenu avec lui qu'il verserait au BRAPA tout montant dépassant son minimum vital, ce qu'il faisait depuis plusieurs mois déjà. A cet égard, le BRAPA relevait qu'il était libre d'entreprendre, selon son appréciation, les démarches amiables ou judiciaires qui lui semblaient les plus opportunes dans le cas concret. Les démarches amiables étaient d'ailleurs toujours privilégiées en cas de bonne collaboration de la partie débitrice, étant rappelé que le département prônait, au coeur de son action, une démarche sociale et respectueuse des personnes (art. 17 al. 1 et 2 RLRAPA). Le BRAPA soulignait aussi que si A.________ ne pouvait pas accepter cette situation, elle était libre de résilier le mandat et de confier son dossier à un tiers.

E. Par acte du 1^er juillet 2021, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision du BRAPA du 31 mai 2021. Elle formule les conclusions suivantes:

"Préalablement:

- Il est entré en matière sur le présent recours

- Il est demandé au BRAPA de vérifier et communiquer sur l'éventuel droit à un subside à l'assurance maladie du débiteur d'aliments

- Il est demandé au BRAPA de fournir les preuves selon lesquels le débiteur d'aliments ne tire aucun profit de son bien immobilier en France.

Principalement:

- Le présent recours est admis

- La décision du BRAPA du 31 mai 2021 est réformée dans le sens des considérants, le BRAPA est invité à initier une procédure d'avis aux débiteurs selon l'art. 177 CC à l'encontre de C.________.

Subsidiairement:

- La décision du BRAPA du 31 mai 2021 est annulée, la cause est renvoyée au BRAPA pour complément d'instructions".

La recourante se prévaut de la violation des art. 8 LRAPA et 17 RLRAPA ainsi que de la constatation inexacte des faits pertinents. Même si elle admet que le BRAPA doit traiter les débiteurs d'aliments avec respect, elle estime qu'il n'a pas à effectuer son propre calcul du minimum vital sur la base de simples informations fournies par le débiteur et à rendre ainsi caduques les mesures judiciaires. En plus, elle conteste le calcul effectué dans le cas d'espèce, en particulier l'augmentation de diverses charges du débiteur. Elle relève aussi que les démarches à l'amiable ne sont pas efficaces, vu que le débiteur ne verse même pas les montants (inférieurs à la pension) convenus avec le BRAPA, alors qu'elle vit avec son fils en dessous du minimum vital. Enfin, elle estime problématique que le BRAPA lui recommande de faire appel à l'aide sociale, ou alors de confier à un tiers le mandat d'encaisser les pensions alimentaires, ni l'une ni l'autre des propositions n'étant compatible avec la volonté du législateur.

Le BRAPA (ci-après aussi: l'autorité intimée) a répondu le 20 juillet 2021 et a conclu au rejet du recours. L'autorité intimée estime qu'elle n'est tenue d'entreprendre que les démarches utiles au recouvrement et non toutes les démarches souhaitées par la personne créancière. Surtout, elle a l'obligation de rechercher une solution amiable et, uniquement à défaut d'entente, d'agir par les voies de l'exécution forcée ou par la voie judiciaire. Les démarches judiciaires présentent au demeurant divers désavantages et ne permettraient pas en l'état d'obtenir substantiellement de meilleurs résultats que les démarches amiables déjà en cours. Elle rejette les mesures d'investigation que la recourante requiert de sa part. Enfin, elle n'estime en aucune manière contraire au système d'orienter la recourante vers les aides sociales existantes.

La recourante a déposé des observations complémentaires le 20 août 2021 et a maintenu ses conclusions. Elle invoque de nouveaux éléments, remettant à son sens en cause le calcul du minimum vital du débiteur. Elle fait valoir que la prise en compte correcte des revenus et du minimum vital de son époux devraient lui permettre de verser à son fils un montant mensuel de 2'405 fr.

L'autorité intimée s'est déterminée le 28 septembre 2021 et réitéré sa conclusion tendant au rejet du recours, reprenant pour l'essentiel les arguments déjà invoqués. Elle souligne qu'en signant en sa faveur une cession, en vertu duquel le BRAPA est, jusqu'à la fin de l'intervention, titulaire des créances en pensions alimentaires qui reviennent à la recourante, celle-ci a non seulement renoncé à exercer ses droits mais également à pouvoir décider de comment ceux-ci doivent être exercés.

