TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 juillet 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et M. Alex Dépraz, juges; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.

Recourante

A.________ à ********

Autorité intimée

Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM), à Lausanne.

À L À

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision sur réclamation de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) du 6 février 2023 confirmant une décision relative au droit à des prestations perte de gain maladie.

Vu les faits suivants:

A. A.________, née le ******** 1980, a, alors qu'elle était domiciliée dans le canton de Genève, été mise au bénéfice d'un délai-cadre d'indemnisation auprès de la caisse de chômage de ce canton allant du 1^er juin 2021 au 31 mai 2023, durant lequel elle avait droit à 260 indemnités journalières de chômage. Présentant une incapacité totale de travail pour cause de maladie dès le 26 novembre 2021, elle a bénéficié depuis le 27 décembre 2021 des prestations cantonales en cas de maladie (PCM) prévues par la loi cantonale genevoise du 11 novembre 1983 en matière de chômage (LMC-GE; RS/GE J 2 20). Cette loi prévoit, en cas de maladie, le versement de 270 indemnités journalières, celles-ci ne pouvant toutefois dépasser le nombre des indemnités journalières de chômage auquel le bénéficiaire peut prétendre (art. 15 LMC-GE).

Le 9 août 2022, A.________ a quitté le canton de Genève et élu domicile dans le canton de Vaud. Présentant toujours une incapacité de travail pour cause de maladie, elle a demandé à la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) d'être mise au bénéfice, dès le 12 septembre 2022, des prestations de l'assurance perte de gain maladie. La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) prévoit en effet, pour les cas où une personne qui perçoit des indemnités de chômage présente une incapacité passagère de travail, le versement de prestations de l'assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d'indemnités de chômage (APGM) pendant une durée déterminée.

B. Par décision du 24 octobre 2022, la DGEM a informé A.________ que dans le canton de Vaud, 260 indemnités de chômage donnaient droit à 170 jours pour les prestations APGM, qu'elle avait déjà bénéficié dans le canton de Genève de prestations PCM pour un total de 160 jours ouvrables, que, dès lors, son droit aux prestations APGM s'élevait à dix jours ouvrables et qu'il avait pris fin le 23 septembre 2022.

C. Le 16 novembre 2022, l'intéressée a déposé une réclamation à l'encontre de cette décision. Elle a contesté que soient prises en compte les indemnités qu'elle avait perçues au titre des PCM dans le canton de Genève dans le calcul de son droit aux prestations APGM, dès lors que la LEmp ne le prévoyait pas. Elle a également fait valoir que cette façon de procéder revenait à traiter de manière inéquitable les assurés en provenance de cantons ayant un système similaire, la résultante de la déduction étant que ni le plafond des indemnités du canton de l'ancien domicile ni celles du domicile vaudois actuel ne pouvait être atteint, ce qui était contraire au texte de la loi. Elle a conclu à l'octroi des 170 indemnités journalières prévues par la LEmp à compter de sa demande.

D. Par décision sur réclamation du 6 février 2023, la DGEM a rejeté la réclamation et confirmé la décision du 24 octobre 2022. Elle a fait valoir que bien que la LEmp ne prévoie pas spécifiquement la prise en compte des indemnités PCM perçues dans le canton de Genève en déduction du droit maximum à des prestations APGM, il était toutefois contraire à la volonté du législateur de procéder d'une autre manière. Par ailleurs, par souci d'égalité de traitement entre les assurés domiciliés dans le canton de Vaud durant toute la durée de leur délai-cadre, le droit maximum de 170 indemnités journalières devait inclure les PCM déjà perçues dans le même délai-cadre; dans le cas contraire, cela risquait d'engendrer du tourisme intercantonal au détriment des assurances.

E. Le 9 mars 2023, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant principalement à sa réforme en ce sens qu'elle soit mise au bénéfice des 170 indemnités journalières de l'APGM à compter du 12 septembre 2022 – sous déduction des dix indemnités qu'elle avait perçues –, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle a fait valoir les mêmes arguments que dans sa réclamation. Elle a par ailleurs indiqué qu'elle présentait toujours une incapacité totale de travail pour maladie et a produit des certificats médicaux, dont le dernier en date, établi le 9 février 2023, attestait de son incapacité jusqu'au 28 février 2023.

Dans sa réponse du 22 mars 2023, la DGEM conclut au rejet du recours et au maintien de sa décision.

La recourante a répliqué le 17 avril 2023.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD et la qualité pour recourir doit manifestement être reconnue (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a dès lors lieu d’entrer en matière.

