TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 7 mars 2024
Composition	M. Raphaël Gani, président; M. Pascal Langone et M. Alex Dépraz, juges; M. Jérôme Sieber, greffier

 

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Michael STAUFFACHER, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique.

  

 

Objet	Remboursement aide LAIH
	Recours A.________ c/ décision sur réclamation de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 30 mars 2023 (aides avancées au titre de la LAIH).

 

Vu les faits suivants :

A.                     A.________ (ci-après: le recourant), né le ******** 1964, originaire de Somalie, est arrivé en Suisse le ******** 1990. Dès 1993, le recourant a été mis au bénéfice d'un permis F. Le recourant a souffert depuis 2007 à tout le moins d'un trouble dépressif récurrent et d'un syndrome de dépendance à l'alcool, lequel lui a occasionné, en raison de multiples alcoolisations massives, d'importantes séquelles physiques et cognitives.

En date du 31 mai 2007, le recourant a déposé une demande de prestations Al (assurance-invalidité) pour adultes tendant à l'octroi d'une rente entière d'invalidité, auprès de l'Office Al du Canton de Vaud. Par décision du 5 juin 2008, la Justice de paix du district de Lausanne a institué une tutelle en faveur du recourant. Dit mandat a été confié au Service des curatelles et tutelles professionnelles (anciennement, Office du Tuteur Général). Par décision du 6 avril 2009, l'Office Al a rejeté la demande de prestations Al du recourant.

B.                     Le recourant a effectué plusieurs séjours dans plusieurs institutions pendant les périodes suivantes et aux prix de séjour suivants:

-                                  Du 13 mars 2014 au 2 mai 2014, le recourant a effectué un séjour à B.________ (soit 51 jours). En 2014, le prix de pension journalier était de 233 francs; il a été payé par l'Etat. Durant ce séjour, la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: DGCS) a en outre accordé au recourant un montant de 881 fr. 90 correspondant au forfait argent de poche.

-                                  Du 19 mai 2015 au 19 juillet 2015, le recourant a effectué un séjour à B.________ (soit 62 jours). En 2015, le prix de pension journalier était de 245 francs; il a été payé par l'Etat. Durant ce séjour, la DGCS a en sus accordé au recourant au titre de frais annexes au placement, un montant de 1'036 fr., à savoir 615 fr. de forfait argent de poche 2^ème trimestre, 175 fr. de frais de transport et 246 fr. forfait argent de poche 3^ème trimestre.

-                                  Du 18 avril 2016 au 17 juin 2016, le recourant a effectué un séjour à B.________ (soit 61 jours). En 2016, le prix de pension journalier était de 247 francs; il a été payé par l'Etat. Durant cette période, la DGCS a en outre accordé au recourant, au titre de frais annexes au placement, un montant de 1'026 fr. à savoir 861 fr. de forfait argent de poche et 165 fr. de frais de transport.

-                                  Du 20 décembre 2016 au 17 février 2017, le recourant a effectué un séjour à B.________ (soit 60 jours). Le prix de pension journalier pour 2016 était de CHF 247.-. En 2017, il était de 252 francs. Ces montants ont été payés par l'Etat. Durant cette période, la DGCS a en sus accordé au recourant, au titre de frais annexes au placement, un montant de 1'046 fr. 50, à savoir 164 fr. et 717 fr. 50 de forfaits argent de poche ainsi que 165 fr. de frais de transport.

-                                  Du 23 avril 2018 au 22 juin 2018, le recourant a effectué un séjour à B.________ (soit 61 jours). En 2018, le prix de pension journalier était de 258 francs; il a été payé par l'Etat. Durant cette période, la DGCS a en outre accordé au recourant, au titre de frais annexes au placement, un montant de 985 fr., à savoir 820 fr. de forfait argent de poche ainsi que 165 fr. de frais de transport.

-                                  Du 7 février 2019 au 12 avril 2019, le recourant a effectué un séjour à B.________ (soit 65 jours). En 2019, le prix de pension journalier était de 269 francs; il a été payé par l'Etat. Durant cette période, la DGCS a en outre accordé au recourant, au titre de frais annexes au placement, un montant de 922 fr. 50, à savoir 717.50 et 205 fr. de forfaits argent de poche.

