TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 mars 2023

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Pascal Langone et Mme Annick Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourante

A.________ à ********

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne.

Autorité concernée

Centre social régional de Nyon-Rolle, à Nyon.

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 15 novembre 2022 (réduction de son forfait RI de 25% pendant deux mois à compter de juillet 2022).

Vu les faits suivants:

A. Née le ******** 1987, A.________ bénéficie depuis mars 2020 du revenu d'insertion (RI) versé par le Centre social régional de Nyon-Rolle (ci-après: le CSR). Auparavant, elle a émargé à l'aide sociale en juin 2008, de mai à juillet 2012 et de novembre 2017 à juin 2019.

B. Il ressort du dossier que, depuis 2021, la collaboration de l'intéressée avec les autorités d'application de la législation sur l'action sociale vaudoise est difficile. A.________ a notamment manqué plusieurs entretiens auxquels elle avait été convoquée. Le 11 juin 2022, elle a adressé au CSR un courriel dont la teneur est la suivante:

"Bonjour! Ceci est un message à la direction! Il est inutile que votre gestionnaire B.________ mette des coups de frein en voiture pour me montrer qu'elle n'est pas contente aujourd'hui ! , samedi 11 mai 22 gland à 16:30 non loin de chez moi ! Cet e-mail sera fourni comme preuve ! Aux autorités! Avec d'autres faits ! Ils seront avisés à ce jour ! (sic)"

Par courrier du 13 juin 2022, le CSR a prononcé un avertissement à l'encontre de A.________. Il a estimé que les propos tenus par l'intéressée dans son courriel du 11 juin 2022 n'étaient pas tolérables et que sa gestionnaire socio-administrative B.________ répondait avec diligence à ses demandes. A.________ a été invitée à ne plus correspondre avec le CSR que par courrier postal ou par téléphone, à l'exclusion des courriels. Le CSR a enfin souligné qu'en réitérant un tel comportement, l'intéressée s'exposait au prononcé d'une sanction, sous la forme d'une diminution du forfait RI.

Il ressort du dossier que, le 7 juillet 2022, A.________ a interpellé sa gestionnaire socio-administrative B.________ devant le bâtiment du CSR et lui a tenu les propos suivants: "je sais que vous vendez de la drogue", "vous m'avez fait un doigt d'honneur", "vous êtes folle, je vais appeler la police", "vous allez voir...".

Par décision du 25 juillet 2022, le CSR a prononcé une sanction à l'encontre de A.________, consistant en la réduction de son forfait RI de 25% pendant deux mois, à compter du mois de juillet 2022, au motif que l'intéressée avait proféré des plaintes et des menaces envers B.________, sa gestionnaire socio-administrative.

C. Par écritures des 26 juillet et 4 août 2022, A.________ a interjeté recours auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) à l'encontre de cette décision, concluant implicitement à son annulation, alléguant que "tout [était] faux" et qu'elle n'avait "rien à [s]e reprocher".

Statuant le 15 novembre 2022, la DGCS a rejeté le recours et confirmé la décision du 25 juillet 2022. En substance, elle a retenu que A.________ s'était comportée de manière inadéquate avec la gestionnaire socio-administrative du CSR, en émettant des accusations infondées et en se montrant agressive envers cette dernière lors de leur rencontre fortuite le 7 juillet 2022 devant le bâtiment du CSR. La DGCS a estimé qu'en accusant sa gestionnaire socio-administrative de vendre de la drogue, en la traitant de folle et en menaçant d'appeler la police, A.________ avait mis en doute la moralité de celle-ci, et l'avait fait apparaître comme une personne méprisable. En particulier, l'injure de "folle" proférée dans ce contexte constitue, selon la DGCS, un fait attentatoire à l'honneur justifiant la réduction des prestations financières octroyées.

D. Le 17 novembre 2022, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours à l'encontre de la décision du 15 novembre 2022, concluant implicitement à son annulation. La recourante a ensuite adressé à la CDAP plusieurs écritures successives les 22, 30 novembre et 2 décembre 2022, ainsi qu'un courriel le 5 décembre 2022. On comprend de ses propos confus et peu intelligibles qu'elle conteste la sanction prononcée à son encontre, s'estimant persécutée par les autorités administratives et sollicitant l'intervention du "procureur".

