TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 mars 2023

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; Mme Isabelle Perrin et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Elodie Hogue, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Jean-Michel DUC, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional Riviera, à Vevey.

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 5 avril 2022, confirmant la décision du 18 mai 2022 du CSR de la Riviera supprimant le droit RI à partir du 1^er mai 2021.

Vu les faits suivants:

A. A.________, née en 1980, est mère d'une fille née en 2007. Elle vit depuis 1988 dans un appartement de quatre pièces et demie (cf. notamment notification de loyer du 12 janvier 2010) sis à l'avenue ********, à ********.

Depuis 2014, à l'exception de deux périodes (du 21 novembre au 7 décembre 2014 et du 28 avril au 5 juillet 2015), B.________, né en 1988, est domicilié à l'adresse de l'appartement loué par A.________. De mai à novembre 2021, il se trouvait incarcéré.

B. En tant que bénéficiaire du revenu d'insertion (RI), B.________ a adressé un courrier au Centre social régional (CSR) le 14 mars 2014 indiquant notamment ce qui suit:

"Je suis partie vivre à ******** chez ma copine [...] j'habite à Vevey depuis janvier 2014 chez Mme A.________ avec sa fille de 6 ans dans le quelle je participe aux frais ménager [...] [sic !]"

Le 24 avril 2014, l'assistant social de B.________ a relaté dans son journal de suivi ce qui suit:

"vu dans le transfert du CSR de l'ouest lausannois que M. n'a pas annoncé qu'il était depuis le début de l'année chez son amie à ******** sans les avertir. Ils les considèrent comme des concubins et M. ne s'est pas opposé. Il n'est pas inscrit au contrôle des habitants de ********. Je l'ai informé que s'il ne le fait pas, nous ne pouvons pas intervenir. Il va le faire aujourd'hui. J'ai informé M. que sa concubine devait venir au RV ADOC avec ses revenus et ses frais selon les normes."

Le 28 avril 2014, A.________ a téléphoné au CSR afin de contester l'existence d'un concubinage avec B.________ - elle se limitait à lui louer une chambre - et indiquer qu'elle ne se présenterait pas au rendez-vous du prénommé au CSR.

Par décision des 16 et 21 mai 2014, avec effet au 16 avril 2014, le CSR a reconnu un droit au RI à B.________. A bien suivre, le CSR a retenu que B.________ vivait avec A.________ et la fille de celle-ci, non pas en concubinage, mais en "communauté économique de type familial". Dans une telle communauté, les frais des fonctions ménagères conventionnelles, telles que gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, sont partagés. Le forfait d'entretien et d'intégration sociale ainsi que le loyer sont établis selon le nombre total de personnes, puis fractionné en fonction du nombre de bénéficiaires du RI.

C. Le 28 juin 2016, B.________ a déposé une nouvelle demande de RI. Le 22 juillet 2016, le CSR Riviera a mis en œuvre une enquête préalable, soupçonnant l'existence d'un concubinage avec A.________. Il ressort du rapport d'enquête du 16 août 2016 que les intéressés avaient ouvert un compte commun auprès de Postfinance (qui a connu au total deux crédits, émanant tous deux de sites de paris, et sera clôturé le 29 décembre 2016).

Par décision du 26 août 2016, le CSR a refusé d'octroyer le RI à B.________, retenant qu'il formait avec A.________ un concubinage, de sorte que les revenus de celle-ci devaient être pris en considération dans le calcul de son droit. A.________ devait dès lors également signer la demande de RI et produire des pièces justificatives de ses revenus.

D. Le 16 mars 2017, les intéressés se sont présentés ensemble au CSR afin de requérir l'octroi du RI. Lors d'un entretien du 20 mars 2017 avec un assistant social, ils ont demandé que le dossier soit ouvert au nom de B.________ uniquement. Après le refus de l'assistant social, les intéressés ont retiré leur demande.

Le 4 mai 2017, A.________ s'est rendue au CSR afin de requérir l'octroi du RI pour elle-même. Un entretien lui a été fixé le 11 mai 2017. Il ressort du compte-rendu de cet entretien notamment ce qui suit:

"Mme nous explique que M. B.________ est un colocataire qui est devenu, à la longue, un ami. Mme nous dit qu'à l'époque, ils partageaient les frais de nourriture et que Mme avait trouvé plus simple d'ouvrir un compte que chacun alimente pour les frais de ménage. Depuis lors, M. a fait passablement d'aller-retour de chez Mme et cette dernière a dû assumer l'entier des factures seule. Elle a donc décidé de mettre un terme à ce partage et a demandé à clôturer le compte commun. Mme est très claire sur le fait que chacun achète sa nourriture et chacun paie ses factures. Les seules factures payées conjointement sont celles inhérentes au ménage. Mme nous mentionne qu'à ce titre, M. ne lui a plus rien versé depuis le mois de décembre et que cela devient très délicat pour Mme de parvenir à joindre les deux bouts."

Le 8 mai 2017, B.________ s'est pareillement présenté au CSR afin de requérir l'octroi du RI pour lui-même. Lors de l'entretien du 10 mai 2017, il a indiqué qu'il vivait en colocation avec A.________. Il a également déclaré qu'il cherchait un logement séparé et que le compte commun avait servi à effectuer des paris sur Internet.

