TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 mars 2023

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Guy Dutoit et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Sarah Müller, greffière.

Recourant

A.________, à ********

Autorité intimée

Direction générale de l'emploi et du marché du travail, Instance juridique chômage, à Lausanne,

Autorité concernée

Office régional de placement de Payerne, Unité commune ORP-CSR, à Payerne.

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail, Instance juridique chômage, du 11 novembre 2022 rejetant le recours et confirmant la décision de l'Office régional de placement, Unité commune ORP-CSR, du 20 juin 2022.

Vu les faits suivants:

A. A.________, ressortissant polonais né le ******** 1972, est entré en Suisse en 2018. Il est titulaire d'un permis de séjour B. A.________ est au bénéfice d'une formation d'une année, ainsi que d'une certification de technicien du bâtiment délivrées par une école technique en Pologne. Depuis son arrivée en Suisse, il a été engagé en qualité de plaquiste, plâtrier ou aide-plâtrier, pour des missions temporaires de durées diverses.

Dès le 28 janvier 2020, A.________ a perçu des indemnités de chômage. Le prénommé était alors assisté dans ses démarches pour retrouver un emploi par l'Office régional de placement (ci-après: ORP) de Payerne. Depuis son inscription au chômage, A.________ a, de nouveau, travaillé plusieurs fois en qualité de temporaire dans le bâtiment.

Le 13 janvier 2021, A.________ a été assigné par l'ORP à suivre des cours, notamment des leçons de français, d'une durée totale de 60 jours. Par courriel du 17 janvier 2021, A.________ a requis de son conseiller en personnel, en substance, un allégement des modalités des cours de langue. Il relevait que le monde du travail dans lequel il évoluait ne nécessitait pas le suivi de cours de français. Par courrier électronique du 18 janvier 2021, son conseiller ORP l'a informé qu'il n'était pas possible de réaliser des adaptations de la mesure et que, dans le cas où A.________ trouvait un emploi dans l'intervalle, la mesure prendrait immédiatement fin. Du 1^er mars au 28 mai 2021, A.________ a suivi les cours de français. A leur issue, il a obtenu une attestation de niveau global du Cadre européen commun de référence pour les langues (CECR) de français A2 (les six niveaux de base de langues étant les suivants: A1 [niveau le plus élémentaire], A2, B1, B2, C1 et C2 [niveau le plus élevé]).

Depuis le mois de décembre 2021, le précité est au bénéfice du Revenu d'Insertion (ci-après: RI), en raison de l'épuisement de ses indemnités de chômage. Le suivi de ses recherches d'emploi est dorénavant réalisé par l'Unité commune ORP-CSR de l'ORP de Payerne.

B. Le 2 mai 2022, l'Unité commune ORP-CSR a assigné A.________ à une mesure cantonale d'insertion professionnelle du RI intitulée "Français pour l'emploi" (ci-après: la mesure), organisée par la Fondation Mode d'emploi à ********. Cette dernière était fixée du 9 mai au 8 juillet 2022, les cours étant prodigués tous les matins de 8h30 à 12h00, du lundi au vendredi. La décision relevait notamment ce qui suit:

"[...] Information importante

Nous attirons votre attention sur le fait que le présent document est une instruction de l'ORP à laquelle vous avez l'obligation de vous conformer. Dans le cas contraire, vous vous exposez à une réduction des prestations financières auxquelles vous avez droit, voire à l'examen de votre aptitude au placement. Cet examen peut aboutir à l'interruption du suivi par l'ORP et à la suppression de votre droit aux mesures d'insertion professionnelle."

Le 9 mai 2022, une nouvelle décision annulant et remplaçant la décision précédente a été rendue, assignant A.________ à la mesure du 9 mai au 15 juillet 2022, les autres modalités de la mesure demeurant identiques.

Le même jour, le précité a eu un entretien préalable d'une demi-journée avec la professeure de français de la mesure, afin de faire connaissance, d'évaluer son niveau de français et de lui présenter le cours. Le début effectif des leçons a été fixé au 23 mai 2022.

Par courriel des 9, 10 et 11 mai 2022 ainsi qu'au travers de visites à l'Unité commune de l'ORP-CSR, A.________ a demandé à pouvoir prendre des vacances du 20 au 27 mai 2022, soit pendant la mesure, afin de se rendre en Pologne pour obtenir du matériel spécifique à son activité professionnelle.