-                                  Du 31 juillet 2019 au 30 septembre 2021, le recourant a effectué un séjour à la C.________ (soit 154 jours en 2019, 366 jours en 2020, 273 jours en 2021, représentant un total de 793 jours). En 2019, le prix de pension journalier était de 336 francs. Pour 2020, le prix de pension journalier était de 339 fr. 90 et de 344 fr. en 2021. L'Etat a versé à cette institution le prix de la pension du recourant. En outre, la DGCS a participé aux divers frais de séjour du recourant à hauteur de 15'875 fr. 35 pour cette période, à savoir 400 fr. de forfait argent de poche 3^ème trimestre 2019, 1'200 fr. de forfait argent de poche 4^ème trimestre 2019, 1'200 fr. de forfait argent de poche 1^er trimestre 2020, 438 fr. 05 de soins médicaux 1^er trimestre 2020,  1'200 fr. de forfait argent de poche 2^ème trimestre 2020, 437 fr. 85 de soins médicaux 2^ème trimestre 2020, 1'200 fr. de forfait argent de poche 3^ème trimestre 2020, 600 fr. de frais annexes (Visilab-lunette) 3^ème trimestre 2020, 101 fr. 20 de soins médicaux 3^ème trimestre 2020, 1'200 fr. de forfait argent de poche 4^ème trimestre 2020, 1'200 fr. de forfait argent de poche 1^er trimestre 2021, 1'200 fr. de forfait argent de poche 2^ème trimestre 2021, 564 fr. 90 de soins médicaux 2^ème trimestre 2021, 1'200 fr. de forfait argent de poche 3^ème trimestre 2021, 2'223 fr. 10 de soins médicaux 3^ème trimestre 2021, ainsi que 1'510 fr. 25 de soins médicaux 4^ème trimestre 2021.

Les différentes décisions d'octroi de ces soutiens financiers mentionnent toutes que le recourant n'a ni revenu ni fortune et ne prévoient aucun montant dans les rubriques "à facturer au pensionnaire". Le détail des prestations indique à chaque fois que les montants correspondent pour partie à une substitution à la contribution personnelle du recourant, pour partie au titre de l'aide individuelle à l'hébergement et pour partie les dépenses personnelles du recourant, octroyées au titre de frais annexes au placement. Dans ses différents extraits de compte bénéficiaire relatif au recourant (pièce 8 du bordereau du recourant), l'autorité intimée a distingué entre l'aide individuelle remboursable, constituée de "frais annexes au placement" et l'aide individuelle non remboursable, laquelle est constituée de l'entier des frais d'hébergement (rubrique "06 Placement AIH non remb"), à l'exception d'un montant de 1'734 fr. pour l'année 2014 et de 1'462 fr. et 646 fr. (soit au total 2'108 fr.) pour l'année 2015 sous rubrique "03 placement AIH".

C.                     En date du 11 mai 2021, la Cour d'appel civile (CACI) du Tribunal cantonal a rendu un jugement statuant sur les appels interjetés par le recourant et par l'Etat de Vaud, dans la cause opposant ces derniers. La CACI a notamment conclu à ce que l'Etat de Vaud devait au recourant, à raison en substance de la responsabilité étatique en lien avec l'activité du Service des curatelles et tutelles professionnelles, les sommes de 25'214 fr. avec intérêts à 5% l'an dès le 4 août 2009, de 20'937 fr. avec intérêts à 5% l'an dès le 22 novembre 2017, de 297'798 fr. 30 avec intérêts à 5% l'an dès le 4 août 2009 et de 202'647 fr. 75 avec intérêts à 5% l'an dès le 11 juin 2020, soit 546'597 fr. 05 au total sans les intérêts. En exécution de ce jugement, l'Etat de Vaud a versé au recourant la somme de 769'140 fr. 95. La DGCS a été informée du jugement précité en date du 6 juillet 2021.