Le 16 juin 2017, un nouveau rapport d'enquête, reposant notamment sur une visite domiciliaire du 12 juin précédent, a été remis au CSR. Il ressort de ce rapport en particulier ce qui suit:

"Il nous semble évident qu'à ce jour, les deux protagonistes ne font pas chambre commune à la vue des observations faites à l'intérieur de l'appartement sis à l'avenue ********, et ceci entre 9h30 et 10h le lundi 12 juin 2017. En effet, à notre passage, M. B.________ dormait encore dans la chambre de la fille de Mme sur un matelas à même le sol. Mme A.________ nous a confié qu'il rentrait souvent tard à domicile et qu'il était entendu entre eux que M. dérange le moins possible. Pareillement en ce qui concerne la subsistance, Mme A.________ nous a expliqué que chacun achetait sa propre nourriture. L'appartement, d'une grande propreté, était décoré de manière féminine et il n'y avait pas de trace de présence masculine. Nous avons également constaté des affaires strictement féminines dans la chambre la plus grande où se situait un lit double. Mme nous a dit y dormir avec sa fille de 9 ans en attendant que M. B.________ puisse trouver un autre endroit pour se loger."

Par décisions séparées du 23 et du 26 juin 2017, le CSR a octroyé le RI à B.________ ainsi qu'à A.________ et sa fille. L'autorité a considéré que les intéressés vivaient en "colocation". Elle a précisé qu'ils seraient considérés comme des personnes menant de fait une vie de couple (à savoir en concubinage) dès le 6 juillet 2020 (soit cinq ans après l'inscription de B.________ en résidence principale à ********). La colocation, distincte de la communauté économique de type familial, est admise lorsque les membres du ménage ne partagent pas les frais liés à la nourriture ou à l'entretien du logement. Seuls le loyer et les charges du loyer sont établis selon le nombre total de personnes, puis fractionnés en fonction du nombre de bénéficiaires du RI.

E. Le 22 octobre 2018, A.________ a déclaré à son assistant social souhaiter que B.________ trouve un autre logement. Le 26 novembre 2018, B.________ a confirmé à son assistant social que A.________ lui avait demandé de quitter le logement.

Le 3 mars 2020, soit 18 mois plus tard, B.________ a derechef fait part à son assistant de son souhait de déménager.

F. A la demande du CSR, une nouvelle enquête a été mise en œuvre à partir du 31 juillet 2020 afin de vérifier la composition du ménage de A.________. Dans ce cadre, les enquêteurs ont effectué une visite non annoncée du domicile de la prénommée, le 17 novembre 2020 entre 7h30 et 7h40. Le 26 novembre 2020, ils ont transmis leur rapport au CSR. Il en ressort notamment ce qui suit:

"Mme nous a reçu avec étonnement mais de manière cordiale et nous a laissé entrer et visiter son appartement sans soucis.

Nous lui avons demandé si M. B.________ était présent. Elle nous a répondu que M. était en train de dormir dans sa chambre à coucher à elle. Elle nous a expliqué que, du fait que M. n'était pas encore rentré au domicile lorsqu'elle avait été se coucher la veille, elle avait préféré dormir avec sa fille C.________ âgée de 13 ans. Ce afin que
M. puisse dormir ailleurs que sur le canapé pour ne pas être réveillé tôt le matin,
Mme et sa fille se levant pour le départ à l'école.

Dans son appartement comportant trois chambres, nous avons observé qu'une de ces pièces était entièrement dédiée à la manicure professionnelle [...] nous avons demandé à Mme A.________ pourquoi cette pièce n'était pas plutôt occupée par M. B.________. A cette question Mme nous a répondu que M. n'était pas souvent là et qu'elle ne savait jamais quand il rentrerait, qu'il était souvent chez sa copine à ********.

Nous lui avons alors demandé pourquoi il restait domicilié dans la Ville de ******** s'il passait le plus clair de son temps à ********. Mme nous a répondu "c'est à ******** qu'il a sa vie et je suis sa seule famille qu'il a en Suisse, même si je ne suis pas vraiment de sa famille". Suite à cela, nous avons pris congé de Mme A.________ sans toutefois avoir pu visiter sa chambre à coucher, M. B.________ y dormant.

[...] La situation de la composition du ménage pose à questionnement.

- En effet, le CSR [...] paie une part de loyer à M. B.________ pourtant ce dernier n'a aucune pièce lui étant dédiée à lui seul.

- Lors de notre passage en 2017 Mme avait déclaré vouloir se débarrasser du matériel de manucure entreposé dans la pièce afin que M. B.________ puisse y avoir sa propre chambre. Trois ans après, le "débarras" s'est transformé en salon de manucure et M. n'a toujours pas d'endroit fixe où dormir. Mme expliquant que M. dormirait là où ce serait possible sur le moment donc soit dans sa chambre à elle, soit sur la matelas de sa fille ou encore sur le canapé au salon.

- M. et Mme soutiennent ne pas être en couple et pourtant la situation au domicile tend à prouver le contraire.

Quoi qu'il en soit, cela fait plus de cinq ans qu'ils vivent sous le même toit et, ce, depuis le 06.07.2020 [2015]. Ils doivent donc être considérés comme un couple marié, selon les normes RI. [...]"