Par retour de courriel du 11 mai 2022, sa conseillère en personnel a répondu exceptionnellement favorablement à sa demande, fixant, dès lors, le début des cours au 30 mai 2022, soit une semaine plus tard qu'initialement prévu. Il ressort en outre du courriel ce qui suit:

"[...] Nous attendons donc que vous suiviez cette formation pour améliorer votre niveau en français et ainsi augmenter vos chances de retrouver un emploi stable. Aucune autre absence ne pourra être admise par la suite. Tout abandon ou non-présentation au cours sans motif valable vous exposerait à une sanction financière."

Le 11 mai 2022, A.________ a également adressé le courriel suivant à plusieurs collaborateurs de l'Unité commune ORP-CSR, en transférant son attestation du cours de français suivi en 2021:

"Bonjour

Je vous envoyer (sic) confirmation mon niveau français mais maintenant mon niveau français est supérieur à celui indiqué, donc ce niveau me suffit pour mon futur travail

Ainsi, lorsque B.________ m'a inscrit à des cours de français sans mon consentement, il était étrange pour moi que j'aie (sic) un haut niveau de français et j'ai été inscrit sans mon consentement."

Le 30 mai 2022, A.________ s'est rendu aux cours de français précités pour la première matinée de cours donnée par la professeure rencontrée lors du rendez-vous du 9 mai 2022. Il ressort du dossier que, lors de cette demi-journée, A.________ s'est absenté à réitérées reprises du cours, afin de recevoir ou de passer des appels téléphoniques ou encore d'utiliser les commodités. La professeure lui a demandé de cesser ses allées et venues et de profiter des pauses pour téléphoner. Elle a souligné que ses déplacements dérangeaient le bon déroulement du cours. Malgré cette demande, A.________ a, semble-t-il, persisté dans son comportement.

Selon les preuves de recherches personnelles d'emploi pour le mois de mai 2022, il apparaît que A.________ a réalisé quatre offres d'emploi le 30 mai 2022, toutes par courrier électronique.

A.________ est retourné au cours de français le lendemain matin, soit le 31 mai 2022. Alors que la professeure lui a demandé de partir, ce dernier a refusé. Une tierce personne a dû alors intervenir pour que le précité se décide, finalement, à quitter le cours. S'en est suivie une discussion à l'extérieur, au terme de laquelle A.________ a quitté les lieux.

Par courriel du 31 mai 2022, adressé à la conseillère personnelle de A.________, suite à un entretien téléphonique du même jour, l'organisateur du cours de français a exposé le déroulement des événements survenus les 30 et 31 mai 2022 comme suit:

"[...] A.________ est (sic) s'est présenté hier matin pour son premier cours. La mesure a débuté le 23 mai mais il était absent jusqu'ici, nous avions été avertis. Monsieur est sorti à sept reprises du cours, prenant et passant des appels. La formatrice lui a demandé de cesser les aller-retours (sic) perturbants, les pauses proposées dans la matinée étant plus indiquées. Ne tenant pas compte de ces indications, il a refusé d'entrer en matière, poursuivant les appels. Il a également indiqué être présent contre sa volonté. Monsieur semble très préoccupé par sa disponibilité et dit ne pas avoir besoin de cours pour travailler sur les chantiers.

Ce matin, la formatrice a demandé à A.________ de quitter son cours mais ce dernier a refusé. Nous avons du (sic) faire appel à un collègue pour intervenir. Une fois à l'extérieur, j'ai pu m'entretenir avec Monsieur qui m'a confirmé ne pas pouvoir respecter le cadre de la mesure, à savoir s'investir dans l'apprentissage du français et ne pas émettre ou recevoir des appels en dehors des pauses. Il demande l'arrêt des cours. [...]"

Le même jour, A.________ a eu un entretien de conseil auprès de l'Unité commune ORP-CSR avec sa conseillère personnelle. Il ressort du procès-verbal de l'entretien de conseil daté du 2 juin 2022 les éléments suivants s'agissant des faits survenus les 30 et 31 mai 2022:

"[...] Ce point a été abordé avec le BE qui n'a pas nié qu'il s'était absenté des cours à diverses reprises pour se rendre une fois aux toilettes et pour prendre plusieurs appels, sous prétexte que ceux-ci venaient de potentiels employeurs.

Je lui ai fait noter que la formatrice lui avait signifié que ces allées et venues dérangeaient le bon déroulement du cours et les autres participants, qu'il lui avait été demandé d'utiliser les pauses pour donner suite à ses appels, demandes qu'il n'a pas respectées.