La recourante s'est déterminée spontanément en date du 28 octobre 2021, reprenant pour l'essentiel les arguments déjà invoqués.

Considérant en droit:

1. Déposé en temps utile, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 al. 1, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 19 LRAPA), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) Selon l'art. 131 al. 1 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), applicable par renvoi de l'art. 176 CC aux contributions d'entretien fixées dans le cadre des mesures protectrices de l'union conjugale, lorsque le débiteur néglige son obligation d’entretien, un office spécialisé désigné par le droit cantonal aide de manière adéquate, et en règle générale gratuitement l’enfant ou l’autre parent qui le demande à obtenir l’exécution des prestations d’entretien (cf. aussi art. 131 CC).

L'ordonnance du 6 décembre 2019 sur l'aide au recouvrement des créances d'entretien du droit de la famille (Ordonnance sur l'aide au recouvrement, OAiR; RS 211.214.32), qui entrera en vigueur le 1^er janvier 2022, règle l’aide fournie par la collectivité publique en vue de l’exécution des créances d’entretien du droit de la famille, lorsque la personne débitrice néglige son obligation d’entretien (aide au recouvrement). Selon l'art. 2 OAiR, l’organisation de l’aide au recouvrement relève des cantons. Le droit cantonal désigne au moins un office spécialisé qui, sur demande, prête son aide à la personne qui a droit à des contributions d’entretien (personne créancière). Bien que non encore en vigueur, l'OAiR, dans la mesure où elle est conforme au droit actuellement en force, peut servir à préciser la pratique.

L'art. 11 OAiR qui règle la procédure à appliquer par l'office spécialisé dispose ce qui suit:

^"1 L’office spécialisé détermine les prestations d’aide au recouvrement adéquates dans le cas d’espèce.

² Il cherche à obtenir un paiement de la part de la personne débitrice. Si les circonstances indiquent que ces démarches ne peuvent aboutir, il adopte des mesures adéquates en vue de l’accomplissement de l’aide au recouvrement et vérifie s’il y a lieu d’engager une poursuite pénale".

L'art. 12 OAiR circonscrit les prestations de l'office spécialisé:

"¹ L’office spécialisé propose au minimum les prestations suivantes:

a. aide-mémoire sur l’aide au recouvrement;

b. entretien de conseil individuel avec la personne créancière;

c. information de l’enfant majeur quant à la possibilité d’obtenir une décision exécutoire et de bénéficier de l’assistance judiciaire;

d. soutien dans la préparation de la demande de versement à des tiers des allocations familiales (art. 9 de la loi du 24 mars 2006 sur les allocations familiales);

e. calcul des contributions d’entretien impayées, compte tenu d’une éventuelle indexation;

f. organisation de la traduction du titre d’entretien, dans la mesure où cela est nécessaire à l’exécution de la contribution;

g. recherche de la personne débitrice, lorsque cela est possible sans un effort disproportionné;

h. prise de contact avec la personne débitrice;

i. envoi d’une sommation à la personne débitrice;

j. adoption des mesures adéquates pour l’accomplissement de l’aide au recouvrement, notamment:

1. exécution forcée (art. 67 ss de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite [LP]),

2. séquestre (art. 271 à 281 LP),

3. avis aux débiteurs (art. 132, al. 1, et 291 CC; art. 13, al. 3, LPart),

4. fourniture de suretés (art. 132, al. 2, et 292 CC);

k. réception et surveillance des paiements de la personne débitrice.

² Il peut porter plainte pour violation de l’obligation d’entretien (art. 217 du code pénal [CP]) ou procéder à une dénonciation pénale pour d’autres infractions, notamment:

a. banqueroute frauduleuse et fraude dans la saisie (art. 163 CP);

b. diminution effective de l’actif au préjudice des créanciers (art. 164 CP);

c. faux dans les titres (art. 251 CP).

³ Il peut proposer des prestations supplémentaires".