Le 3 décembre 2020, le CSR a transmis le rapport à A.________, précisant que l'enquête avait permis de constater une dissimulation de la composition de son ménage. Un délai lui a été imparti pour se déterminer.

Les 18 décembre 2020 et 21 janvier 2021, A.________ s'est exprimée, par le biais de son avocat. Elle a déposé des pièces, notamment une attestation de son médecin traitant du 18 novembre 2020, relatant que B.________ n'est qu'un "colocataire en bonne entente et rien d'autre", ainsi qu'une attestation de son père du 8 décembre 2020, qualifiant B.________ de colocataire. Elle relevait que tous deux n'avaient d'autre choix que de vivre actuellement sous le même toit, vu la précarité de ce dernier, sous l'angle tant financier que de police des étrangers, ainsi que du refus du CSR de lui faire bénéficier d'un logement séparé. Elle soulignait que B.________, qui avait été titulaire d'un permis de séjour, risquait de devoir quitter la Suisse à la fin 2020, faute d'exercer une activité lucrative.

Dans l'intervalle, soit par courrier du 4 janvier 2021, B.________ a confirmé qu'il n'était pas en couple avec A.________. Il s'agissait de sa seule famille, mais en "toute amitié".

Le 26 avril 2021, A.________ et B.________ se sont présentés au CSR à la suite d'une convocation. Ils ont alors refusé de signer une demande commune de RI, au motif qu'ils n'étaient pas concubins. B.________ a confirmé avoir une petite amie à ********, chez laquelle il dormait un jour sur deux.

G. Par décisions du 18 mai 2021, adressées séparément à A.________ et B.________, le CSR a supprimé leur droit au RI aux motifs qu'ils formaient un concubinage qualifié et qu'ils refusaient de signer une demande commune de RI. L'autorité a retenu que les intéressés vivaient sous le même toit depuis le 6 juillet 2015. Or, il y avait présomption de concubinage après cinq ans de vie commune.

Le 25 mai 2021, une gestionnaire de dossiers au sein du CSR a écrit à A.________ un courriel ayant la teneur suivante:

"Madame,

Mme [...] et moi n'étions pas au courant que cette décision de suppression allait être prise. Nous avons bien spécifié à notre direction que nous pensions que vous n'étiez pas un couple. Malheureusement ce sont les éléments de l'enquête qui ont pesé en votre défaveur.

Comme indiqué lors de notre dernier entretien téléphonique, faites opposition à notre décision et la nouvelle situation de Monsieur B.________ va permettre de réévaluer votre situation.

Meilleures salutations."

Le 27 mai 2021, A.________ a, sous la plume de son avocat, interjeté un recours devant la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) contre la décision du CSR, concluant à son annulation. Elle a requis l'assistance judiciaire comprenant la désignation d'un avocat d'office.

Le 15 juin 2021, B.________ a recouru séparément.

Le 12 août 2021, la DGCS a joint les causes, ce à quoi la recourante s'est opposée, en vain.

Par décision du 5 avril 2022, la DGCS a rejeté les recours et confirmé les décisions du CSR du 18 mai 2021. Elle a en outre rejeté la requête d'assistance judiciaire de A.________.

H. Agissant le 20 mai 2022 sous la plume de son avocat, A.________ a formé un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à l'annulation de la décision du CSR du 18 mai 2021 et à l'octroi du RI rétroactivement depuis le lendemain du dernier jour où elle a obtenu cette prestation ainsi qu'à l'annulation de la décision de la DGCS du 5 avril 2022 et à l'octroi de l'assistance judiciaire comprenant la désignation de Me Jean-Michel Duc en qualité d'avocat d'office tant pour la procédure devant la DGCS que celle devant la Cour de céans. Elle requiert, outre la production du dossier en mains du CSR, la mise en œuvre de débats publics ainsi que son audition. En substance, elle répète qu'elle ne mène pas de fait une vie de couple avec B.________. Le choix de partager un logement commun serait dicté uniquement par des motifs financiers. Elle ajoute que dans son rapport du 4 octobre 2019, un médecin du centre d'expertises médicales avait indiqué qu'elle n'avait pas d'animaux, le chien qui vivait avec elle étant "celui de son colocataire". De même, dans son rapport du 13 juillet 2020 pour l'instruction relative à une allocation pour impotent de l'assurance invalidité, l'enquêtrice avait mentionné à plusieurs reprises et expressément, après visite au domicile de l'intéressée, le statut de colocataire de B.________. Elle considère ainsi avoir pu renverser la présomption réfragable de l'art. 17a let. b du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1).

Le 3 juin 2022, le CSR a, implicitement, renoncé à se déterminer.

Le 14 juin 2022, la DGCS a transmis son dossier et déposé sa réponse, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le 21 juillet 2021, la recourante a communiqué un mémoire complémentaire, et maintenu ses conclusions.

Par décision du 25 juillet 2022, la juge instructrice a octroyé l'assistance judiciaire à la recourante, comprenant la désignation de Me Jean-Michel Duc en qualité d'avocat d'office. Le 15 août 2022, Me Duc a transmis sa liste des opérations.