Je lui explique que son comportement n'est pas adéquat dans un tel contexte (de formation), que la pause pouvait être utilisée pour donner suite à des contacts téléphoniques sans que cela mette en péril ses démarches avec les employeurs, pour autant que ces appels aient provenu d'employeurs. D'autre part le fait qu'il n'ai (sic) pas accepté de quitter la salle de cours conformément à la demande de la formatrice et que cela ait nécessité l'intervention d'un tiers n'est pas acceptable.

Je l'informe que, d'un commun accord avec l'organisateur, la mesure est interrompue, qu'il n'est plus attendu sur les lieux du cours dès le lendemain 31.05.2022.

Son comportement ayant été inadéquat et ayant entraîné la demande de l'interruption du cours par l'organisateur, une annonce de manquement est faite. [...]

Monsieur continue de mentionner que sa priorité est la recherche d'un emploi et qu'il sait assez le français pour travailler sur les chantiers, que c'est la saison pour lui pour travailler avec les agences.

Je confirme que la saison est très propice à l'engagement de profils tels que le sien et pour aller dans son sens, je lui donne un délai de deux semaines (jusqu'au 14 juin 2022) pour concrétiser un engagement avec les entreprises/agences qui lui avaient promis du travail à la condition qu'il soit en possession de l'outil qu'il est allé chercher en Pologne. [...]"

Par courriel du 1^er juin 2022, A.________ a demandé confirmation à sa conseillère personnelle quant à l'arrêt de la mesure au 31 mai 2022, en exposant, notamment, que parfois il lui était difficile de comprendre le contenu de leurs échanges. Cette dernière lui a confirmé par retour de courriel du même jour, qu'en raison de l'inadéquation de son comportement, elle avait décidé de mettre un terme à la mesure.

C. Par décision du 2 juin 2022, l'ORP a annulé la décision du 9 mai 2022, la participation aux cours étant abandonnée le 30 mai 2022. Sous motivation, il est indiqué que l'attitude du demandeur d'emploi a conduit l'organisateur à interrompre la mesure.

D. Le 3 juin 2022, l'Unité commune ORP-CSR a adressé un courrier à A.________ l'informant qu'il apparaissait, selon les informations en sa possession, que le précité avait abandonné la mesure cantonale d'insertion "Français pour l'emploi". L'Unité commune ORP-CSR précisait qu'un tel abandon pouvait constituer une faute conduisant à une réduction de ses prestations mensuelles RI en sa faveur. Un délai de dix jours était imparti à A.________ pour se déterminer par écrit à cet égard et transmettre ses moyens de preuve éventuels.

Par courriel du 8 juin 2022, A.________ s'est déterminé. Il a contesté, en substance, les faits qui lui étaient reprochés. Le prénommé a expliqué notamment que, dès le début, la professeure de français aurait tenté de le dissuader de participer aux cours, son niveau de langue étant prétendument trop élevé au regard des autres participants et que sa place serait plus utile à un-e autre étudiant-e. Il a reconnu avoir passé et reçu plusieurs appels, mais a relevé que l'ensemble de ces derniers étaient avec de potentiels employeurs. Il a admis s'être rendu à une reprise aux toilettes. Concernant les faits du 31 mai 2022, il a expliqué qu'à son arrivée au cours, la professeure de français lui avait refusé l'accès à la salle de classe et l'avait invité à contacter sa conseillère personnelle. Dans tous les cas, il a réfuté s'être comporté de façon inadéquate et a soutenu avoir souhaité suivre ce cours de français.

Par courrier du 9 juin 2022, A.________ s'est une nouvelle fois déterminé, reprenant en substance les arguments soulevés dans son courriel du 8 juin 2022. Il a contesté en outre toute éventuelle violation de l'art. 23b de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11).

Dans son rapport final de la mesure formation du 13 juin 2022, l'organisateur de la mesure a indiqué, sous remarques complémentaires, qu'en raison du refus du précité de respecter les conditions de présence en cours (nombreuses interruptions pour répondre à des appels téléphoniques dans le cadre de sa recherche d'emploi), il n'avait pas été possible de continuer la mesure (1 jour de présence effective).