D.                     Par décision notifiée le 3 mai 2022 au recourant, la DGCS a requis de ce dernier le remboursement de 21'773 fr. 25 correspondant aux frais annexes des divers séjours, au sein de B.________ et de la C.________, s'étendant sur la période du 13 mars 2014 au 30 septembre 2021 ainsi que du montant de 212'050 fr. correspondant à sa contribution personnelle, soit un montant total de 233'823 fr. 25. Le recourant s'est opposé en date du 7 juin 2022 à cette décision.

Par décision sur réclamation du 30 mars 2023, la DGCS a rejeté la réclamation du recourant et a confirmé sa décision en restitution du 3 mai 2022.

E.                     Par acte du 15 mai 2023, le recourant a déféré cette dernière décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal concluant (ci-après: la CDAP ou le tribunal), sous suite de frais et dépens, principalement à sa réforme dans ce sens que le recourant ne doit rembourser que la somme de 3'842 fr. et subsidiairement à son annulation.

L'autorité intimée s'est déterminée par réponse du 11 août 2023 concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant a répliqué le 15 novembre 2023, l'autorité dupliquant par acte du 22 décembre 2023.

Pour autant que de besoin, les autres faits et arguments des parties seront repris dans les considérants en droit ci-après.

Considérant en droit :

1.                      Les décisions sur réclamation de la DGCS peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 59 de la loi du 10 février 2004 sur les mesures d’aide et d’intégration pour les personnes handicapées (LAIH, BLV 850.61). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte de plus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le litige concerne le remboursement de certains montants alloués par l'autorité intimée au recourant au titre de la LAIH avant que ce dernier n'obtienne, par jugement du 11 mai 2021, l'indemnisation d'un dommage qui lui avait été causé à hauteur de 769'140 fr. 95. Il convient en premier lieu d'examiner la nature juridique des montants versés au recourant avant de pouvoir contrôler si ces montants sont soumis à restitution ou pas.

a) Aux termes de l’art. 1 LAIH, cette loi règle les mesures d’aide et d’intégration pour les personnes handicapées, ainsi que leur financement (al. 1); elle régit, en complément de la législation fédérale et cantonale existante, l’action de l’Etat en la matière (al. 2). Chaque personne handicapée a droit, si son état le justifie, d’être accueillie dans un établissement socio-éducatif de son choix, pour autant que les prestations fournies correspondent de manière adéquate à ses besoins, et que l’équipement et la capacité d’accueil de l’établissement le permettent (art. 6b al. 1 LAIH).

Au titre des mesures financières, l’Etat peut accorder des aides individuelles aux bénéficiaires de la loi (art. 32 al. 1 LAIH). Les bénéficiaires sont désignés notamment comme "les personnes majeures handicapées ou en grandes difficultés sociales, qui sont domiciliées dans le Canton de Vaud au moment de leur admission dans un établissement socio-éducatif" (art. 32a LAIH). Sous le titre d'"aide individuelle", l'art. 37 LAIH indique que cette aide est fixée en fonction de la contribution personnelle versée par le bénéficiaire à l'établissement socio-éducatif et de l'aide financière accordée à celui-ci. En sus, l'art. 38 LAIH permet à la DGCS de couvrir tout ou partie des frais annexes au placement du bénéficiaire. Enfin, l'art. 39 LAIH prévoit ce qui suit:

" Contribution personnelle

1 La personne handicapée ou en grandes difficultés sociales participe aux frais de son placement par le versement d'une contribution personnelle.

2 La contribution personnelle est fixée par le département, compte tenu de la situation financière de l'intéressé, de la nature des prestations qu'il reçoit ainsi que de ses revenus et fortune.

3 En fonction de la situation financière et familiale de l'intéressé, le département peut se substituer au paiement de la contribution.

4 L'intéressé, respectivement son représentant légal, est tenu de renseigner le département sur sa situation financière et de lui communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier sa contribution.