2. La contestation porte sur le nombre d'indemnités journalières APGM auquel a droit la recourante, qui, alors qu'elle est malade et a perçu à ce titre des indemnités journalières PCM dans le canton de Genève, est désormais domiciliée dans le canton de Vaud.

a) Selon l'art. 8 al. 1 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage - LACI; RS 837.0), l’assuré a droit à l’indemnité de chômage s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi et, notamment, s’il est apte au placement. L'art. 27 LACI prévoit ce qui suit:

"Art. 27 Nombre maximum d'indemnités journalières

¹ Dans les limites du délai-cadre d’indemnisation (art. 9, al. 2), le nombre maximum d’indemnités journalières est calculé selon l’âge de l’assuré et la période de cotisation (art. 9, al. 3).

² L’assuré a droit à:

a. 260 indemnités journalières au plus s’il justifie d’une période de cotisation de douze mois au total;

b. 400 indemnités journalières au plus s’il justifie d’une période de cotisation de 18 mois au total;

c. 520 indemnités journalières au plus s’il justifie d’une période de cotisation de 22 mois au moins et remplit au moins une des conditions suivantes:

1. être âgé de 55 ans ou plus,

2. toucher une rente d’invalidité correspondant à un taux d’invalidité d’au moins 40 %.

³ Pour les assurés qui sont devenus chômeurs au cours des quatre ans qui précèdent l’âge donnant droit à une rente AVS et dont le placement est impossible ou très difficile, de manière générale ou pour des motifs inhérents au marché du travail, le Conseil fédéral peut augmenter le nombre des indemnités journalières de 120 au maximum et prolonger le délai-cadre de deux ans au maximum.

⁴ Les personnes libérées des conditions relatives à la période de cotisation ont droit à 90 indemnités journalières au plus.

⁵ Les personnes qui, en vertu de l’art. 14, al. 2, sont contraintes d’exercer une activité salariée ou d’étendre une activité salariée en raison de la suppression de leur rente d’invalidité ont droit à 180 indemnités journalières au plus.

^5bis Les personnes âgées de moins de 25 ans qui n’ont pas d’obligation d’entretien envers des enfants ont droit à 200 indemnités journalières au plus."

Les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison d'une maladie, d'un accident ou d'une grossesse et qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle (rechercher un emploi, se présenter aux entretiens fixés par leur office régional de placement), ont droit à la pleine indemnité journalière s'ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité; leur droit persiste au plus jusqu'au 30^ème jour suivant le début de l'incapacité totale ou partielle de travail et se limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre (art. 28 al. 1 LACI). L'art. 21 LACI prévoit que cinq indemnités journalières sont payées par semaine.

b) S’ils ne sont pas assurés à titre individuel auprès d’une assurance perte de gain privée, les chômeurs ayant épuisé leurs droits selon l’art. 28 LACI peuvent se retrouver privés d’une compensation de leur perte de gain. C’est pourquoi certains cantons ont institué une assurance sociale perte de gain en faveur des chômeurs, appelée à compléter les prestations servies par l’assurance-chômage (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n^os 27 et 28 ad Art. 28, p. 287). Tel est notamment le cas des cantons de Genève et de Vaud.

Dans le canton de Vaud, les dispositions légales relatives à une assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d’indemnités de chômage (APGM) ont été insérées dans la LEmp, principalement aux art. 19a à 19s LEmp (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur une assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d’indemnités de chômage et projet de loi modifiant la LEmp, avril 2011 [ci-après: EMPL 2011]). L’introduction de cette assurance dans la législation a été adoptée par le Grand Conseil le 1^er novembre 2011. Les dispositions modifiées de la LEmp sont entrées en vigueur le 1^er avril 2012, de même que celles du règlement d’application de dite loi adopté par le Conseil d’Etat.

Selon l’art. 19a LEmp, l'APGM a pour but le versement de prestations complémentaires aux chômeurs en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, pour des raisons de maladie ou de grossesse, et qui ont épuisé leur droit aux indemnités de chômage, conformément à l'art. 28 LACI. Sont obligatoirement assurés les chômeurs qui répondent aux conditions de l'art. 8 LACI et qui sont indemnisés par une caisse de chômage active dans le canton (art. 19c al. 1 LEmp).

L'art. 19d LEmp a la teneur suivante:

"Art. 19d Début et fin de l'assurance

¹L’APGM produit ses effets dès le jour où débute le délai-cadre d'indemnisation de l’assuré.

²L’APGM cesse de produire ses effets :

a. au terme du délai-cadre d’indemnisation de l’assuré;

b. lorsque l’assuré sort du régime de l’assurance-chômage avant le terme de son délai-cadre d’indemnisation. Un épuisement du droit à des indemnités de chômage est assimilé à une telle sortie;

c. lorsque l’assuré a épuisé son droit aux prestations de l’APGM."