E. Par décision du 20 juin 2022, l'ORP de Payerne, Unité commune ORP-CSR a réduit le forfait mensuel d'entretien de A.________ de 15% pour une période de quatre mois, au motif que l'organisateur l'avait informé que le précité avait abandonné la mesure cantonale d'insertion à laquelle il avait été assigné du 9 mai au 15 juillet 2022 et qu'il n'avait, dès lors, pas respecté les instructions de l'ORP.

Le 28 juin 2022, A.________ a débuté une mission temporaire en qualité de plâtrier à ********, en gain intermédiaire. Puis une autre dès le 14 juillet 2022, à ********, toujours en gain intermédiaire.

F. Le 18 juillet 2022, A.________ a déféré la décision du 20 juin 2022 à la Direction générale de l'emploi et du marché du travail, Instance juridique chômage (ci-après: DGEM). Il a, pour l'essentiel, invoqué les mêmes motifs que ceux présents dans ses déterminations adressées à l'Unité commune ORP-CSR, soutenant, en substance, que son comportement lors de la mesure était adéquat et qu'il voulait participer aux cours de français.

Le 5 septembre 2022, le prénommé a débuté une nouvelle mission temporaire en qualité de peintre, en gain intermédiaire, à ********.

G. Par décision sur recours du 11 novembre 2022, la DGEM a rejeté le recours précité et confirmé la décision de l'Unité commune ORP-CSR du 20 juin 2022. Elle a considéré, en substance, que les explications de A.________ ne permettaient pas de voir la situation sous un autre jour. En effet, l'organisateur de la mesure n'avait aucune raison de ne pas relater les faits avec exactitude. Il fallait donc retenir comme établi au degré de la vraisemblance prépondérante que le précité n'avait pas adopté un comportement adéquat dès le début du cours, ce qui a eu comme conséquence une rupture du lien de confiance avec l'organisateur. La mesure n'a pas pu, dès lors, être menée à son terme. La DGEM a retenu également que la quotité de la suspension infligée était adéquate, A.________ ayant refusé une mesure qui lui aurait permis de se réinsérer plus facilement sur le marché du travail.

H. Par acte du 7 décembre 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre la décision précitée du 11 novembre 2022. Il reprend, en substance, l'ensemble des arguments soulevés dans ses précédentes écritures et continue de contester le déroulement des faits tel que retenu dans la décision précitée.

Le 11 janvier 2023, la DGEM (ci-après: l'autorité intimée) a produit son dossier et déposé sa réponse, concluant au rejet du recours. Elle s'est référée aux considérants de la décision entreprise, en précisant que le recourant n'avait pas invoqué d'arguments susceptibles de modifier celle-ci.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Les décisions sur recours de la DGEM peuvent faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Interjeté en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le litige porte sur la réduction du forfait mensuel d'entretien du recourant, bénéficiaire du RI, de 15% pour une période de quatre mois, au motif qu'en raison de son comportement fautif, la mesure n'a pas pu être menée à bien.

a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d'insertion (RI) prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.51) (art. 2 al. 2 let. a LEmp).

Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, sur les injonctions de l'ORP, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2 let. a LEmp). L’art. 24 LEmp prévoit que les mesures cantonales d’insertion professionnelle visent à améliorer l’aptitude au placement des demandeurs d’emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d’un projet professionnel réaliste (al. 1). Elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (al. 2). Selon l’art. 59 LACI, l’assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage (al. 1). Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à leur permettre leur réinsertion rapide et durable, de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail, de diminuer le risque de chômage de longue durée, et de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (al. 2).

Dès lors que les mesures cantonales d’insertion professionnelle sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI, on peut se référer à cette loi et à la jurisprudence relatives aux refus des mesures fondées sur celle-ci (cf. CDAP PS.2015.0008 du 12 mai 2015 consid. 2a; PS.2014.0004 du 4 septembre 2014 consid. 5; PS.2013.0032 du 25 avril 2014 consid. 2b). Il y a un motif valable de ne pas se rendre à une mesure de formation au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée convenable. Tel peut être le cas par exemple lorsque la mesure prévue ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l'intéressé ou de l'activité qu'il a précédemment exercée ou que les circonstances personnelles (situation personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'intéressé ne lui permettent raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, s'appliquent les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail convenable (cf. en particulier l'art. 16 al. 2 let. b et c LACI; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n^o60 ss ad art. 30 et les références citées).

b) Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1) dispose ce qui suit:

"Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

¹Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b. absence ou insuffisance de recherches de travail;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d. refus d'un emploi convenable;

e. violation de l'obligation de renseigner.

²Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

³Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

⁴La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision".

c) Le comportement entraînant l'échec d'une mesure cantonale d'insertion professionnelle peut être assimilé au refus d'une telle mesure. Ainsi, dans l'arrêt PS.2018.0070 du 13 février 2019, le Tribunal de céans a considéré qu'il y avait lieu de retenir que la recourante n'avait pas fait preuve de toute la diligence voulue pour participer à la mesure d'insertion professionnelle. Si elle n'avait certes pas expressément refusé cette dernière, elle en avait cependant, par son comportement fautif (ne produisant pas les documents requis et ne donnant pas de nouvelles), entraîné l'échec, contrariant ainsi l'amélioration de son aptitude au placement et entravant en définitive sa réintégration professionnelle dans le cadre d'un projet réaliste. Dans l’arrêt PS.2015.0082 du 25 septembre 2015, le Tribunal a assimilé à un refus le fait, pour une personne qui avait été assignée à participer à une mesure de réinsertion professionnelle, de ne pas avoir pris contact avec l'organisateur de la mesure dans un délai de 24 heures contrairement aux instructions requises. Toutefois, dans l'arrêt PS.2020.0005 du 15 mai 2020, le Tribunal de céans a retenu que le recourant, au travers de sa présence et de ses appels téléphoniques, en dépit de son peu de motivation, avait manifesté sa volonté de suivre la mesure et de respecter ses obligations et n'avait, en conséquence, pas refusé la mesure. De plus, le recourant n'avait pas été averti – ne serait-ce que sommairement et oralement – des conséquences de son manque de motivation et n'avait pas été incité à modifier son comportement. Cette absence d'information et d'avertissement n'était pas admissible, au vu du principe de proportionnalité et du devoir d'information, dès lors que le recourant entendait, malgré sa motivation possiblement limitée, participer à la mesure assignée.

Cette interprétation rejoint celle qui est applicable en rapport avec le refus d'un emploi convenable, la notion de refus comprenant toutes les possibilités manquées de conclure un contrat en raison d'un comportement inadéquat de l'assuré (refus explicite, manifestation de volonté pas claire, retard à l'entretien d'embauche, prétentions élevées, motivation insuffisante, etc.; cf. arrêts CDAP PS.2018.0042 du 21 août 2018 consid. 3a; PS.2016.0077 du 30 mars 2017 consid. 1a; PS.2014.0107 du 12 novembre 2015 consid. 2c; PS.2014.0106 du 4 mai 2015 consid. 2b; voir encore Rubin, op. cit., n^o 66 ad art. 30, p. 317 et les références citées).

3. a) La procédure administrative est régie par le principe inquisitoire, d'après lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge (art. 28 al. 1 LPA-VD). Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire. Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (cf. art. 30 LPA-VD; CDAP PS.2016.0028 du 30 novembre 2017 consid. 3c et les références).

En ce qui concerne la preuve dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante (cf. ATF 142 V 435 consid. 1 et les références). Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables. Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (arrêts TF 8C_549/2018 du 22 janvier 2019 consid. 3 et les références; 8C_832/2017 du 13 février 2018 consid. 3.1; CDAP PS.2018.0093 du 14 août 2019; PS.2016.0028 du 30 novembre 2017 consid. 3c).

b) Selon l’art. 27 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus, dans les limites de leur domaine de compétence, de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1). Par ailleurs, chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations; sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (al. 2). Dans le domaine de l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a al. 1 de l’ordonnance fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI; RS 837.02), selon lequel les organes d’exécution mentionnés aux art. 76 al. 1 let. a à d LACI sont soumis à l’obligation de renseigner et de conseiller. Ces organes sont les caisses de chômage, l’organe de compensation, les autorités cantonales, les ORP, les services de logistique de mesures relatives au marché du travail et les commissions tripartites. Chaque organe doit renseigner les assurés sur leurs droits et leurs obligations entrant dans leur domaine d’activité, lequel est délimité de façon précise (art. 19a al. 2 et 3 OACI).

Le devoir d'information institué par l'art. 27 al. 1 LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées; il doit leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux et être interprété largement (Guy Longchamp, in Loi sur la partie générale des assurances sociales: commentaire, éd. par Anne-Sylvie Dupont et Margit Moser-Szeless, Bâle 2018, n^o 12 ad art. 27). Cette disposition doit être comprise comme une obligation générale et permanente de renseigner, indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées, obligation qui peut notamment être satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions (arrêt TFA C 44/05 du 19 mai 2006, consid. 3.2, qui renvoie à FF 1999 V [recte: IV] p. 4229).

