TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 novembre 2022

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel David Yersin, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourante

A.________ à ********

Autorité intimée

Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM), à Lausanne,

Autorité concernée

Service du travail, Unité commune ORP - CSR, à Lausanne.

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail - DGEM du 18 juillet 2022.

Vu les faits suivants:

A. Au bénéfice du revenu d'insertion (RI), A.________ (ci-après également: la recourante), née en 1998, a été assistée dans ses démarches pour retrouver un emploi par l'Office régional de placement de Lausanne, Unité commune ORP-CSR (ci-après également: l'ORP ou l'autorité concernée) jusqu'à l'annulation de son dossier le 31 mars 2022 en raison d'une prise d'emploi au 1^er avril 2022. Elle est titulaire d'un certificat fédéral de capacité (CFC) d'employée de commerce depuis ******** 2020.

B. Le 10 janvier 2022, la recourante a été assignée à suivre un programme d'emploi temporaire en qualité de gestionnaire de dossiers auprès de la Justice de Paix du district de Lausanne (100%). L'assignation contenait en particulier ce qui suit:

"Nous attirons votre attention sur le fait que le présent document est une instruction de l'ORP à laquelle vous avez l'obligation de vous conformer. Dans le cas contraire, vous vous exposez à une réduction des prestations financières auxquelles vous avez droit [...]"

Le 18 janvier 2022 s'est tenu un entretien préalable à la mesure d'insertion. Le Service du personnel de l'Etat de Vaud (SPEV) ARC Emploi (ci-après également: ARC Emploi ou l'organisateur), en charge de l'organisation du programme d'insertion, a proposé deux postes à la recourante: le premier auprès de la Justice de Paix du district de Lausanne (poste de l'assignation) et le second auprès de l'Office des poursuites du Lavaux.

Le 19 janvier 2022, la recourante a adressé à l'ORP un courriel dont la teneur est la suivante:

"Madame,

Je vous écris concernant les postes proposées (sic) par ARC Emploi.

Ces emplois sont dans le domaine d[u] droit et cela ne me correspond pas à mon profil ni à mes compétences d'avoir un stage aussi complexe que ce[lui]-ci.

Les places de stage dans le département pédagogique et autres on[t] déjà été attribué[es], ce qui est embêtant car [c]e sont les domaines qui m'intéresse[nt] à long terme. [...]"

Le 1^er février 2022, l'organisateur a remis à l'ORP un rapport d'entretien préalable négatif. Il ressort dudit rapport que la recourante a refusé de participer au programme d'insertion pour le motif suivant:

"Rencontrée le 18 janvier 2022 en entretien préalable, ARC Emploi [a] proposé 2 possibilités de postes PET à Mme A.________, qui, après 24h de réflexion, s'est montrée très peu enthousiaste par ces propositions. Il lui a été demandé de contacter sa conseillère ORP pour en discuter".

Par courrier du 16 février 2022, l'ORP a interpellé la recourante sur le fait qu'elle n'avait pas souhaité poursuivre la mesure d'insertion et que cette attitude était assimilable à un refus de dite mesure. L'ORP lui a donné un délai de dix jours pour exposer son point de vue, précisant que les éléments mentionnés pouvaient constituer une "faute vis-à-vis de la Loi sur l'emploi" et conduire à une réduction des prestations mensuelles RI.

La recourante s'est déterminée le 24 février 2022. En substance, elle a exposé que les deux postes proposés étaient "hors de [s]es compétences", soulignant "[s]on désir de vouloir faire un stage dans [des] autres domaines de l'Etat de Vaud".

Le 4 mars 2022, lors d'un entretien personnel avec l'ORP, la recourante a réitéré qu'elle "ne correspondait pas au profil". Lors dudit entretien, l'autorité concernée a d'ailleurs consigné ce qui suit:

"Expliquons à Madame que la motivation d'un candidat ne doit pas être remise en cause et que cela peut lui porter préjudice lors des futurs entretiens.

