TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 mars 2022

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Guillaume Vianin et
Mme Annick Borda, juges.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Maxime DARBELLAY, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique,

Autorité concernée

Centre social régional de Lausanne,

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 18 janvier 2022 (refus du droit au revenu d'insertion)

A. A.________, né le ******** 1972, est titulaire d'un bachelor en études de l'environnement et d'un diplôme postgrade en ressources naturelles et management environnemental, délivrés respectivement par les Universités Omdurman Ahlia et Al Neelain (Soudan) en 1998 et 2004.

En 2004, l'intéressé a entamé des études de biologie à l'Université de Lausanne. A cet effet, l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (OCBE) lui a accordé des bourses pour les périodes 2004-2005 et 2005-2006. Ce cursus est demeuré inachevé.

En 2007, A.________ s'est engagé dans une formation auprès de la Haute Ecole d'Ingénierie du Valais, en section de biotechnologie du vivant. Il a obtenu de l'OCBE de nouvelles bourses pour les périodes 2007-2008 (cf. BO.2007.0160 du 6 mai 2008), 2008-2009 et 2009-2010. Ces études n'ont pas davantage été couronnées de succès.

B. A.________ a bénéficié du revenu d'insertion (RI) de manière épisodique entre le 1^er octobre 2008 et le 30 juin 2012, puis sans discontinuer depuis le 1^er juillet 2015.

Le 14 septembre 2020, le prénommé s'est inscrit auprès de la Haute Ecole de Santé Vaud (La Source), pour suivre une formation en soins infirmiers d'une durée de trois ans.

Par courriel du 5 octobre 2020, son assistant social lui a suggéré de déposer une demande de bourse auprès de l'OCBE, en précisant:

"(…) Vous êtes en avance sur prestations AI et vous pouvez aller de l'avant avec votre inscription à l'école de la ********. La seule chose qui est exigée de vous est que vous déposiez une demande de bourse dès aujourd'hui et que vous nous fassiez parvenir l'accusé de réception de l'OCBE dès que vous le recevrez. C'est très important afin que Mme […] puisse continuer de vous verser le revenu d'insertion.

Par la suite et en fonction de la réponse de l'office cantonal des bourses, votre situation sera réévaluée afin de déterminer si une demande exceptionnelle devra être adressée auprès de notre direction pour vous garantir le minimum vital le temps que vous terminiez vos études. (…)"

Le 16 octobre 2020, A.________ a déposé une demande de bourse d'études pour la 1^ère année de la formation précitée en soins infirmiers, pour la période 2020-2021. Le même jour, il a transmis au Centre social régional de Lausanne (CSR) l'accusé de réception de cette demande.

C. Le 5 novembre 2020, le CSR a informé l'intéressé qu'il refusait de lui accorder le RI au titre d'avance sur bourse. En effet, selon le pt 1.3.6.1 des Normes RI, une telle avance ne pouvait être allouée à une personne en formation qu'à la condition, notamment, qu'elle soit âgée de 18 à 25 ans. Pour les personnes plus âgées, cette avance ne pouvait être attribuée qu'en vertu d'une autorisation exceptionnelle. Or, le CSR estimait que son projet n'était pas abouti étant donné sa situation (en avance sur prestations AI, sous certificat médical, dans l'incertitude quant à l'obtention d'une bourse). Afin de pouvoir continuer à bénéficier du RI, le recourant devait ainsi mettre fin à ses études. Par décision du 12 novembre 2020, le CSR a formellement rendu la décision de refus annoncée.

Faisant suite à l'intervention de l'avocat de l'époque de A.________ (qui soutenait que le versement du RI devait se poursuivre tant que l'OCBE n'avait pas statué, conformément aux indications du 5 octobre 2020), le CSR a, par courriel du 30 novembre 2020, informé l'intéressé qu'il entendait poursuivre le versement du RI de manière exceptionnelle, dans les termes suivants:

"(…) Partant, notre service a décidé de manière exceptionnelle de poursuivre l'aide octroyée à Monsieur A.________ jusqu'à droit connu quant à la demande de bourse, quand bien même aucun droit RI ne peut être accordé pour une personne de plus de 25 ans désireuse de poursuivre une formation sans toutefois en remplir les conditions restrictives.