L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit quant à lui un droit individuel à être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant le pendant de l'obligation générale de renseigner instituée par l'al. 1 de ce même article, il doit permettre à l'assuré d'obtenir des réponses précises aux questions concernant sa situation particulière.

c) Le principe de proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 138 I 331 consid. 7.4.3 p. 346; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91 s. et les arrêts cités).

Le principe de la proportionnalité implique aussi, sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la sanction, dont on ne pourra se passer que s’il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu’il mérite une mesure immédiate (cf. arrêts CDAP PS.2020.0005 précité; GE.2015.0087 du 5 février 2016 consid. 5b; GE.2014.0176 du 4 février 2015; GE.2013.0045 du 27 novembre 2013; GE.2008.0180 du 2 avril 2009; GE.2006.0179 du 2 mars 2007 consid. 5; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007; GE.2003.0026 du 18 août 2003).

Il a été jugé que, même si le texte légal était muet sur ce point, l’exigence de gradation de la sanction découlait directement du principe constitutionnel de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al. 3 Cst./VD; CDAP PS.2020.0005 précité; GE.2018.0069 du 14 septembre 2018 consid. 2c, concernant l'art. 60 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons [LADB; BLV 935.31]).

4. En l'espèce, le recourant ne semble pas contester s'être absenté à plusieurs reprises dans la matinée du cours de français du 30 mai 2022 pour passer des appels et se rendre aux toilettes. Un tel comportement ne pouvait effectivement pas être considéré comme acceptable, car de nature à perturber le bon déroulement du cours. Cependant, rien ne ressort du dossier qu'il aurait reçu un avertissement préalable de la part de l'organisateur ou de sa conseillère personnelle de l'Unité commune ORP-CSR que, si son comportement devait persister, la mesure serait stoppée et qu'il s'exposait à une sanction. La professeure de français lui a certes demandé de cesser ses allées et venues qui dérangeaient le bon déroulement du cours et les autres participants – sans néanmoins l'avertir clairement des conséquences de ses agissements. Cette requête, à supposer avérée, ne peut encore être assimilée à un avertissement à cet égard. Le cours ne s'étant déroulé que sur une matinée et non pas sur l'ensemble de la journée, il n'a, de plus, pas été donné la possibilité au recourant de rectifier réellement son comportement, l'accès à la mesure lui ayant été directement refusé à son arrivée le lendemain matin.

Il était de même loisible pour l'organisateur de prendre contact dans l'après-midi du 30 mai 2022 ou avant le début du cours le 31 mai 2022 avec l'Unité commune ORP-CSR pour l'informer du comportement du recourant et, ainsi, tenter de trouver une solution pour la suite de la mesure de concert avec la conseillère personnelle. Il ne ressort enfin pas du dossier la raison pour laquelle la professeure de français a refusé l'accès au cours au recourant le matin du 31 mai 2022, apparemment dès son arrivée. Selon toute vraisemblance, ce refus était en lien avec son comportement de la veille. Si son refus de quitter les lieux sur demande expresse de la professeure est inadmissible, force est cependant de constater que ce n'est pas cette attitude-là qui a mis un terme à la mesure, puisqu'avant son arrivée au cours le 31 mai 2022, l'organisateur avait semble-t-il déjà décidé qu'il ne lui permettrait plus d'y participer. Il est certes reconnu que le recourant n'a pas fait preuve d'une grande motivation à suivre les cours de français; il est néanmoins à relever que ce dernier s'est rendu à l'entretien préalable le 9 mai et s'est présenté à l'heure aux cours les 30 et 31 mai 2022. Il a, de même, expressément redemandé à sa conseillère personnelle le 31 mai 2022, suite à leur entretien, s'il devait continuer la mesure. Le recourant n'a, ainsi, reçu aucune information circonstancielle et aucun avertissement préalable que la poursuite de son comportement entraînerait la fin de ladite mesure. Qui plus est, les courriers informatifs reçus par ce dernier de la part de l'Unité commune ORP-CSR précédant le début du cours de français traitaient exclusivement des conséquences en cas de non-présentation à la mesure, à savoir une sanction.