Le rapport explicatif relatif à la nouvelle OAiR retient notamment ce qui suit dans la section 3.5 consacré aux prestations à l'aide au recouvrement:

"Si l’office spécialisé doit être en mesure de proposer toutes les prestations énumérées aux art. 12 et 13 de l’ordonnance, il ne doit pas pour autant toutes les effectuer, systématiquement, dans chaque cas. Chaque situation doit être examinée individuellement et l’office spécialisé adopte les prestations qui servent le mieux les intérêts de la personne créancière dans le cas d’espèce (art. 11). D’où l’importance de la formation adéquate des collaborateurs de l’office spécialisé". (p. 32)

"Art. 11 Procédure à appliquer par l’office spécialisé

Al. 1 Traitement de la demande d’aide au recouvrement

Une fois constaté que les conditions de l’aide au recouvrement sont remplies, l’office spécialisé décide des prestations adéquates en fonction de son appréciation du cas d’espèce. Lors de cette appréciation, l’office spécialisé tiendra compte de la double perspective de l’aide au recouvrement garantie par le code civil. D’une part, il s’agit de l’exécution d’une créance pécuniaire: l’aide au recouvrement décharge la personne créancière du fardeau de la procédure de recouvrement et lui permet de s’adresser à un organisme officiellement désigné à cet effet pour obtenir le versement de la contribution à laquelle elle a droit. Les connaissances techniques spécifiques en matière de recouvrement des créances pécuniaires dont dispose l’office spécialisé permettent d’aboutir au meilleur résultat possible dans l’intérêt de la personne créancière. D’autre part, il s’agit de l’exécution d’une créance d’entretien du droit de la famille: l’obligation d’entretien est un effet du mariage, du partenariat ou de la filiation, elle tire donc son fondement de relations humaines. Il peut par conséquent arriver que les difficultés de recouvrement ne trouvent pas tant leur origine dans une situation difficile de la personne débitrice que dans des relations personnelles dégradées, par exemple en raison des difficultés rencontrées pour exercer le droit d’entretenir des relations personnelles avec l’enfant. L’office spécialisé peut alors œuvrer, au cours de ses contacts avec la personne créancière et la personne débitrice, pour les amener à une meilleure compréhension de leurs devoirs envers leurs enfants. Lorsqu’il examine le dossier, l’office spécialisé doit être à même de tenir compte de ces différents éléments.

(…).

Al. 2 Proportionnalité de l’intervention de l’office spécialisé

Une aide au recouvrement «adéquate» (voir les art. 131, al. 1, et 290, al. 1, CC) comprend toutes les démarches nécessaires au recouvrement, sans qu’une méthode standard ne soit imposée. Proportionnée à la situation, l’aide au recouvrement comprend d’abord l’information et le conseil à la personne créancière et des contacts amiables afin d’obtenir de la personne débitrice une exécution volontaire de la créance, en dehors d’une procédure contraignante. La pratique montre en effet que renoncer à une poursuite civile ou pénale peut être préférable lorsque la personne débitrice accepte de reconnaître ses obligations, de donner toutes les informations nécessaires sur sa situation financière et de s’acquitter au moins partiellement des contributions d’entretien jusqu’à ce qu’une meilleure solution soit trouvée. Cette exécution volontaire peut être assortie de certaines garanties, par exemple un ordre permanent de versement donné à sa banque ou à son employeur, ou encore une cession de revenu (art. 325, al. 1, CO). Si la personne débitrice reconnaît sa dette, un paiement échelonné des arriérés combiné avec une reconnaissance de dette globale pour tous les arriérés impayés peut également entrer en ligne de compte.

Par contre, si les tentatives d’aide au recouvrement à l’amiable échouent ou si elles paraissent d’emblée vouées à l’échec compte tenu, par exemple, de l'attitude précédente de la personne débitrice, l’office spécialisé doit fournir d'autres prestations adéquates comme ouvrir une procédure de poursuite ou une procédure judiciaire (voir l'art. 12, al. 1, let. j) ou, dans les cas énoncés à l'art. 271, al. 1, ch. 1 à 4, LP, requérir le séquestre. Enfin, l'office spécialisé doit aussi vérifier si d'éventuelles mesures de droit pénal s'imposent (art. 12, al. 2)". (p. 33 et p. 34)