Nous attirons l'attention de Monsieur A.________ sur le fait que si une décision de refus devait être prononcée par l'OCBE, il ne sera plus en droit de requérir le RI s'il persiste à vouloir suivre sa formation. (…) Considérant que notre service s'est déjà penché sur la question de l'octroi d'une aide exceptionnelle pour cette situation, il ne sera pas procédé à l'examen d'une demande d'aide exceptionnelle en cas de refus de l'OCBE. (…)"

Conséquemment, par décision du 4 décembre 2020 se référant aux courriels échangés, le CSR a formellement "décidé de manière exceptionnelle de poursuivre l'aide octroyée en [faveur du recourant] jusqu'à la décision de l'Office des Bourses pour l'année 2020-2021".

D. Par décision du 7 janvier 2021, l'OCBE a rejeté la demande de bourse en cause, au motif qu'aucune aide de l'Etat n'était accordée pour une troisième formation lorsque les deux formations précédentes, ayant fait l'objet d'allocations, n'avaient pas été achevées.

Ayant appris le 27 mai 2021 par l'OCBE que la bourse avait été refusée, le CSR a aussitôt, par décision du 28 mai 2021, prononcé la suppression du RI dès le
7 janvier 2021.

Le 18 juin 2021, le CSR a confirmé à l'intéressé que le revenu d'insertion ne pouvait intervenir en cas de refus de bourse, y compris lorsque ce refus faisait l'objet d'un recours.

Par décision sur réclamation du 22 juin 2021, l'OCBE a confirmé le refus de bourse du 7 janvier 2021.

E. Le 30 juin 2021, l'intéressé a recouru contre la décision du CSR du 28 mai 2021 devant la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Il concluait à l'annulation de ce prononcé et au maintien du RI. Il se référait au courriel du 5 octobre 2020 et précisait que la décision de refus de bourse n'était pas définitive, dès lors qu'il entendait recourir contre celle-ci. Il soulignait encore que la réussite de ses études lui permettrait de sortir du système de l'aide sociale, élément entrant dans le cadre d'une aide exceptionnelle. Dans tous les cas, l'aide exceptionnelle devait être poursuivie jusqu'à ce qu'il soit statué définitivement sur sa demande de bourse.

Le 6 juillet 2021, la DGCS a avisé le CSR que le recours avait effet suspensif.

Le 19 juillet 2021, le CSR a informé l'intéressé de la fin automatique de son droit au 31 juillet 2021. Certes, le recours formé devant la DGCS contre la décision du 28 mai 2021 bénéficiait d'un effet suspensif, de sorte que le versement du revenu d'insertion s'était poursuivi. Toutefois, la décision du 4 décembre 2020 lui avait accordé le RI jusqu'à droit connu sur une demande de bourse pour l'année académique 2020-2021. L'allocation du RI ne pouvait dès lors en aucun cas s'étendre au-delà de cette période 2020-2021. L'année académique prenant fin en août 2021, un ultime forfait lui était octroyé pour subvenir à ses besoins ce mois-là.

Le 25 juillet 2021, A.________ a déféré, comme annoncé, le refus de bourse du 22 juin 2021 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Le recours a été enregistré sous la référence BO.2021.0010.

F. Par décision du 27 août 2021, le CSR a refusé d'accorder le RI à l'intéressé, pour le motif suivant:

"(…) selon le point 1.3.6,1 des Normes RI en vigueur depuis le 1er juin 2021, le RI ne peut être octroyé au titre d'avance sur bourse qu'aux personnes âgées de 18 à 25 ans révolus."

Le 16 septembre 2021, A.________ a formé recours contre cette décision devant la DGCS, en arguant qu'elle violait l'effet suspensif accordé à son recours déposé contre la décision du 28 mai 2021.