Elle nous dit qu'elle ne correspondait pas au profil. Nous sommes d'un avis différent et lui expliquons que le profil correspondait parfaitement [...]".

C. Par décision du 23 mars 2022, l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien RI de la recourante de 15% pour une période de quatre mois, au motif qu'elle avait refusé une mesure d'insertion professionnelle.

Le 10 avril 2022, la recourante a saisi l'Instance juridique chômage du Service de l'emploi – désormais la Direction générale de l'emploi et du marché du travail - DGEM (ci-après également: l'autorité intimée) – d'un recours administratif à l'encontre de la décision du 23 mars 2022, concluant implicitement à son annulation. En substance, la recourante a allégué qu'elle n'avait pas reçu de confirmation de participation à la mesure litigieuse; elle n'aurait pas refusé l'idée d'entamer une mesure d'insertion professionnelle, mais seulement exprimé son ressenti s'agissant des deux postes proposés.

Par décision sur recours du 18 juillet 2022, la DGEM a rejeté ledit recours, confirmant la décision du 23 mars 2022.

D. Agissant le 7 août 2022, la recourante a déféré la décision sur recours du 18 juillet 2022 auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, concluant implicitement à son annulation. L'autorité intimée s'est déterminée le 22 août 2022, concluant au rejet du recours.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 79 al. 1 2^ème phrase de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'acte de recours doit indiquer les motifs et les conclusions du recours. La jurisprudence fait preuve d'une relative souplesse à ce propos; il suffit en définitive que l'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel(s) point(s) et pour quelle(s) raison(s) la décision attaquée est contestée (cf. arrêt PS.2021.0055 du 24 janvier 2022 consid. 1 ; cf. ég. arrêt TF 2C_148/2020 du 19 janvier 2021 consid. 1.2 et les références, en lien avec l'interdiction du formalisme excessif dans ce cadre).

En l'espèce, l'écriture de la recourante ne comporte pas de conclusions; on comprend toutefois que son auteur demande l'annulation de la décision attaquée. Pour le surplus, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) La recourante conteste la réduction de son forfait mensuel d'entretien du RI de 15% pour une période de quatre mois qui sanctionne le fait qu'elle a refusé une mesure d'insertion.

b) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.51) (art. 2 al. 2). Selon l'art. 13 LEmp, il appartient aux ORP, en particulier, d'assurer la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, de rendre les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs (al. 3 let. b).

A teneur de l'art. 23a al. 1 LEmp, les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage, LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (al. 2 let. a).

Les devoirs imposés par la LACI en matière de recherche d’emploi ressortent en particulier de l’art. 17 al. 1 LACI, aux termes duquel l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurances doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. L'art. 17 al. 3 LACI prévoit quant à lui que l’assuré est tenu d'accepter tout travail convenable qui lui est proposé. La notion du caractère convenable d’un travail se déduit de l’art. 16 LACI. Cet article prévoit qu'en règle générale, l'assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage (art. 16 al. 1 LACI). Le législateur a ainsi fixé le principe selon lequel tout travail est réputé convenable; il a exhaustivement énuméré les exceptions (art. 16 al. 2 let. a à i LACI). Il s’ensuit qu'un travail n’est pas réputé convenable si au moins l’une des conditions énoncées à l'art. 16 al. 2 let. a à i LACI est remplie (cf. à ce sujet ATF 124 V 62 consid. 3b). Tel sera notamment le cas si le travail ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l'assuré ou de l'activité qu'il a précédemment exercée (let. b) ou si le travail ne convient pas à l'âge, à la situation personnelle ou à l'état de santé de l'assuré (let. c).