"Un office spécialisé formé de manière adéquate doit être en mesure de faire la différence entre la personne débitrice qui a effectivement des difficultés à s’acquitter de son obligation d’entretien et celle de mauvaise foi, qui, par exemple, transfère son domicile dans un Etat où les démarches de recouvrement seront plus difficiles, réalise des revenus non déclarés, change régulièrement d'employeur pour faire échec aux saisies de salaire ou aux avis aux débiteurs, ou encore qui formule des déclarations incomplètes ou fausses lors de l'exécution d'une saisie. Dans ce dernier cas, l'office spécialisé peut par exemple faire une dénonciation pénale s'il soupçonne une fraude dans la saisie résultant de la dissimulation de valeurs patrimoniales au sens de l'art. 163 CP, ou s'il constate une diminution effective de l'actif au préjudice des créanciers au sens de l'art. 164 CP ou éventuellement un faux dans les titres au sens de l'art. 251 CP. La possibilité de faire une dénonciation pénale découle des dispositions générales du code de procédure pénale sur le droit de dénoncer (art. 301 CPP). Selon les spécialistes consultés, déposer une plainte pénale peut s’avérer particulièrement efficace à l’encontre des personnes débitrices de mauvaise foi; la procédure pénale décourage rapidement les attitudes décrites ci-dessus. Surtout lorsque la plainte pénale s’accompagne d’autres mesures, telles que, par exemple, la perquisition au domicile, la perquisition au lieu de travail ou le retrait ou l'invalidation d'un document d’identité lorsque son titulaire est à l'étranger" (p.42).

b) L'aide du BRAPA est allouée dans le cadre fixé par la LRAPA. Selon l'art. 6 LRAPA, il aide les requérants selon les circonstances :

- en les renseignant sur leurs droits et sur les démarches à effectuer pour les faire valoir;

- en leur proposant l'intervention d'un médiateur indépendant de l'administration cantonale;

- en se chargeant, en vertu d'un mandat, d'encaisser les pensions échues et/ou à venir;

- en leur accordant, moyennant cession de leurs droits, des avances sur les pensions futures et en recouvrant les pensions échues.

L'art. 8 al. 1 LRAPA précise que le BRAPA peut agir en qualité de mandataire du requérant ou de son représentant légal pour les pensions à venir et pour celles échues dans les six mois antérieurs à son intervention. Il entreprend alors des démarches amiables ou judiciaires, envers le débiteur, en vue d'aboutir à l'encaissement et/ou au recouvrement de prestations dues (art. 8 al. 2 LRAPA).

Une autre prestation prévue par la loi précitée consiste en l'octroi, par l'Etat, d'avances sur pensions alimentaires (art. 9 LRAPA). Un règlement du Conseil d'Etat fixe les limites de fortune et de revenus en deçà desquelles les avances sont octroyées, ainsi que les limites d'avances (art. 9 al. 1 LRAPA). L'octroi d'avances au créancier d'aliments est subordonné à la cession à l'Etat de ses droits sur la pension future (art. 9 al. 2 LRAPA) Cette cession peut porter également sur les pensions échues dans les six mois antérieurs à l'acte de cession (art. 9 al. 3 LRAPA). Les montants versés au titre d'avances ne sont pas remboursables par le bénéficiaire (art. 9 al. 4 LRAPA). L'Etat cessionnaire versera au créancier d'aliments tout montant récupéré qui excède ses avances à concurrence de la pension alimentaire courante (art. 9 al. 5 LRAPA).

Le montant maximum pouvant être perçu au titre d'avances selon le barème de l'art. 7 al. 1 RLRAPA est de 940 fr.

c) Selon l'art. 17 al. 1 RLRAPA, pour faire valoir les droits du requérant dont il est le mandataire ou le cessionnaire, en vertu de l'art. 8 LRAPA, le BRAPA recherche tout d'abord une solution à l'amiable avec le débiteur. Il peut demander la collaboration des services sociaux publics ou privés. L'al. 2 dispose que, à défaut d'entente, le service procède conformément à la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite, ou requiert une cession de salaire. S'il l'estime opportun, il porte plainte pour violation d'obligation d'entretien.

d) Il convient encore de mentionner que, dans l'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) relatif à la LRAPA, figurent les considérations suivantes (cf. Bulletin officiel des séances du Grand Conseil [BGC], 3 février 2004, p. 7333):

"[...] Outre le fondement juridique fédéral sur lequel les avances sur pensions alimentaires prennent appui, celles-ci se distinguent également de l'Aide sociale vaudoise (ASV) de par les objectifs visés. Une pension alimentaire est en effet un droit fixé par une décision judiciaire. En intervenant au moyen d'avances, l'Etat se porte garant de l'exécution du jugement, en dehors de la logique assistancielle qui caractérise l'ASV. Il en résulte plusieurs conséquences qui différencient également très clairement les avances sur pensions alimentaires de l'ASV:

- L'avance qui est allouée l'est jusqu'à concurrence du montant de la pension alors que l'ASV vise à garantir au bénéficiaire un minimum d'existence;

- Le débiteur de l'aide n'est pas le bénéficiaire de l'avance mais la personne désignée par le jugement qui a un lien parental ou familial avec le bénéficiaire;

- Les procédures de recouvrement de l'aide financière fournie et des pensions dues sont systématiquement entreprises, quelle que soit la situation du débiteur;

- Aucun but de réinsertion ou de suivi social n'est recherché".