I. Dans l'intervalle, B.________ a également formé recours devant la CDAP contre la décision de DGCS du 5 avril 2022, contestant de même former un couple avec la recourante. La cause a été enregistrée sous la référence PS.2022.0022. L'arrêt a été rendu ce jour.

J. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. La recourante requiert la mise en œuvre de débats publics ainsi que son audition personnelle.

Au vu de l'issue du recours, favorable à la recourante, il est superflu de donner suite à ces réquisitions.

3. Le litige porte en premier lieu sur la question de savoir si l’autorité intimée était fondée à confirmer la suppression du RI de la recourante aux motifs qu'elle mènerait de fait une vie de couple avec B.________ et qu'elle refuserait de signer de demande commune de RI.

a) aa) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le RI (art. 1 al. 1 et 2 LASV). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). A la lumière de cette disposition, l'aide financière étatique n'est donc due que dans la mesure où elle est nécessaire ou n'est pas déjà couverte par des prestations de tiers (cf. CDAP PS.2021.0074 du 2 mai 2022 consid. 3a; PS.2021.009 du 14 septembre 2021 consid. 4a; PS.2021.0013 du 14 septembre 2021 consid. 4a et les références).

Le RI comprend une prestation financière et peut, le cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l’entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le RLASV, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV). L'art. 17a RLASV précise que sont présumées comme menant de fait une vie de couple au sens de l'art. 31 al. 2 LASV les personnes qui ont un ou plusieurs enfants communs avec la personne avec qui elles vivent (let. a) ou qui vivent ensemble dans le même ménage depuis au moins cinq ans (let. b).

bb) Selon la jurisprudence de la Cour de céans, la relation entre le requérant et la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui, au sens de l'art. 31 al. 2 LASV, équivaut à un concubinage stable ou qualifié, justifiant un devoir d'assistance mutuel, tel que l'entend le Tribunal fédéral. Celui-ci considère que la relation de concubinage stable justifiant un devoir d’assistance mutuel doit être comprise comme une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, entre deux personnes, à caractère en principe exclusif, qui présente une composante tant spirituelle que corporelle et économique, et qui est parfois désignée comme une communauté de toit, de table et de lit (cf. ATF 145 I 108 consid. 4.4.6; 140 V 50 consid. 3.4.3; TF 5A_93/2019 du 13 septembre 2021 consid. 5.1 et les références). Ces différentes caractéristiques n'ont pas à être réalisées cumulativement. Il n'est en particulier pas nécessaire que les partenaires vivent constamment ensemble ou que l'un des deux soit constamment assisté par l'autre de manière significative. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit ainsi admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable à un mariage (cf. ATF 138 V 86 consid. 4.1; 137 V 383 consid. 4.1 et les références). Il n'est alors pas arbitraire de tenir compte d'une telle communauté dans l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance (cf. ATF 145 I 108 consid. 4.4.6; 141 I 153 consid. 5.2 et les références). Cela étant, il a été jugé arbitraire de reconnaître l'existence d'un concubinage stable entre deux partenaires sur la seule base du fait que ceux-ci venaient d'emménager dans un même logement. Le fait qu'une personne fasse ménage commun avec son partenaire constitue un simple indice, mais non la preuve de l'existence de liens aussi étroits que ceux qui unissent des époux. Il en découle que, dans plusieurs domaines du droit, la portée du concubinage a été appréhendée en fonction de sa durée. Cependant, en l'absence de règle légale précise, on ne saurait retenir une durée prédéfinie pour admettre un concubinage stable. Si plusieurs années de vie commune sont certes un élément parlant en faveur d'une relation de concubinage stable, elles ne sont pas à elles seules décisives. Le juge doit au contraire procéder dans chaque cas à une appréciation de l'ensemble des circonstances de la vie commune afin d'en déterminer la qualité et si celle-ci peut être qualifiée de relation de concubinage stable (cf. ATF 145 I 108 consid. 4.4.6; 138 III 157 consid. 2.3.3; CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3a/bb; PS.2019.0015 du 23 avril 2020 consid. 3b et les références).

cc) S'agissant de l'établissement des faits, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. En revanche, il revient à l'autorité d'apporter la preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir pour supprimer le droit à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci. Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 140 I 50 consid. 4.4; 112 Ib 65 consid. 3). Au plan cantonal, l'art. 17a RLASV introduit cependant une présomption de vie de couple dans certaines circonstances déterminées. Cette présomption, réfragable, peut être renversée. Dans un tel cas, il appartient aux requérants, s'ils estiment ne pas vivre en concubinage, bien qu'ils se trouvent dans l’une des situations prévues à l'art. 17a RLASV, d'apporter les éléments permettant d'établir que, malgré les circonstances, ils ne mènent pas de fait une vie de couple (CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3b/cc; PS.2019.0015 du 23 avril 2020 consid. 3c; PS.2018.0085 du 11 avril 2019 consid. 2f).

Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde généralement sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 144 V 427 consid. 3.2; 139 V 176 consid. 5.3; CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3b/cc; PS.2019.0008 du 17 janvier 2020 consid. 3b).

b) Il ressort du dossier et des explications de la recourante que celle-ci vit dans un appartement de quatre pièces et demie à ******** depuis 1988. Elle est divorcée et mère d'une fille née en 2007 de son précédent mariage. Depuis 2014, à l'exception de trois courtes périodes – dont l'une de huit mois au cours de laquelle il se trouvait incarcéré – B.________ habite à l'adresse de la recourante, soit depuis huit ans lorsque l'autorité intimée a rendu la décision litigieuse. Il en découle qu'en vertu de l'art. 17a let. b RLASV, la recourante et B.________ sont présumés mener de fait une vie de couple au sens de l'art. 31 al. 2 LASV. Il convient néanmoins d'examiner si la recourante, qui a toujours contesté être en couple avec B.________, est parvenue à renverser la présomption de l'art. 17a let. b RLASV.

aa) En substance, l'autorité intimée relève la durée de la cohabitation et souligne que dans ses déclarations du 14 mars 2014, B.________ avait annoncé qu'il déménageait chez sa "copine", avec laquelle il partageait les frais du ménage, de sorte qu'il avait ainsi admis que tous deux formaient un couple. Ce ne serait que lorsque B.________ avait réalisé l'impact négatif du statut de concubin sur le droit au RI que sa version avait changé. La DGCS affirme qu'au surplus, les différents rapports d'enquête font systématiquement état du fait que B.________ n'a pas sa propre chambre, ou du moins son propre lit, alors que l'appartement compte trois chambres. Toujours selon l'autorité intimée, l'on peine à comprendre pourquoi B.________ accepterait d’être baladé de lit en lit, dans la chambre de l'enfant, dans le lit de la recourante ou sur le canapé, pendant pratiquement huit ans, pour un loyer de 530 fr., alors qu'il aurait pu obtenir son propre logement dont le loyer aurait été assumé par le RI. Il s'agissait autant d'éléments en faveur de l'existence d'un concubinage qualifié au sens de l'art. 17a let. b RLASV. La DGCS considère par ailleurs que les attestations présentées par la recourante - de médecins, de son père et en lien avec une enquête AI -, affirmant le statut de colocataire de B.________, ne revêtent pas une force probatoire suffisante.

bb) La recourante fait valoir qu'elle habite avec B.________ pour des raisons purement financières, l'un comme l'autre disposant de revenus très modestes et gagnant à voir leurs frais de logement diminués. L'extrait du registre des poursuites de son colocataire n'étant pas vierge, celui-ci peinerait à trouver un logement, ce malgré son souhait de déménager exprimé à maintes reprises à son assistant social du CSR. S'agissant de la nature de leur relation, la recourante soutient qu'elle et son colocataire vivent indépendamment l'un de l'autre; elle affirme que B.________ effectue de nombreuses allées et venues entre ******** et ********, où il avait une compagne à une certaine époque. Les deux ne s'informent ni sur leurs horaires d'arrivée au logement partagé, ni sur leurs éventuelles absences. B.________ est d'ailleurs peu présent et ne participe que très peu aux tâches ménagères. En outre, ils ne pratiquent aucune activité commune et n'ont effectué aucun séjour à l'étranger lorsque leurs finances le permettaient. Ils ne partagent pas leurs denrées alimentaires et ne disposent pas de compte commun. Concernant les allégations faites par l'autorité intimée selon lesquelles ils auraient, à une certaine époque, partagé une intimité, la recourante le conteste et affirme que même si tel avait été le cas par le passé, ce seul fait ne permettrait pas de considérer qu'ils forment un concubinage stable ou qualifié au sens de la jurisprudence fédérale et ceci encore moins huit ans après les faits allégués par l'autorité. Elle souligne encore que l'utilisation du mot "copine" en 2014 par son colocataire relève d'une erreur de français de sa part, celui-ci n'ayant alors pas souhaité parler de la recourante comme de sa compagne, mais en réalité comme d'une amie. La recourante se prévaut des différentes attestations produites devant l'autorité intimée ainsi que d'un courriel d'une gestionnaire du CSR confirmant le fait qu'elle et son colocataire ne sont pas en couple.

cc) Dès le 28 avril 2014, la recourante a contacté le CSR afin de contester la qualification de "concubins" retenue par l'assistant social dans le cadre des démarches entreprises par B.________ afin d'obtenir le RI. L'autorité intimée ne saurait lui reprocher de ne pas avoir réagi plus tôt, la recourante n'ayant été personnellement concernée par le statut retenu par le CSR qu'à partir du moment où elle a requis le RI pour elle-même en 2017. Au demeurant, le CSR a accordé les 16 et 21 mai 2014 un droit au RI à B.________, en reconnaissant qu'il ne vivait pas en concubinage avec la recourante, mais en "communauté économique de type familial".

On ne peut non plus exclure qu'en utilisant le mot "copine" pour désigner la recourante, chez qui il venait d'emménager, B.________, d'origine portugaise maîtrisant mal le français écrit, ait souhaité faire référence à son amie plutôt qu'à sa compagne (cf. courrier adressé au CSR le 14 mars 2014). Quoi qu'il en soit, même si les intéressés avaient entretenu une relation sentimentale au début de leur cohabitation, cela ne saurait suffire, en l'absence d'autres éléments plus récents, pour retenir l'existence d'un concubinage stable ou qualifié au moment où le CSR a rendu sa décision de suppression du RI.