L'obligation d'accepter un emploi convenable assigné par l'office compétent constitue une obligation fondamentale pour qui demande l'indemnité de chômage (art. 17 al. 3, 1ère phrase, LACI; cf. Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 60 ad art. 30 LACI et les réf. cit.). Son inobservation, causant un préjudice à l’assurance chômage, est considérée comme une faute grave à moins que l'assuré ne puisse se prévaloir de circonstances laissant apparaître la faute comme étant de gravité moyenne ou légère (art. 30 al. 1 let. d, 1ère partie de la phrase, LACI en lien avec l'art. 45 al. 3 let. c et 4 let. b de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité [OACI; RS 837.02]; ATF 130 V 125; cf. aussi arrêts TF 8C_74/2020 du 1^er avril 2020; 8C_339/2016 du 29 juin 2016 consid. 2.3).

Selon la jurisprudence, il y a refus d'une occasion de prendre un travail convenable non seulement lorsque l'assuré refuse expressément un travail convenable qui lui est assigné, mais également déjà lorsque l'intéressé s'accommode du risque que l'emploi soit occupé par quelqu'un d'autre ou fait échouer la perspective de conclure un contrat de travail (ATF 122 V 34 consid. 3b p. 38; DTA 2002 p. 58, C 436/00, consid. 1; ATF 130 V 125 consid. 1, publié dans SVR 2004 ALV no 11 p. 31; cf. aussi arrêts du TF 8C_616/2010 du 28 mars 2011 consid. 3.2; 8C_379/2009 du 13 octobre 2009 consid. 3; 8C_950/2008 du 11 mai 2009 consid. 2). Le refus d'un emploi convenable comprend en définitive toutes les possibilités manquées de conclure un contrat en raison d'un comportement inadéquat de l'assuré (refus explicite, manifestation de volonté pas claire, retard à l'entretien d'embauche, prétentions élevées, motivation insuffisante, etc.; cf. arrêt PS.2018.0030 du 3 août 2018 consid. 2a). Les éléments constitutifs d'un refus d'emploi sont ainsi également réunis lorsqu'un assuré ne se donne pas la peine d'entrer en pourparlers avec l'employeur (cf. Rubin, op. cit., n. 66 ad art. 30 LACI).

3. a) Dans son recours du 7 août 2022, la recourante se réfère à sa détermination du 24 février 2022, dont il ressort, en substance, qu'elle s'estime incompétente pour les deux postes proposés par ARC Emploi et qu'elle ne souhaite pas travailler dans le domaine du droit. Elle souligne également qu'elle a été "punie" car elle a donné son "avis et ressenti, ce qui est [s]on droit fondamental".

b) Selon l'autorité intimée, les explications présentées par la recourante ne permettent pas d'excuser le manquement qui lui est reproché. Il n'appartenait pas à la recourante de se prononcer sur la pertinence d'une mesure du marché du travail. S'il n'est pas contesté que la recourante ne dispose pas de compétences spécifiques dans le domaine du droit, il n'en demeure pas moins qu'elle n'était pas à même de déterminer seule si la mesure en question était ou non adéquate à sa situation. On était donc en droit d'attendre de la recourante qu'elle saisisse l'opportunité qui lui était offerte, quand bien même la mesure en question ne répondait pas pleinement à toutes ses attentes.

c) En l'occurrence, il ressort du dossier que la recourante, titulaire d'un CFC d'employée de commerce depuis ******** 2020, a été inscrite auprès de l'ORP en tant que demandeuse d'emploi jusqu'au 31 mars 2022. Elle était soumise aux mêmes devoirs que les bénéficiaires de l'assurance-chômage, ce qui impliquait de participer aux mesures d'insertion qui lui étaient octroyées. Le 10 janvier 2022, l'ORP a assigné la recourante à une mesure d'insertion professionnelle pour une activité de gestionnaire de dossiers auprès de la Justice de Paix du district de Lausanne (100%). Lors de l'entretien préalable à la mesure précitée, le 18 janvier 2022, l'organisateur du programme d'insertion a proposé à la recourante une alternative, soit un poste auprès de l'Office des poursuites du Lavaux.