G. Par décision sur recours du 25 novembre 2021, la DGCS a joint les causes, rejeté les recours formés les 30 juin et 16 septembre 2021 et confirmé les décisions des 28 mai et 27 août 2021 du CSR. En substance, l'autorité a rappelé que le CSR avait indiqué au recourant que son aide serait octroyée uniquement jusqu'à droit connu sur la procédure devant l'OCBE. Cet office ayant rendu sa décision, le recourant pouvait s'attendre à ce que le CSR cesse de verser ses prestations exceptionnelles. Par ailleurs, le courriel du 5 octobre 2020 ne conférait aucune assurance, dès lors qu'il mentionnait expressément qu'en cas de refus de l'OCBE, le dossier devrait être transféré à la direction du CSR pour qu'une décision soit prise sur la situation du recourant. Enfin, le courriel du 30 novembre 2020 du CSR était limpide quant aux conséquences d'un refus, ce que le recourant ne pouvait ignorer.

Le 24 décembre 2021, A.________ a déféré la décision de la DGCS du 25 novembre 2021 devant la CDAP. Ce recours a été enregistré sous la référence PS.2021.0096.

S'agissant de la bourse, la CDAP a confirmé la décision de refus de l'OCBE par arrêt du 7 janvier 2022 (BO.2021.0010).

Par courrier du 10 janvier 2022, la DGCS a avisé le CSR qu'au vu de l'effet suspensif au recours, il y avait lieu de reprendre le versement du RI jusqu'à l'arrêt du tribunal. Il était également nécessaire, pour respecter l'effet suspensif accordé tant par son propre service le 6 juillet 2021 que par la CDAP, de verser rétroactivement les RI manquants depuis le 6 juillet 2021.

Le 17 janvier 2022, le recourant a indiqué, pièces à l'appui, qu'il suivait actuellement sa deuxième année (2e semestre). A ses dires, il obtiendrait 100 crédits à la fin des sessions d'examens de cette année.

Par arrêt du 23 février 2022, la CDAP a rejeté le recours formé dans la cause PS.2021.0096 et confirmé la décision attaquée de la DGCS du 25 novembre 2021.

H. Dans l'intervalle, par décision du 9 novembre 2021, le CSR a derechef rejeté une requête du 26 octobre 2021 de A.________ tendant à l'obtention du revenu d'insertion. Le CSR mentionnait le même motif de refus que celui déjà exposé dans sa décision du 27 août 2021, à savoir qu'une telle prestation ne peut être octroyée au titre d'avance sur bourse qu'aux personnes âgées de 18 à 25 ans révolus.

Statuant sur réclamation le 18 janvier 2022, la DGCS a confirmé ladite décision du 9 novembre 2021.

Agissant le 17 février 2022 sous la plume de son avocat, A.________ a déféré la décision de la DGCS du 18 janvier 2022 devant la CDAP. La cause a été enregistrée sous la présente référence PS.2022.0009. Le recourant conclut à l'octroi du RI en sa faveur, à la reprise immédiate du versement du RI avec effet rétroactif au
31 juillet 2021, jusqu'à droit connu sur le sort définitif de la présente cause, et à la réforme de la décision du 18 janvier 2022 en ce sens que le RI lui soit accordé et versé à tout le moins jusqu'à l'achèvement de sa formation. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de la décision du 18 janvier 2022 et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le recourant requiert en outre l'octroi de l'effet suspensif, respectivement de mesures provisionnelles. Sur ce dernier point, il déclare qu'il n'a toujours pas obtenu les versements ordonnés par la DGCS, qu'il a reçu une décision de résiliation de bail au 31 décembre 2021 en raison de ses retards de paiement et qu'il a été convoqué, le 11 février 2022, à une audience de conciliation à ce sujet le
1^er mars 2022. Reprenant l'argumentation déjà développée dans son recours du
24 décembre 2021, il dénonce des violations du principe de la bonne foi et du devoir d'information, ainsi qu'une constatation inexacte des faits.