5 Le règlement précise les modalités de calcul."

b) Il résulte en substance du dispositif légal qui précède que l'Etat peut intervenir financièrement pour un bénéficiaire de la loi en lui octroyant trois types d'aide financière, à savoir : 1^ère mesure: une aide individuelle dépendante du prix de la pension de l'institution d'accueil et de la contribution personnelle exigible du bénéficiaire, 2^ème mesure: le versement complémentaire des frais annexes au placement, ainsi que, 3^ème mesure: le paiement par substitution de la contribution personnelle que devrait verser le bénéficiaire.

La première et la troisième de ces mesures sont intrinsèquement liées entre elles. En effet, la première des aides précitées, à savoir l'aide individuelle, se définit comme une réduction de la participation du résident à ses frais de placement, versée par le bénéficiaire à l'établissement socio-éducatif. Cette aide étatique dépend elle-même de la participation financière due par le bénéficiaire, à savoir sa contribution personnelle, laquelle est fixée par le département, en tenant compte de la situation financière de l'intéressé, de la nature des prestations qu'il reçoit ainsi que de ses revenus et de sa fortune. L'aide individuelle représente donc le résultat de la soustraction entre le prix effectif de la pension en établissement socio-éducatif et le montant de la contribution personnelle exigible du bénéficiaire. Il y a lieu encore de préciser qu'en fonction de la situation financière et familiale de l'intéressé, le département peut en outre se substituer au paiement de la contribution personnelle au sens de l'art. 39 LAIH précité, lequel est encore complété par l'art. 33 du Règlement d'application de la loi du 10 février 2004 sur les mesures d'aide et d'intégration des personnes handicapées (RLAIH; BLV 850.61.1) qui en précise les modalités de calculs. Cette dernière disposition autorise par ailleurs la DGCS à fixer un plafond à la contribution personnelle par voie de directive (art. 33 al. 3 RLAIH). Il en résulte par conséquent que l'aide individuelle étatique accordée au résident est composée non seulement d'une partie d'aide individuelle (1^ère mesure ci-avant) que l'autorité intimée dénomme "aide financière pure" et qui couvre la différence entre le prix journalier de pension et la contribution personnelle due par le résident, mais également d'une aide de substitution, que l'autorité intimée appelle "substitution à la contribution financière", correspondant à tout ou partie de la contribution personnelle du bénéficiaire (3^ème mesure ci-avant).

c) Au surplus, il faut voir que le montant maximum de la contribution personnelle pouvant être sollicitée d'un bénéficiaire a aussi varié au cours de années ici litigieuses. Cette contribution personnelle maximale théorique s'est élevée au cours des années – étant entendu qu'à ce moment-là, le recourant n'a pas dû verser de contribution personnelle dès lors qu'il n'avait ni revenu ni fortune - à:

-       182 fr. en 2014, avec une participation minimale du résident à ses frais de pension de 34 fr. par jour, que l'autorité intimée appelle "franchise";

-       dès 2015, ce montant est passé à 184 fr. par jour, avec toujours une franchise de 34 fr. par jour à charge du résident;

-       dès 2016, cette "franchise" a été abandonnée, mais le plafond de la contribution personnelle est resté inchangé à 184 francs;

-       dès 2021, le plafond de la contribution personnelle est resté inchangé à 184 fr. et s'élève au maximum au montant fixé dans la directive de la DGCS (Directive de la DGCS « aide individuelle LAIH/ Normes 2021 » ; version au 1^er janvier 2021).