3. Aux termes de l'art. 98 LPA-VD, dans le cadre d'un recours de droit administratif auprès de la CDAP, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b).

Le pouvoir d'examen du Tribunal de céans ne s'étend donc pas au contrôle de l'opportunité d'une décision à moins qu'une loi ne le prévoie. La LRAPA ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l’autorité de recours à l’inopportunité des décisions, et encore moins à l’inopportunité du comportement des autorités administratives, ledit comportement ne saurait être examiné par le Tribunal de céans, s'il n'a pas entraîné de décision contraire au droit.

Lorsque l'autorité précédente dispose d'un pouvoir d'appréciation, et qu'elle a opté entre plusieurs solutions toutes conformes à la loi, l'art. 98 LPA-VD exclut que la CDAP substitue son appréciation à celle de l'autorité intimée (voir ATF 141 II 353 consid. 3 p. 362 s. dans le domaine des marchés publics; FI 2020.0064 du 3 décembre 2020 consid. 3b). Une décision n'est pas contraire au droit du seul fait qu'une autre solution paraît concevable, voire préférable (ATF 145 II 32 consid. 5.1 p. 41; 144 I 113 consid. 7.1 p. 124, 170 consid. 7.3 p. 174 s.). Procédant à un examen de la légalité, la Cour de céans se limite à vérifier que l'autorité précédente a exercé son pouvoir d'appréciation de manière conforme au droit et ne peut ainsi intervenir qu'en cas d'abus ou d'excès de ce pouvoir. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité. Commet un excès positif de son pouvoir d'appréciation, l'autorité qui exerce son appréciation alors que la loi l'exclut, ou qui, au lieu de choisir entre les deux solutions possibles, en adopte une troisième. Il y a également excès du pouvoir d'appréciation dans le cas où l'excès de pouvoir est négatif, soit lorsque l'autorité considère qu'elle est liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon son appréciation, ou qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer son pouvoir d'appréciation (arrêt TF 9C_280/2010 du 12 avril 2011 consid. 5 et les références).

4. En l'occurrence, le débiteur de la pension alimentaire a été astreint par décision de justice à payer 2'400 fr., puis 3'000 fr. à la recourante pour l'entretien de leur enfant commun.

a) Le BRAPA considère, après détermination des revenus et charges du débiteur et calcul de son minimum vital, que celui-ci ne serait pas en mesure d'assumer l'entier de la contribution d'entretien à laquelle il est astreint selon les conventions qu'il a ratifiées devant le juge civil. Le BRAPA explique qu'il s'efforce d'établir, en tenant compte de toutes les circonstances du cas d'espèce, un montant qu'il apparaît réaliste d'obtenir, par des démarches amiables, du débiteur d'aliments. Son expérience (et celle des autres offices spécialisés de recouvrement, comme cela ressort du rapport explicatif de l'OAiR) démontrerait que les démarches amiables avec les débiteurs sont en règle générale préférables à des démarches judiciaires. Le BRAPA précise que les démarches judiciaires présentent en effet divers désavantages: outre leurs coûts et leur durée, ces démarches amèneraient la plupart du temps une crispation des relations personnelles et une amplification des conflits. Un autre risque important serait celui du "décrochage" du débiteur. Se sentant acculé, celui-ci pourrait alors être tenté de fuir à l'étranger ou de précariser encore sa situation financière. Bien qu'un tel comportement soit constitutif d'une infraction pénale, le dépôt d'une plainte pénale, s'il permet d'obtenir une condamnation du débiteur, n'aide pas forcément à obtenir concrètement le recouvrement des montants dus. Par ailleurs, le dépôt de poursuites ou d'un avis au débiteur peut poser des difficultés au débiteur dans sa relation à son employeur, voire parfois mener à son licenciement, et ainsi péjorer par ricochet la situation du créancier d'aliments.