Or, cette absence d'information et d'avertissement ne sont pas admissibles au vu du principe de proportionnalité et du devoir d'information mentionnés ci-dessus.

On relève à cet égard que le Tribunal cantonal a retenu à plusieurs reprises que les principes dégagés en application de la LACI et de l'OACI devaient également être appliqués, mutatis mutandis, s'agissant des bénéficiaires du RI en suivi professionnel (cf. entre autres arrêts PS.2018.0093 du 14 août 2019 [aptitude au placement], PS.2016.0076 du 17 janvier 2017 consid. 2d [remise tardive de la preuve des recherches d'emploi] et les références citées). Ceci justifie de tenir compte notamment de l'art. 19a OACI qui, on l'a vu, prévoit que les ORP doivent renseigner les assurés sur leurs droits et leurs obligations. Par conséquent, l’attention du recourant aurait dû être attirée sur la sanction qui l’attendait et l’occasion aurait dû lui être donnée de faire preuve de diligence – ne serait-ce que sommairement et oralement –, dès lors qu’il avait lui-même manifesté par sa présence, en dépit de son peu de motivation, qu'il était prêt à suivre la mesure.

Surtout, il y a lieu de tenir compte du principe constitutionnel de la proportionnalité. L'art. 12b al. 1 RLEmp, qui prévoit que les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle, doit ainsi être interprété de façon conforme au principe de proportionnalité. Il se justifie de sanctionner sans avertissement un abandon clair de mesure, un refus clair de mesure (cf. par exemple CDAP PS.2012.0058 du 22 novembre 2012) ou une faute grave qui implique un renvoi immédiat. Or les sorties du cours de français telles que constatées en l'espèce lors de la première matinée de cours, bien que regrettables et inadaptées dans le cadre d'une formation, sont les seuls comportements qui ont mené à la fin de la mesure et ne peuvent être assimilées ni à un abandon clair ni à un refus clair ni à une faute grave justifiant un renvoi immédiat, étant aussi précisé que le recourant semble bien avoir eu des contacts professionnels lors de ses absences, comme en attestent ses offres d'emploi du mois de mai 2022.

L’étude de la jurisprudence montre qu’un renvoi n’est généralement prononcé qu’après un avertissement lorsque le comportement est inadéquat sans être gravissime. Ainsi dans l’arrêt PS.2016.0058 du 8 décembre 2016, le renvoi d’une mesure a été confirmé compte tenu de nombreuses arrivées tardives et de deux absences injustifiées de la recourante, survenues en dépit d'un premier avertissement. Dans l’arrêt 8C_65/2008 du 27 août 2008, le Tribunal fédéral a confirmé un jugement dans lequel les premiers juges avaient estimé qu'en ne respectant pas à de nombreuses reprises les horaires prévus, malgré de multiples rappels à l'ordre, le demandeur d'emploi avait fautivement entraîné l'échec de la mesure.

Au vu de ce qui précède, il faut considérer que le comportement du recourant du 30 mai 2022, bien qu'inadéquat et critiquable, ne constituait ni un refus ni un abandon de mesure ni une faute justifiant un renvoi du cours sans avertissement préalable. On relève encore que le recourant n'a jamais été sanctionné pour manquement par le passé, tant par l'ORP que par l'Unité commune de l'ORP-CSR. À cela s'ajoute, finalement, que, bien que ses allées et venues pendant le cours du 30 mai 2022 étaient excessives, sa conseillère personnelle a elle-même reconnu, dans le procès-verbal d'entretien du 31 mai 2022, que la saison était très propice à l'engagement de profils tels que le sien, ce qui tend à corroborer l'allégation du recourant selon laquelle ses entretiens téléphoniques étaient en relation avec des offres d'emploi. Il a, du reste, débuté une mission temporaire le 28 juin 2022.

C’est ainsi à tort qu’il a été sanctionné au sens de l’art. 12 al. 1 RLEmp.

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation des décisions du 11 novembre 2022 de la DGEM et du 20 juin 2022 de l'Unité commune ORP-CSR.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a en outre pas lieu d'allouer des dépens au recourant qui a procédé sans le concours d'un mandataire professionnel (art. 10 TFJDA et art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail, Instance juridique chômage du 11 novembre 2022 et la décision de l'Office régional de placement de Payerne, Unité commune ORP-CSR du 20 juin 2022, sont annulées.

III. Il n'est pas perçu de frais de justice.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 mars 2023

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.