Pour le surplus, le recourant sollicite l'assistance judiciaire.

Par avis du 23 février 2022, la juge instructrice a levé l'effet suspensif en tant que de besoin et a interpellé le recourant sur le maintien du recours au vu de l'arrêt PS.2021.0096 notifié le même jour.

Le 9 mars 2022, le conseil du recourant a indiqué qu'il maintenait le recours et la demande d'assistance judiciaire. D'une part en effet, son mandant souhaitait déférer l'arrêt PS.2021.0096 devant le Tribunal fédéral, de sorte qu'un retrait du présent recours reviendrait à admettre les décisions rendues par la DGCS et à l'empêcher de faire valoir ses droits jusqu'au Tribunal fédéral. D'autre part, s'agissant de la demande d'assistance judiciaire, il rappelait que le présent recours avait été déposé le 17 février 2022, soit avant qu'il ait pu prendre pris connaissance de l'arrêt PS.2021.0096.

L'assistance judiciaire a été accordée par décision séparée de ce jour,
Me Maxime Darbellay étant désigné avocat d'office du recourant.

Le tribunal a ensuite statué.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. Le litige porte sur la décision de la DGCS du 18 janvier 2022 confirmant le prononcé du CSR du 9 novembre 2021, lequel rejetait une requête du 26 octobre 2021 du recourant tendant à l'obtention du revenu d'insertion. Le CSR exposait qu'une telle prestation ne peut être octroyée au titre d'avance sur bourse qu'aux personnes âgées de 18 à 25 ans révolus.

On rappelle que le CSR a déjà refusé d'accorder le revenu d'insertion au recourant par décision du 27 août 2021, exactement pour le même motif que celui exposé le 9 novembre 2021. La décision du 27 août 2021 a été confirmée par la DGCS le
25 novembre 2021, puis par la CDAP par arrêt PS.2021.0096 du 23 février 2022. Dans le présent pourvoi, le recourant requiert derechef le versement du RI depuis le 31 juillet 2021 et jusqu'à la fin de sa formation, en reprenant l'argumentation développée dans la procédure PS.2021.0096. Pour l'essentiel, il sied ainsi de se limiter à répéter les éléments essentiels de cet arrêt et de renvoyer aux développements de celui-ci pour le surplus.

3. a) Selon la jurisprudence, pendant leur formation, les étudiants n'ont pas de droit au revenu d'insertion au sens de l'art. 31 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) aux seules fins de pallier le refus de bourse. Or, le recourant s'est vu refuser une bourse pour une formation auprès d'une HES, portant sur l'année académique 2020-2021. Ce refus a été prononcé le 7 janvier 2021, puis confirmé sur réclamation le 22 juin 2021 et enfin par la CDAP le 7 janvier 2022. Le recourant ne saurait donc prétendre, pendant sa formation, à un revenu d'insertion fondé sur l'art. 31 LASV (cf. PS.2021.0096 précité consid. 2 et les développements y figurant).

b) Il faut encore examiner si le recourant peut bénéficier d'une aide exceptionnelle au sens de l'art. 24 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1), de l'art. 7 let. i LASV et des pts 1.3.6.1 et 4.1 des Normes RI (normes édictées par le Département de la santé et de l'action sociale sous le titre "Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV"; version 14, en vigueur depuis le 1^erjuin 2021).

La décision du CSR du 9 novembre 2021 refusant d'accorder au recourant une nouvelle prestation RI, pendant sa deuxième année d'études, y compris sous forme d'aide exceptionnelle, ne procède en rien de l'arbitraire, compte tenu de l'ampleur du revenu d'insertion déjà accordé pendant la première année d'études, de l'âge du recourant, des motifs pour lesquels la bourse lui a été refusée, ainsi que des moyens dont il dispose nécessairement pour exercer une activité lucrative lui permettant de ne plus dépendre de l'aide sociale. L'aide exceptionnelle n'est pas destinée à lui procurer, aux frais de l'Etat, le métier qui conviendrait le mieux à ses aspirations, pas plus qu'une activité occupationnelle ou thérapeutique (cf. PS.2021.0096 précité consid. 3 et 4 ainsi que les développements y figurant).