La recourante conteste cette appréciation, au motif que l'autorité intimée ne pourrait pas, de propre chef, ne pas tenir compte des contributions d'entretien fixées par le juge civil, alors que, si cela est nécessaire, le débiteur peut facilement requérir la modification des mesures protectrices de l'union conjugale. À son avis, la position de l'autorité intimée reviendrait à avantager le débiteur d'aliments et non le créancier, ce qui n'est pas compatible avec l'objectif fixé par le législateur.

b) Il faut tout d’abord souligner qu'il n'est pas question ici d'une modification par le BRAPA, avec un effet juridique contraignant, du montant de la contribution d'entretien fixée par le juge civil. Le BRAPA s'efforce plutôt, selon ses explications, d'établir, en tenant compte de toutes les circonstances, un montant qu'il apparaît réaliste d'obtenir du débiteur d'aliments. Il y a lieu de confirmer à cet égard que la situation du débiteur peut évoluer rapidement et impliquer de la part du BRAPA un nouveau calcul du minimum vital du débiteur en fonction des nouvelles circonstances. Par conséquent, il peut arriver que, durant une période déterminée, le BRAPA renonce à exiger du débiteur l'entier de la pension alimentaire due, sans que ceci ne viole la loi, en particulier dans le cadre de mesures provisionnelles de l'union conjugale (cf. arrêt TF 5A_842/2015 du 26 mai 2016 consid. 2.4 non publié à l'ATF 142 III 518).

Il n'est toutefois possible pour le BRAPA de s'écarter du calcul effectué par le juge civil qu'après une analyse minutieuse de la situation. Dans ce contexte, il revient au débiteur de la pension de prouver de manière documentée qu'il n'est pas en mesure de verser la pension due. Si le débiteur ne produit pas les pièces justificatives nécessaires, le BRAPA devra présumer que la situation du débiteur ne s'est pas péjorée. Le débiteur restera ainsi tenu de verser l'entier de la pension et le BRAPA se devra, cas échéant, d'agir par la voie judiciaire pour obtenir du débiteur le montant dû.

Certes, comme exposé au considérant précédent, il faut souligner que l'autorité intimée dispose d'un pouvoir d'appréciation dans l'application de la loi. Le rôle du tribunal n'est pas de prescrire quelle solution doit être adoptée lorsque plusieurs solutions, toutes légales, sont envisageables. Le pouvoir d'appréciation ne peut toutefois s'exercer que dans le cadre prescrit par la loi. Ainsi, lorsque le BRAPA décide de revoir le calcul du minimum vital du débiteur et, sur cette base, de ne pas entamer de procédure judiciaire pour obtenir le versement de l'entier de la pension due, il ne peut prendre cette décision que sur la base de faits documentés permettant d'évaluer les chances de succès d'une procédure judiciaire. Autant il n'est pas question de contraindre le BRAPA à ouvrir systématiquement des procédures de recouvrement judiciaire, avec le risque que la plupart soient vouées à l'échec, autant il est nécessaire que le BRAPA se montre rigoureux dans l'examen des chances de succès de telles procédures, avant d'y renoncer.

En l'occurrence, il ne ressort pas du dossier que le BRAPA se serait fondé sur des pièces fiables avant de procéder au nouveau calcul du minimum vital du débiteur. Ainsi, le BRAPA retient qu'il ne retire aucun bénéfice de son bien immobilier en France. Or l'intéressé a admis lors de l'audience du 18 mai 2020 devant la Présidente du Tribunal civil recevoir un montant de 1'300 EUR, au moins (parfois 1'700 EUR), déclaration, signée et intégrée au procès-verbal de l'audience. Si le débiteur prétend ne plus bénéficier de ce revenu à ce jour, il doit l'établir par pièce et on peut attendre du BRAPA qu'il exige la production intégrale et en original de tous les documents nécessaires. On constate qu'il ne l'a pas fait, se contentant de quelques copies de documents dont la force probante n'est pas toujours évidente (ainsi des extraits de compte pour le mois de septembre 2019 où on voit par exemple quatre opérations de crédit de 12 EUR, 12 EUR, 7 EUR et 1300 EUR qui donneraient un total de 1731 EUR; idem pour août 2019). Le BRAPA n'a pas non plus demandé de véritable précision ni d'attestations de versement au sujet des charges encourues et de leur paiement par le débiteur.

Il ressort aussi du dossier que le BRAPA n'a pas tenu compte, dans son calcul, de la part mensualisée du 13e salaire du débiteur comme cela avait pourtant été le cas pour parvenir au calcul de la pension alimentaire dans le cadre des mesures protectrices de l'union conjugale.