Le 6 décembre 2022, la DGCS s'est déterminée sur le recours, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.

Considérant en droit:

1. a) Les décisions sur recours rendues par la DGCS sont susceptibles de recours dans un délai de 30 jours devant le Tribunal cantonal (art. 74 al. 1 a contrario de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise [LASV; BLV 850.051); art. 92 al. 1 et 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Selon l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours doit indiquer les motifs et les conclusions du recours. La jurisprudence fait preuve d'une relative souplesse à ce propos; il suffit en définitive que l'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel(s) point(s) et pour quelle(s) raison(s) la décision attaquée est contestée (sur l'interdiction du formalisme excessif dans ce cadre: TF 2C_148/2020 du 19 janvier 2021 consid. 1.2; voir ég. CDAP PS.2022.0049 du 4 novembre 2022 consid. 1).

b) En l'occurrence, les écritures de la recourante ne comportent pas de conclusions et sont peu intelligibles. Elles permettent néanmoins de comprendre que cette dernière conteste notamment la réduction des prestations financières prononcée à son encontre et qu'elle demande implicitement l'annulation de la décision attaquée. Pour le surplus, la recourante a fait part de son intention de recourir auprès de la CDAP dans le délai légal, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond dans cette mesure.

2. Il s'agit de déterminer, dans la présente cause, si c'est à bon droit que l'autorité intimée a confirmé la réduction des prestations financières octroyées à la recourante en raison de son comportement, singulièrement des propos qu'elle a tenus, le 7 juillet 2022, à l'égard de sa gestionnaire socio-administrative. Il n'y a en revanche pas lieu d'entrer en matière sur les plaintes que paraît formuler la recourante s'agissant de la manière dont son dossier est traité ou du comportement des collaborateurs du CSR, lesquelles excèdent l'objet du recours.

a) aa) L'art. 45 al. 1 LASV indique, de façon générale, que la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide. Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (art. 45 al. 2 LASV). Selon l’art. 45 al. 3 LASV, les injures, les menaces et les voies de fait, au sens du droit pénal, envers les collaborateurs des autorités d'application peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières lorsqu'aucune plainte pénale n'est déposée pour les mêmes faits.

A teneur de l’art. 44 al. 2 du règlement d’application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1), qui reprend le contenu de cette dernière disposition, l'autorité d'application peut réduire le RI et le supplément lorsque le bénéficiaire refuse un emploi ou une mesure d'insertion sans motif valable, profère des injures, des menaces ou commet des voies de fait au sens du droit pénal envers les collaborateurs des autorités d'application.

S'agissant de l'infraction d'injure, que retient l'autorité intimée pour réduire les prestations financières de la recourante, l'art. 45 al. 3 LASV renvoie expressément ("au sens du droit pénal") à la notion telle qu'elle est visée à l'art. 177 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0). Au vu notamment des conséquences pour les bénéficiaires des prestations sociales, il y a lieu de se montrer relativement exigeant en ce sens que seuls des faits qui sont manifestement constitutifs des infractions précitées peuvent justifier une réduction des prestations financières (cf. PS.2021.0018 du 14 septembre 2021 où la CDAP a confirmé la réduction du forfait RI d'un bénéficiaire de l'aide sociale qui avait injurié une collaboratrice du CSR).