La recourante a toutefois fait savoir à l'ORP que les deux postes proposés "[étaient] dans le domaine du droit" et que cela ne "correspond[ait] pas à [s]on profil ni à [s]es compétences", précisant que la pédagogie était le domaine qui l'intéressait à long terme (cf. courriel de la recourante du 19 janvier 2022). ARC Emploi a par ailleurs relevé que la recourante s'était montrée "très peu enthousiaste par ces propositions [de poste d'assignation]" (cf. rapport d'entretien préalable du 1^er février 2022). Dans sa détermination du 24 février 2022, la recourante s'est justifiée en exposant que les deux postes proposés étaient "hors de [s]es compétences", soulignant "[s]on désir de vouloir faire un stage dans [des] autres domaines de l'Etat de Vaud". Lors de l'entretien personnel du 4 mars 2022, la recourante a réitéré qu'elle "ne correspondait pas au profil"; l'ORP lui a toutefois expliqué qu'il était d'un avis différent et que le profil correspondait parfaitement.

Il apparaît ainsi que, même si le domaine visé n'était pas le centre d'intérêt principal de la recourante, la mesure d'insertion octroyée était adaptée à sa situation personnelle. La recourante ne démontre pas le contraire. Elle devait par conséquent respecter la décision de l'ORP, auquel appartient la compétence d'apprécier l'adéquation de la mesure aux compétences du demandeur d'emploi (cf. à cet égard arrêt PS.2017.0081 du 28 mars 2018 consid. 2b et la référence citée).

S'agissant du certificat médical figurant au dossier, attestant de troubles "dys" dont souffre la recourante, il sied de souligner que celui-ci est daté de 2016 et qu'il se rapporte à la scolarité de l'intéressée, la logopédiste B.________ recommandant des aménagements dans le cadre des épreuves d'évaluation en raison desdits troubles. Le certificat en question n'a pas été actualisé depuis. D'ailleurs, la recourante ne s'en prévaut pas dans ses explications, ni ne démontre en quoi ses troubles "dys" l'auraient empêchée de participer à une mesure d'insertion, qui plus est temporaire.

Il ressort de ce qui précède que la sanction infligée est ainsi justifiée dans son principe. Il reste à examiner si sa quotité est adéquate.

4. a) Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1) dispose ce qui suit:

"Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

¹ Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de :

a. rendez-vous non respecté (y compris à la séance d'information) ;

b. absence ou insuffisance de recherches de travail ;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle ;

d. refus d'un emploi convenable ;

e. violation de l'obligation de renseigner.

² Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

³ Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

⁴ La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."

Le refus d'une mesure d'insertion professionnelle constitue une faute qui est en principe qualifiée de grave (arrêt PS.2017.0081 du 28 mars 2018 consid. 2c). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle "J'EM", le tribunal a fixé la réduction du forfait à 15% pendant 2 mois, considérant qu'il ne s'agissait pas d'une faute grave, la requérante ayant cru être dispensée de suivre cette mesure (cf. arrêt PS.2008.0057 du 1^er décembre 2008). La Cour de céans a par contre confirmé, au titre de sanction appropriée, la réduction du forfait RI de 25% pendant quatre mois pour un bénéficiaire qui avait refusé intentionnellement de participer à une mesure "J'EM" (cf. arrêt PS.2011.0027 du 3 octobre 2011).

b) En l'occurrence, la recourante a été sanctionnée, par décision du 23 mars 2022, par une réduction de 15% de son forfait mensuel d'entretien pour une période de quatre mois pour avoir refusé de participer à une mesure d'insertion à laquelle elle avait été assignée. Au vu de la jurisprudence susmentionnée, la sanction prononcée n'apparaît pas disproportionnée: ni le taux de réduction de 15%, correspondant au minimum prévu par l'art. 12 al. 3 RLEmp, ni la durée de quatre mois, eu égard à la gravité de la faute de la recourante, ne prêtent le flanc à la critique.

5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. L'arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]) ni allocation de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 18 juillet 2022 par la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 novembre 2022

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, Pindiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.