Concernant encore l'augmentation de la prime d'assurance-maladie du débiteur et de l'absence de subside OVAM, il apparaît aussi que le BRAPA n'a pas requis d'informations complémentaires à ce propos. Or si la prime du débiteur avait par exemple augmenté en raison de la conclusion d'une assurance-maladie complémentaire, il n'y aurait pas lieu d'en tenir compte, l'intérêt d'un débiteur d'aliments à avoir une couverture d'assurance-maladie étendue ne l'emportant sur l'intérêt d'un enfant à recevoir l'entretien que son père lui doit. Il serait également intéressant de savoir si le débiteur perçoit ou peut percevoir un subside.

Force est ainsi de constater que le BRAPA a rendu sa décision en se fondant sur un état de fait incomplet et que le dossier doit lui être renvoyé afin qu'il reprenne l'instruction.

Une fois les documents nécessaires obtenus du débiteur, l'autorité intimée pourra évaluer si une démarche d'exécution forcée, par la voie des poursuites ou par la procédure d'avis aux débiteurs prévue par les art. 132, 177 et 291 CC (cf. art. 17 al. 2 RLPPA), permettrait d'obtenir substantiellement de meilleurs résultats que les démarches amiables déjà en cours. A cet égard, il faut relever que la procédure amiable semble en l'occurrence avoir à première vue atteint ses limites. En effet, le débiteur a déjà ratifié deux conventions devant le juge civil qu'il n'a pas respectées. Il n'a pas non plus respecté l'engagement, pourtant réduit, qu'il avait pris à l'égard du BRAPA de verser 1'800 fr. par mois.

Si les démarches amiables sont infructueuses, l'autorité intimée ne peut pas décider unilatéralement de renoncer à une procédure judiciaire qui présente des chances raisonnables de succès. Ce faisant, elle agirait en contradiction avec le mandat légal qui lui a été attribué.

Même si le débiteur a signé, le 2 juillet 2021, une reconnaissance de dette, interrompant ainsi le délai de prescription, pour les pensions en retard depuis le mois d'octobre 2019, il n'en demeure pas moins que la recourante ne dispose à ce jour pas de ces montants, qui lui sont nécessaires pour assurer l'entretien de son fils.

La recourante se plaint enfin de ce que le minimum vital de son fils ne serait pas couvert, compte tenu du fait que la pension alimentaire n'est pas entièrement versée. L'autorité intimée souligne à ce propos que le système est construit en tenant compte du fait que le recouvrement des contributions d'entretien n'est pas toujours possible ou qu'il prend parfois du temps. Dans ces situations, le revenu d'insertion peut intervenir afin de garantir le minimum vital de la personne créancière et l'autorité compétente transmet alors à l'autorité intimée une subrogation. Selon la situation personnelle de la personne créancière, ce sont parfois les prestations complémentaires pour familles qui peuvent intervenir. Il existe ainsi des aides qui peuvent prendre le relais lorsque les manquements du débiteur d'aliments mettent en péril le bien-être de l'enfant. De l'avis du Tribunal, les réflexions de l'autorité intimée sont pertinentes lorsqu'il est impossible de recouvrir les contributions d'entretien. Il n'est cependant pas possible de renoncer sur cette base à entamer des démarches de recouvrement, soit plus particulièrement en l'occurrence la procédure d'avis aux débiteurs. Il ressort en effet tant des travaux préparatoires que du contexte légal qu'il s'agit de distinguer les avances sur pensions alimentaires des prestations de l'aide sociale, dès lors qu'elles répondent à une base légale propre qui a pour but d'assurer l'entretien des enfants fixé par une décision judiciaire en force (cf. aussi dans ce sens PS.2020.0097 du 25 octobre 2021 consid. 4b).

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle évalue à nouveau la situation financière du débiteur d'aliments et qu'elle mette en oeuvre sur cette base les mesures utiles au recouvrement des pensions alimentaires auxquelles la recourante a droit. Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 46 al. 3 LPA-VD; art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). La recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d'un organisme d'aide aux personnes défavorisées, assimilé à un mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre de dépens qui sera mise à la charge de l'Etat de Vaud et dont il convient d'arrêter le montant à 1'000 fr. (art. 55 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 31 mai 2021 est annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle procède dans le sens des considérants.

III. Il est statué sans frais.

IV. L'Etat de Vaud, soit pour lui le Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires, versera à A.________ la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 25 novembre 2021

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.