Par ailleurs, à la suite d'une visite domiciliaire en 2017, les enquêteurs avaient retenu qu'il était "évident", à la vue des observations faites à l'intérieur de l'appartement de la recourante (notamment la présence d'affaires strictement féminines dans la chambre disposant d'un lit double), que les deux protagonistes faisaient chambre à part. Sur la base de cette enquête, le CSR avait retenu les 23 et 26 juin 2017 que les intéressés ne formaient même plus une communauté économique de type familial, mais une simple colocation. Les années suivantes, la recourante et B.________ ont régulièrement fait part au CSR de leur souhait que le prénommé déménage dans son propre logement (cf. entretiens du 28 octobre 2018, 26 novembre 2018 et du 3 mars 2020), souhait qui ne s'est finalement jamais concrétisé. En 2020, une nouvelle enquête a été mise en œuvre, et une nouvelle visite domiciliaire inopinée a été menée le 17 novembre 2020. Hormis le fait que lors du passage des enquêteurs, B.________ ait été retrouvé dormant dans la chambre de la recourante, le rapport d'enquête du 26 novembre 2020 ne fait état d'aucun élément nouveau par rapport à la situation qui prévalait en 2017. Le rapport ne mentionne nulle part que la recourante n'aurait pas dormi – comme elle l'allègue – dans la chambre de sa fille cette nuit-là. Le fait que la recourante ait déclaré aux enquêteurs que son colocataire "était souvent chez sa copine à ********", n'a pas davantage été investigué.

Par ailleurs, la déclaration de la recourante selon laquelle elle se considérait comme "la seule famille en Suisse [de B.________], même si elle n'était pas vraiment de sa famille" (cf. rapport d'enquête du 26 novembre 2020), ne constitue pas un aveu qu'elle mènerait une véritable "vie de famille" avec lui. Cette phrase, sortie de son contexte, semble plutôt attester des forts liens d'amitié qui se sont formés entre deux personnes partageant le même logement durant plusieurs années.

Si, comme l'autorité intimée, on peut s'étonner qu'après toutes ces années de cohabitation, B.________ ne dispose toujours pas de sa propre chambre dans le logement alors qu'il s'acquitte d'un loyer mensuel de 530 fr. (représentant un tiers du loyer de 1'590 fr.), ce constat, en l'absence d'investigations plus poussées, ne permet pas de conclure que les intéressés partagent la même chambre, respectivement le même lit. A cet égard, la recourante explique, sans être contredite, que B.________, au parcours de vie chaotique, est souvent absent du domicile et se soucie peu du manque de confort relatif que comporte le fait de dormir quelques nuits par semaine sur le canapé. Pour sa part, B.________ affirme en substance qu'il dort dans une chambre ou une autre depuis vingt ans et que cela lui convient; il se déclare sans permis de séjour valable, sans garant et cumulant les poursuites, de sorte qu'il ne conçoit pas comment le CSR pourrait lui fournir un logement.

Il n'est pas davantage démontré que la recourante et B.________, qui n'ont pas d'enfant commun, se soient aidés financièrement à un moment de leur cohabitation ou qu'ils soient propriétaires de biens communs, qu'ils passent leurs loisirs et leurs vacances ensemble ou qu'ils fréquentent les mêmes amis. Les rapports d'enquête sont dépourvus d'enquête de voisinage ou de l'entourage des intéressés. A suivre la recourante, il semblerait plutôt qu'ils passent leur temps libre séparément et vivent indépendamment l'un de l'autre. L'autorité intimée avance dans sa réponse que B.________ a assisté la recourante dans le cadre de "certaines activités" et mentionne à ce titre la publication par le prénommé d'une annonce en ligne pour la vente du véhicule du père de la recourante. Pour autant que cette aide ponctuelle puisse être considérée comme une activité, le dossier de l'autorité intimée est muet sur l'existence d'autres occupations qu'auraient partagées les intéressés. Aucun élément ne tend ainsi à démontrer que la recourante et B.________ s'accordent une assistance réciproque dans la vie quotidienne.

Enfin, si certes les témoignages écrits produits par la recourante (cf. attestation de son père du 8 décembre 2020, attestation du médecin traitant du 18 novembre 2020 et rapport d'un médecin du Centre d'expertises médicales du 4 octobre 2019) doivent être appréciés avec retenue dès lors qu'ils ont pu être rédigés pour les besoins de la cause, il en va différemment du rapport de l'enquêtrice AI du 13 juillet 2020. Dans le cadre de l'instruction de la demande d'allocation pour impotente de la recourante, l'enquêtrice AI a investigué, à domicile, la question de savoir si la recourante menait de fait une vie de couple avec B.________. Elle a conclu que "l'assurée vit en colocation depuis 2016, afin de réduire des frais de loyer. L'aide de son colocataire est exigible pour le ménage dans les parties communes, même si elle n'est pas apportée". Surtout, le courriel du 25 mai 2021 de la gestionnaire de dossiers du CSR indique sans ambiguïté que, selon elle et sa collègue, il n'y avait pas lieu de retenir l'existence d'un couple formé par la recourante et son colocataire.