bb) Se rend coupable d'injure celui qui aura, par la parole, l'écriture, l'image, le geste ou par des voies de fait, attaqué autrui dans son honneur (art. 177 al. 1 CP). L'honneur que protège l'art. 177 CP est le sentiment et la réputation d'être une personne honnête et respectable, c'est-à-dire le droit de ne pas être méprisé en tant qu'être humain (ATF 132 IV 112 consid. 2.1; TF 6B_512/2017 du 12 février 2018 consid. 3.1). L'injure peut consister dans la formulation d'un jugement de valeur offensant, mettant en doute l'honnêteté, la loyauté ou la moralité d'une personne de manière à la rendre méprisable en tant qu'être humain ou entité juridique ou celui d'une injure formelle, lorsque l'auteur a, en une forme répréhensible, témoigné de son mépris à l'égard de la personne visée et l'a attaquée dans le sentiment qu'elle a de sa propre dignité. La marque de mépris doit revêtir une certaine gravité, excédant ce qui est acceptable (TF 6B_557/2013 du 12 septembre 2013, consid. 1.1 et les références citées, publié in: SJ 2014 I 293). Pour apprécier si une déclaration est attentatoire à l'honneur, il faut procéder à une interprétation objective selon le sens que le destinataire non prévenu devait, dans les circonstances d'espèce, lui attribuer (ATF 137 IV 313 consid. 2.1.3). Les mêmes termes n'ont donc pas nécessairement la même portée suivant le contexte dans lequel ils sont employés (ATF 118 IV 248 consid. 2b). Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a considéré que dire d'une personne qu'elle est malade (mentale) n'est pas constitutif, en soi, d'une atteinte à l'honneur, dans la mesure où le fait de souffrir d'une maladie, dont la personne n'est pas responsable, ne la rend pas méprisable. Il a également jugé que l'expression germanophone "Die spinnt!" ("elle est folle!"), prononcée dans le cadre d'une médiation à l'encontre d'une copropriétaire d'étage s'opposant aux résolutions majoritaires de la communauté, ne constituait pas une atteinte à l'honneur au sens du droit pénal. Il convenait en effet de tenir compte des circonstances concrètes dans lesquelles celle-ci avait été proférée, pour déterminer la signification des termes utilisés, qui devaient être compris comme l'expression d'un mécontentement à l'égard du comportement obstiné de la personne visée (TF 6B_582/2020 du 17 décembre 2020 consid. 3.2).

b) En l'occurrence, la recourante a interpellé sa gestionnaire socio-administrative devant le bâtiment du CSR et lui a tenu les propos suivants: "je sais que vous vendez de la drogue", "vous m'avez fait un doigt d'honneur", "vous êtes folle, je vais appeler la police", "vous allez voir...". L'autorité intimée a considéré que, ce faisant, la recourante avait fait apparaître la gestionnaire visée comme une personne méprisable et que, en particulier, l'injure de "folle" proférée dans ce contexte constituait un fait attentatoire à l'honneur justifiant la réduction de ses prestations financières. Tel n'est cependant pas le cas: les faits qui sont invoqués à l'appui de la sanction infligée à la recourante, outre qu'ils sont contestés par cette dernière, ne sont constitutifs ni d'injures, ni de menaces, ni de voies de fait au sens du droit pénal. En particulier, le propos "vous êtes folle" n'est pas attentatoire à l'honneur: au regard des circonstances concrètes dans lesquelles il a été tenu, il convient d'admettre qu'il s'inscrit dans un contexte de collaboration difficile de la recourante avec les autorités administratives, particulièrement avec sa gestionnaire socio-administrative. La recourante paraît en outre avoir tendance à adopter ce type de comportement vindicatif avec l'ensemble des autorités comme le montrent ses écritures peu intelligibles dans le cadre de la présente procédure. Dans ce contexte particulier, et sans minimiser les difficultés que peuvent rencontrer les collaborateurs des autorités d'application, il y a lieu de considérer que les propos rapportés dans la décision attaquée ne sont constitutifs ni d'injures, ni de menaces, ni de voies de fait au sens du droit pénal.

L'art. 45 al. 3 LASV, qui n'est pas une clause générale permettant de sanctionner les comportements inadéquats des bénéficiaires de l'aide sociale, renvoie à des infractions bien déterminées, non réalisées en l'espèce. La sanction prononcée à l'encontre de la recourante n'est dès lors pas justifiée. C'est le lieu de préciser néanmoins que le comportement adopté par la recourante, que celle-ci tente de contester de manière fort peu convaincante, n'est pas tolérable et aurait peut-être justifié le dépôt d'une plainte pénale, d'autres infractions pouvant éventuellement entrer en ligne de compte.

3. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Il n'est pas perçu d'émolument, la procédure en matière de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 15 novembre 2022 par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) est annulée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 10 mars 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.