On ne distingue pas davantage de violation du principe de la bonne foi. L'autorité n'a pas donné d'assurance que l'aide exceptionnelle resterait due jusqu'à droit définitivement connu sur la demande de bourse, ni aucun autre type de garantie. En particulier, le recourant pouvait et devait comprendre que le revenu d'insertion accordé par décision du CSR du 4 décembre 2020 constituait uniquement une avance sur la bourse requise pour l'année académique 2020-2021 et que plus aucune aide ne lui serait accordée en cas de refus prononcé par l'OCBE. Ce refus ayant été signifié le 7 janvier 2021, le recourant ne saurait prétendre à la poursuite de cette aide exceptionnelle pour la période postérieure, y compris pour financer sa deuxième année d'études (cf. PS.2021.0096 précité consid. 3 et 4 ainsi que les développements y figurant).

4. Le recourant affirme que les différents recours formés bénéficiaient de l'effet suspensif et dénonce une violation de celui-ci, le CSR ayant cessé ses versements depuis juillet 2021.

En l'occurrence, la DGCS a accordé le 6 juillet 2021 l'effet suspensif au recours formé contre la décision de refus du revenu d'insertion du 28 mai 2021 (cf. art. 80 LPA-VD). Elle a ensuite, par courrier du 10 janvier 2022 adressé en copie au mandataire du recourant, ordonné au CSR de reprendre les versements du RI au recourant jusqu'à décision de la CDAP et, de surcroît, de verser rétroactivement les RI manquants depuis sa décision du 6 juillet 2021. Dans ces conditions, la DGCS a elle-même statué le 10 janvier 2022 sur les conséquences de l'effet suspensif accordé. Le grief s'avère dès lors sans objet (cf. PS.2021.0096 précité consid. 5 et les développements y figurant).

5. Vu ce qui précède, le recours est mal fondé. Il doit être rejeté et la décision du 18 janvier 2022 de la DGCS confirmant la décision du CSR du 9 novembre 2021 doit être confirmée à son tour. Il n'y a pas lieu de percevoir d'émolument judiciaire, la procédure étant gratuite (cf. art. 4 al. 3 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Le recourant a procédé au bénéfice de l'assistance judiciaire. L'avocat d'office peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. (cf. art. 2 al. 1 du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) ainsi qu'à un remboursement des débours fixés forfaitairement à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire (cf. art. 3^bis al. 1 RAJ). En l'occurrence, l'indemnité de Me Maxime Darbellay peut être arrêtée, au vu de la liste des opérations produite le 14 mars 2022, à 714,60 fr. (3,97 h à 180 fr.), montant auquel s'ajoutent 35,75 fr. de débours (714,60 fr. x 5%), soit 750,35 francs. Compte tenu de la TVA au taux de 7,7%, l’indemnité totale s'élève ainsi à 808,10 francs. L'indemnité de conseil d'office et les frais de justice sont supportés provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a et b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), le recourant étant rendu attentif au fait qu'il sera tenu de rembourser les montants ainsi avancés dès qu'il sera en mesure de le faire (cf. art. 123 al. 1 CPC).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), du
18 janvier 2022 est confirmée.

III. L'indemnité allouée à Me Maxime Darbellay, conseil d'office de A.________, est fixée à 808,10 fr. (huit cent huit francs et dix centimes), débours et TVA compris.

IV. Le bénéficiaire de l'assistance judiciaire est, dans la mesure de l'art. 123 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu au remboursement des frais judiciaires et de l'indemnité du conseil d'office mis à la charge de l'Etat.

V. Il n'est pas alloué d'indemnité à titre de dépens.

Lausanne, le 24 mars 2022

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.