En définitive, il faut admettre que les éléments au dossier ainsi que ceux apportés par la recourante permettent de renverser la présomption posée par l'art. 17a RLASV, selon laquelle les personnes vivant ensemble dans le même ménage depuis au moins cinq ans mènent de fait une vie de couple, assimilable au mariage. Le renversement d'une telle présomption revient largement à apporter la preuve de faits négatifs, qui est, par nature difficile à rapporter. Il faut en outre rappeler que le fait qu'une personne fasse ménage commun avec une autre personne constitue un simple indice, mais non la preuve de l'existence de liens aussi étroits que ceux qui unissent des époux (cf. ATF 138 III 97 précité). Or, en l'occurrence, s'il est exact que les intéressés cohabitent depuis 2014, soit depuis huit ans, rien n'indique que leur relation inclurait une assistance mutuelle, un partage du quotidien et une stabilité assimilables aux relations entre époux.

dd) Fondé sur ce qui précède, il y a lieu de retenir que l'autorité intimée a abusé de sa marge d'appréciation en retenant que la recourante et B.________ mènent de fait une vie de couple.

Le recours est donc bien fondé sur ce point.

4. Dans un second grief, la recourante reproche à l'autorité intimée de lui avoir refusé l'octroi de l'assistance judiciaire comprenant la désignation d'un avocat d'office durant la procédure de recours administratif.

a) Selon l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

L'art. 18 al. 1 LPA-VD prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.

L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in Semaine judiciaire [SJ] 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; CDAP PS.2018.0078 du 22 mars 2019; PS.2018.0043 précité, GE.2013.0186 du 12 décembre 2013).

b) Dans le cas présent, on relève que la première condition à savoir l'indigence de la recourante (art. 18 al. 1 LPA-VD) peut être considérée comme établie, vu sa dépendance financière à l'aide sociale. S'agissant de la deuxième condition relative aux chances de succès de la procédure, la jurisprudence précise que la situation doit être appréciée à la date du dépôt de la demande et sur la base d'un examen sommaire (ATF 129 I 129). Au regard de ce qui précède, mais également au regard des incitations à former recours contre la décision de suppression formulées par l'employée du CSR en charge du dossier de la recourante, le recours n'était à l'évidence pas dépourvu de chance de succès. L'autorité intimée ne le soutient d'ailleurs pas mais considère cependant que l'intervention d'un avocat n'était pas nécessaire, dès lors que la cause n'était pas complexe et que les intérêts en jeu n'étaient pas suffisamment importants.

c) Reste ainsi à déterminer si la désignation d'un avocat d'office se justifie compte tenu des circonstances de la cause (art. 18 al. 2 LPA-VD).

aa) Le Tribunal fédéral a considéré le droit à l'assistance judiciaire comme une émanation du principe de l'égalité des armes, en particulier lorsqu'il s'agit d'examiner le droit éventuel à un conseil d'office et que la partie adverse est assistée (TF 8C_8/2022 du 12 mai 2022 consid. 3 et les références citées). Cependant, il n'existe pas d'automatisme dans ce cas et il convient de prendre en considération les circonstances concrètes de l'espèce et se demander si un justiciable raisonnable et de bonne foi, présentant les mêmes caractéristiques que le requérant, sans cependant disposer de moyens suffisants, ferait appel à un homme de loi (TF 5A_244/2014 du 25 juin 2014 consid. 4.2.1; CDAP PS.2021.0032 du 28 juin 2021 consid. 3a).

Il se justifie en principe de désigner un avocat d'office à l'indigent lorsque la situation juridique de celui-ci est susceptible d'être affectée de manière particulièrement grave. Lorsque, sans être d'une portée aussi capitale, la procédure en question met sérieusement en cause les intérêts de l'indigent, il faut en sus que l'affaire présente des difficultés en fait et en droit que le requérant ne peut surmonter seul (ATF 144 IV 299 consid. 2.1; 130 I 180 consid. 2.2; 128 I 225 consid. 2.5.2 et les arrêts cités). En général, on ne tranchera par l'affirmative que si les problèmes posés ne sont pas faciles à résoudre et si le requérant ou son représentant ne bénéficient pas eux-mêmes d'une formation juridique. Le point décisif est toujours de savoir si la désignation d'un avocat d'office est objectivement nécessaire dans le cas d'espèce. A cet égard, il faut tenir compte des circonstances concrètes de l'affaire, de la complexité des questions de fait et de droit, des particularités que présentent les règles de procédure applicables, des connaissances juridiques du requérant ou de son représentant, du fait que la partie adverse est assistée d'un avocat, et de la portée qu'a pour le requérant la décision à prendre, avec une certaine réserve lorsque sont en cause principalement ses intérêts financiers (ATF 123 I 145 consid. 2b/cc; 122 I 49 consid. 2c/bb; 118 Ia 264 consid. 3b). La nature de la procédure, qu'elle soit ordinaire ou sommaire, unilatérale ou contradictoire, régie par la maxime d'office ou la maxime des débats, et la phase de la procédure dans laquelle intervient la requête, ne sont pas à elles seules décisives (ATF 130 I 180 consid. 2.2; 125 V 32 consid. 4b et les arrêts cités).