En l'espèce, il n'est pas contesté que compte tenu de la situation financière du recourant à l'époque lors de ces différents séjours institutionnels, ce dernier était dans l'incapacité de payer toute contribution personnelle pour ses frais de pension. L'Etat s'est donc substitué au paiement de sa contribution personnelle dans sa totalité, c'est-à-dire y compris pour les montants dits de franchise pour les années au cours desquelles elle était applicable. Dans ce sens, la Cour peine à comprendre la véritable signification de la contribution minimale requise des bénéficiaires, soit la "franchise" de 34 fr. par jour précitée. Il semble bien au contraire résulter du système mis en place, avant et après l'abolition en 2016 de cette franchise, que la répartition de la charge de la pension journalière était effectuée en fonction des conditions financière du bénéficiaire. Par exemple, lorsque le recourant a séjourné en 2014 à B.________ avec un prix de pension journalière de 233 fr., la contribution personnelle maximale exigible d'un bénéficiaire disposant de revenus et fortunes suffisants était de 182 fr., de telle sorte que le financement au titre de l'aide individuelle par l'Etat se montait au minimum à 51 fr. par jour. A l'inverse, dans la situation économique qui était celle du recourant à cette époque, sans revenu ni fortune, l'aide individuelle s'est montée à 233 fr. par jour, ce qui n'est pas contesté entre les parties. Ainsi la distinction que faisait l'autorité intimée (cf. par exemple pièce 4 du bordereau de l'autorité intimée) avant 2016 (cf. par contraste les pièces 9 et 13 de ce même bordereau) entre la contribution personnelle (ou "franchise") et le reste de l'aide individuelle à l'hébergement apparaît comme étant pour le moins artificielle. Tel est également le cas des mentions (cf. supra, Faits, let. B in fine) sur les décomptes du recourant distinguant avant 2016 entre la rubrique 06 "placement non remb" et la rubrique 03 "Placement" correspondant au paiement de substitution de la contribution individuelle minimale de 34 fr. par jour. En effet, 51 jours à 34 fr. font 1'734 fr. indiqué en 2014 et 62 jours à 34 fr. font les 2'108 fr. mentionnés sur ces décomptes.

Le texte légal inchangé entre ces différentes années litigieuses indique bien que la contribution personnelle est fixée en tenant compte de la situation financière de l'intéressé, de la nature des prestations qu'il reçoit ainsi que de ses revenus et fortune (art. 39 al. 2 LAIH cité in extenso ci-avant consid. 2a). Toutefois, en fonction de la situation financière et familiale de l'intéressé, le département peut se substituer au paiement de la contribution (art. 39 al. 3 LAIH). Ce système revient en quelque sorte et paradoxalement à fixer une contribution personnelle selon les moyens financiers du bénéficiaire tout en admettant que sur la base du même critère des moyens financiers, l'Etat peut prendre en charge la contribution personnelle. On peine à comprendre comment la DGCS pourrait fixer une contribution personnelle à une personne sans revenu ni fortune sans qu'en même temps elle doive prendre en charge par substitution les montants qu'elle a fixés. Seule alors l'existence de la "franchise", incompressible quels que soient les revenus et la fortune du bénéficiaire, permettait avant 2016 de donner un sens à ce système, en créant un montant d'une contribution personnelle dont l'Etat pourrait, en application de l'art. 39 al. 3 LAIH, s'acquitter par substitution du bénéficiaire de l'aide. Après la suppression de la "franchise" en 2016, force est de constater que le calcul de l'aide individuelle, sur la base des moyens financiers du bénéficiaire, ne laisse plus aucune place à une contribution personnelle dès que les moyens sont, comme en l'espèce, insuffisants pour couvrir ne serait-ce que partiellement le prix de la pension.

A ce stade et en résumé, on peut admettre que l'autorité intimée a versé des aides financières au bénéfice du recourant entre 2014 et 2021 à hauteur de 21'773 fr. 25 pour les frais annexes au placement ainsi que de 212'050 fr. au titre de l'aide individuelle calculée selon les revenus et fortune du recourant à l'époque, ce dernier montant comprenant par ailleurs la contribution personnelle (au sens défini ci-avant, versée en 2014 et en 2015 avant l'abrogation de la franchise) à hauteur de 3'842 fr. (c'est-à-dire les deux montants précités de 1'734 fr. et de 2'108 francs). A ces montants s'ajoute encore celui de 148'432 fr. 40 versé par l'autorité intimée à titre d'aide individuelle pure, dont elle ne demande pas le remboursement aujourd'hui.