L'art. 19e LEmp prévoit ce qui suit:

"Art. 19e Conditions du droit aux prestations

¹Peut demander les prestations de l'APGM, l'assuré qui, cumulativement:

a. se trouve en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, au sens de l'article 28 LACI;

b. a satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins, avant de solliciter les prestations de l'APGM;

c. séjourne dans son lieu de domicile. Le Conseil d'Etat peut prévoir des exceptions à cette exigence, lorsque la situation particulière de l'assuré le justifie."

Les personnes, inscrites auprès de l'assurance-chômage, qui remplissent toutes les conditions du droit et qui bénéficient des indemnités de chômage, sont en principe obligatoirement assurées à l'APGM (cf. EMPL 2011 p. 6). Il faut souligner que cette assurance couvre la maladie, mais aussi les incapacités de travail liées à la grossesse, ceci jusqu'à l'accouchement. L'art. 19c al. 1 LEmp pose d'une part le principe du caractère obligatoire de l'assurance et d'autre part précise qui sont les bénéficiaires de cette assurance. L'APGM débute en même temps que le délai-cadre d'indemnisation LACI (cf. EMPL 2011 p. 9). Le but de cette assurance complémentaire est de pallier une absence de couverture momentanée; elle ne doit pas servir à prolonger la couverture d'une incapacité qui existait déjà avant l'arrivée au chômage. Ainsi, les personnes qui s'inscrivent au chômage avec un certificat médical et bénéficient tout de suite des indemnités versées en application de l'art. 28 LACI, sans jamais toucher d'indemnités de chômage "normales", n'ont pas droit à ces prestations (cf. EMPL 2011 p. 10).

L'art. 19h LEmp prévoit ce qui suit concernant la durée des prestations:

"¹ Un délai d'attente de 5 jours ouvrables pendant lequel l'incapacité de travail ne donne pas droit à des prestations est observé à chaque demande.

² Il n'y a pas de nouveau délai d'attente en cas de rechute de la même maladie dans les 12 mois.

³ Si l'assuré touche des prestations depuis plus de 20 jours civils consécutifs au sens de l'article 28 LACI au moment de faire valoir son droit à l'APGM, le délai d'attente n'est pas applicable.

⁴ Les prestations sont ensuite versées dans les limites de temps prévues par l'article 19d, alinéa 2, jusqu'à concurrence de:

a. 270 jours ouvrables si l'assuré a droit à 400 ou 520 indemnités de chômage;

b. 170 jours ouvrables si l'assuré a droit à 260 indemnités de chômage;

c. 130 jours ouvrables si l'assuré a droit à 200 indemnités de chômage;

d. 60 jours ouvrables si l'assuré a droit à 90 indemnités de chômage.

⁵ Les jours d'incapacité partielle de travail comptent comme des jours entiers, tant pour le calcul du délai d'attente que pour celui de la durée du versement des prestations."

c) Dans le canton de Genève, les prestations en cas d'incapacité passagère, totale ou partielle de travail font l'objet du chapitre II de la loi genevoise du 11 novembre 1983 en matière de chômage, entrée en vigueur le 1^er janvier 1984. L’art. 8 LMC-GE prescrit que peuvent bénéficier des prestations cantonales en cas d’incapacité passagère de travail, totale ou partielle, les chômeurs qui ont épuisé leur droit aux indemnités journalières fédérales pour maladie ou accident, conformément à l’art. 28 LACI. Selon l’art. 9 al. 1 et 4 LMC-GE, sont assurés à titre obligatoire contre le risque de perte de gain en cas de maladie ou d'accident, les chômeurs qui sont indemnisés par une caisse de chômage en vertu de la loi fédérale et qui sont domiciliés dans le canton de Genève (al. 1). Le chômeur est assuré pour toute la durée du délai-cadre d'indemnisation fédérale, sous réserve de sa sortie du régime d'assurance-chômage (al. 4).

Les prestations sont servies au bénéficiaire dès la fin du droit aux indemnités au sens de l’art. 28 LACI jusqu’à concurrence de 270 indemnités journalières cumulées dans le délai-cadre d’indemnisation fédéral (art. 15 al. 1 LMC-GE). Elles ne peuvent en outre dépasser le nombre des indemnités de chômage auquel le bénéficiaire peut prétendre en vertu de l’art. 27 LACI (art. 15 al. 2 LMC-GE). Un délai d'attente de cinq jours ouvrables est applicable lors de chaque demande de prestations (art. 14 LMC-GE et 14A du règlement d'exécution de la LMC du 23 janvier 2008 [RMC-GE – RS/GE J 2 20.01]).