Dans le domaine de l'aide sociale, où il s'agit généralement de prendre en considération avant tout des situations personnelles, la nécessité de désigner un avocat d'office doit être examinée avec retenue (TF 8C_623/2014 du 3 novembre 2015 consid. 7.2, 8C_376/2014 du 14 août 2014 consid. 4.2.1; CDAP PS.2018.0078 précité).

bb) Dans le cas présent, l'autorité intimée estime que l'affaire ne présente pas de complexité particulière dès lors qu'il s'agit uniquement de résoudre une question de fait, à savoir la nature de la relation de la recourante avec son colocataire, que la recourante connait mieux que son conseil. Selon la DGCS, il suffisait à la recourante de collaborer durant l'instruction, l'autorité établissant et appliquant d'office les faits et le droit. Elle estime également que les intérêts en jeu ne sont pas suffisamment importants pour justifier l'assistance judiciaire dès lors que la recourante conservait la possibilité de déposer une requête commune de RI durant la procédure de recours.

La qualification juridique de la relation entre la recourante et son colocataire relève certes d'une appréciation des faits. Il convient toutefois de rappeler que la notion de concubinage ou de "personne menant de fait une vie de couple" au sens de l'art. 31 al. 2 LASV constitue une notion dont l'interprétation a donné lieu à une abondante jurisprudence (cf. p.ex. récemment CDAP PS.2021.0073 du 13 avril 2022; PS.2020.0039 du 4 janvier 2021 consid. 2b; PS.2019.0063 du 14 mai 2020 consid. 2d et les références citées). Elle pose des questions juridiques relativement complexes, notamment au regard du fardeau et du degré de la preuve. Il convient également de tenir compte de l'absence de formation juridique de la recourante ainsi que du fait qu'au fil des années, le CSR lui-même a tergiversé sur la nature de la relation entre la recourante et B.________ (cf. décision du 16 avril 2014, v. décision du 26 août 2016, v. décisions du 23/26 juin 2017, v. décisions du 18 mai 2021). Dans ces conditions, on ne saurait suivre l'autorité intimée qui considère que les circonstances du cas ne présentent pas une complexité particulière. Il ne peut non plus être reproché à la recourante de ne pas avoir collaboré à l'instruction, ni d'avoir refusé de signer une demande commune de RI durant la procédure, cette question constituant précisément l'objet de son recours.

Il convient par conséquent de retenir que les circonstances de la cause justifiaient la désignation d'un avocat d'office pour assister la recourante dans la procédure de recours administratif devant l'autorité intimée, conformément à l'art. 18 al. 2 LPA-VD. C’est dès lors à tort que l’autorité intimée a refusé l'octroi de l'assistance judiciaire à la recourante.

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). La recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD et art. 10 TFJDA), dont il convient d'arrêter le montant à 1'500 fr. à la charge de l'autorité intimée (art. 55 al. 2 LPA-VD et 11 TFJDA).

6. A sa requête et compte tenu de ses ressources, la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire avec effet au 20 mai 2022 par décision de la juge instructrice du 25 juillet 2022, comprenant l'assistance d'office d'un avocat en la personne de Me Jean-Michel Duc (cf. art. 18 al. 3 LPA-VD).

Pour l'indemnisation du mandataire d'office, les dispositions régissant l'assistance judiciaire en matière civile sont applicables par analogie (art. 18 al. 5 LPA-VD). Conformément à l'art. 2 du règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile (RAJ; BLV 211.02.3), le conseil juridique commis d'office a droit au remboursement de ses débours et à un défraiement équitable, sur la base d'un tarif horaire de 180 fr. pour un avocat (al. 1 let. a); lorsque la décision fixant l'indemnité est prise à l'issue de la procédure, elle figure dans le dispositif du jugement au fond (al. 4). Selon l'art. 3 RAJ, lorsqu'il y a lieu de fixer l'indemnité due au conseil juridique commis d'office, celui-ci peut préalablement produire une liste détaillée de ses opérations (al. 1).

En l'occurrence, selon la liste de ses opérations du 15 août 2022 en tant qu'elle concerne son activité en lien avec le recours devant la CDAP, Me Jean-Michel Duc a indiqué une durée totale de 13 heures et 10 minutes pour les opérations de la cause, ce qui paraît approprié aux nécessités du cas. L'indemnité de conseil d'office doit dès lors être arrêtée à un montant total de 2'680 fr. 10, correspondant à 2'370 fr. d'honoraires (13h10 x 180 fr.), 118 fr. 50 de débours (5% de 2'370 fr.; cf. art. 3bis al. 1 RAJ) et 191 fr. 60 de TVA (7.7% de [2'370 fr. + 118 fr. 50]), dont il conviendra de déduire les dépens alloués au considérant 6 ci-dessus.

L'indemnité de conseil d'office est supportée provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

La recourante est rendue attentive au fait qu'elle pourrait être tenue de rembourser l'assistance judiciaire dès qu'elle sera en mesure de le faire (cf. art. 123 al. 1 CPC et 39a al. 3 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [BLV 211.02]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 5 avril 2022 est annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

IV. L’Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la recourante, à titre de dépens.

V. L'indemnité d'office de Me Jean-Michel Duc est fixée à 2'680 fr. 10 (deux mille six cent huitante francs et dix centimes), dont à déduire les dépens fixés au chiffre IV ci-dessus.

Lausanne, le 14 mars 2023

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.