Il s'agit de prestations cantonales complémentaires à celles prévues par l'assurance-chômage fédérale (cf. art. 1 let. d LMC-GE) qui relèvent donc du droit cantonal autonome et non pas du droit fédéral ni du droit cantonal d'exécution du droit fédéral (arrêt TF 8C_864/2012 du 26 février 2013 consid. 3).

d) En l'espèce, la recourante a bénéficié d'indemnités journalières PCM dans le canton de Genève. Désormais domiciliée dans le canton de Vaud et présentant toujours une incapacité de travail pour cause de maladie – la même incapacité que celle ayant justifié l'octroi de prestations cantonales à Genève –, elle a requis des indemnités journalières APGM. Par sa décision, l'autorité intimée a imputé le nombre des indemnités PCM (160) dont a bénéficié la recourante sur le nombre d'indemnités APGM auquel elle a droit dans le canton de Vaud (170, dès lors qu'elle peut prétendre à 260 indemnités journalières de chômage). Elle ne lui a par conséquent versé que dix indemnités journalières APGM.

La recourante conteste la décision de l'autorité intimée d'imputer le nombre d'indemnités PCM qu'elle a déjà perçues dans le canton de Genève dans le calcul du droit aux indemnités APGM. Elle dénonce une violation du principe de la légalité dès lors que cette imputation ne reposerait sur aucune base légale.

Dans le cadre du recours de droit administratif, l'administré peut dénoncer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 let. a LPA-VD). Dans le cas particulier, ce que la recourante reproche à l'administration n'est pas une restriction de ses droits fondamentaux, mais bien plutôt d'avoir mal déterminé le montant de prestations pécuniaires auxquelles elle prétend sur la base de la LEmp. Il n'est pas contesté que cette loi ne contient aucune disposition réglant expressément la situation d'un assuré vaudois qui, en raison d'une même maladie, a déjà perçu des prestations analogues de l'administration cantonale genevoise. En d'autres termes, il ne s'agit pas d'interpréter une règle expresse sur l'imputation d'indemnités journalières pour maladie. D'après les travaux préparatoires, le législateur cantonal n'a pas envisagé de régler cette question. On ne saurait toutefois en déduire un silence qualifié de la loi, parce que le législateur aurait sciemment renoncé à une appréciation globale de la situation de l'assuré compte tenu de l'indemnisation perçue successivement dans deux cantons en relation avec la même maladie; on se trouve bien plutôt en présence d'une lacune proprement dite qu'il faut combler en fonction du but et de la systématique de la loi (cf. notamment ATF 145 IV 252 consid. 1.6, ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2 et les arrêts cités).

La solution retenue par l'autorité intimée correspond à l'évidence au système voulu par le législateur qui prévoit, pour les personnes domiciliées dans le canton de Vaud inscrites au chômage, un nombre limité d'indemnités journalières en cas d'incapacité de travail (cf. art. 19h al. 4 LEmp). Comme cette autorité le relève, en l'absence d'une telle imputation et donc avec un cumul des indemnités perçues d'abord à Genève puis dans le canton de Vaud, on risquerait d'engendrer des comportements indésirables ou abusifs. Comme les systèmes d'indemnisation genevois et vaudois présentent de grandes similitudes et comme on se trouve en définitive dans le cadre général de la LACI – un régime national qui ne prévoit pas de nouvelles conditions d'indemnisation à chaque changement de domicile ou de canton –, les prestations cantonales étant subsidiaires à celles de l'assurance-chômage (cf. EMPL 2011 p. 6), il est logique qu'une situation d'incapacité passagère de travail n'entraîne pas une couverture différente ou plus étendue lorsqu'un assuré genevois s'établit dans le canton de Vaud. La législation cantonale prévoit du reste à l'art. 19q LEmp la "subsidiarité des prestations de l'APGM" et elle interdit la surindemnisation (art. 19q al. 2 LEmp); or c'est bien pour éviter une indemnisation dépassant celle prévue par l'art. 19h LEmp que l'autorité a adopté la solution critiquée par la recourante.

On relève que dans le cas particulier, la recourante a perçu 170 indemnités journalières couvrant la perte de gain en cas de maladie, durant son délai-cadre d'indemnisation. Cela correspond au droit maximum, dans sa situation, conformément à l'art. 19h al. 4 let. b LEmp. Elle n'est pas traitée différemment d'un autre chômeur vaudois (sans changement de canton) qui aurait eu la même incapacité de travail. Cet aspect est décisif du point de vue de l'égalité de traitement car il ne résulte ainsi de l'application de la LEmp aucune distinction juridique prohibée par l'art. 8 al. 1 Cst. (cf. notamment ATF 142 I 195 consid. 6.1 ). Les griefs du recours sont par conséquent mal fondés.

3. Il résulte des considérants que la décision attaquée étant conforme au droit, le recours doit être rejeté; cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision sur réclamation de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail du 6 février 2023 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 11 juillet 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.