3.                      a) La question d'une restitution ou d'un remboursement de l'aide financière versée par l'autorité intimée dans le cadre de la LAIH est réglée par l'art. 48 de cette loi dans les termes suivants:

"Art. 48 - Obligation de remboursement

1. La personne qui, dès sa majorité, a obtenu une aide individuelle ou pour laquelle le département s'est substitué pour le paiement de la contribution personnelle, est tenue à son remboursement :

a.           lorsqu'elle l'a obtenue indûment;

b.           en cas de restitution prévue par les lois fédérales ou des conventions intercantonales;

c.            lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins en attendant de réaliser ses biens;

d.           lorsqu'elle est entrée en possession d'une fortune.

2 Les conditions des lettres c et d ne sont applicables que dans les cas où le département s'est substitué pour le paiement de la contribution personnelle et/ou des frais annexes au placement.

3. Le règlement fixe les modalités."

Dans ce cadre, il faut d'emblée préciser que, si l'art. 48 al. 3 LAIH permettait à l'autorité intimée de préciser les modalités du remboursement par voie réglementaire, aucune disposition du RLAIH n'a été prise pour répondre à cette invitation. Il n'y a en effet aucune disposition réglementaire qui précise les modalités du remboursement.

b) En l'espèce, les parties divergent quant à l'interprétation de l'art. 48 LAIH et singulièrement sur la portée de l'obligation de rembourser. L'autorité intimée a considéré que la disposition précitée lui permettait – voire l'obligeait – à demander en remboursement l'intégralité des aides versées en prenant en compte la fortune nouvellement acquise par le bénéficiaire – ici le recourant. Elle a donc procédé à une forme de révision des décisions initiales d'octroi, qu'elle fonde sur l'art. 48 al. 2 LAIH estimant que lorsque, comme en l'espèce, l'Etat s'est substitué pour le paiement de la contribution personnelle et/ou pour les frais annexes, il est en droit de demander le remboursement intégral des aides versées, sauf pour ce qui est des montants octroyés au recourant qui relèvent de "l'aide individuelle pure", c'est-à-dire comme on l'a vu (supra consid. 2) de la différence entre le montant maximal de la contribution personnelle et le prix de la pension effectif.

Par ailleurs, on comprend des explications de l'autorité intimée que ce montant était indépendant de la "franchise" incompressible de 34 fr. par jour abandonnée dès 2016. En effet, toujours selon l'autorité intimée, l'Etat est en droit de requérir le remboursement de "sa contribution personnelle", soit le montant de 184 fr. par jour, pour ses différentes périodes d'hébergement. Dans cette interprétation, le texte de la disposition légale ("Les conditions des lettres c et d ne sont applicables que dans les cas où le département s'est substitué pour le paiement de la contribution personnelle et/ou des frais annexes au placement") signifie que le paiement de la contribution personnelle – soit en réalité la substitution par l'Etat - et/ou des frais annexes sert d'élément déclencheur pour une révision des décisions d'octroi initiales. L'autorité soutient ainsi que dans tous les cas dans lesquels elle paie tout ou partie du prix de la pension, qu'elle assimile à une aide financière au sens large, elle se substitue au sens de l'art. 48 al. 2 LAIH, au bénéficiaire, ce qui lui ouvre la voie, en cas d'entrée en possession ultérieure d'une fortune, à une demande de remboursement pour la part excédant l'aide financière "pure".

De son côté, le recourant soutient que le texte légal ne permet que le remboursement de la contribution personnelle. Dans ce sens, il admet être redevable de 3'842 fr. (c'est-à-dire les deux montants précités de 1'734 fr et de 2'108 francs), correspondant à la "franchise" de CHF 34.- par jour que tout résident devait payer et ce, quelles que soient ses ressources jusqu'en 2015 y compris, cette franchise ayant été supprimée dès 2016. Le recourant se fonde essentiellement sur la présence dans le texte légal à l'art. 48 al. 2 LAIH de la notion de substitution (plus précisément: "dans les cas où le département s'est substitué"). Il soutient en substance que ce terme renvoie à celui de l'art. 39 al. 3 LAIH relatif à la contribution personnelle selon lequel "le département peut se substituer au paiement de la contribution personnelle" (cf. supra consid. 2a). Le recourant estime ainsi que dès 2016, il n'a plus jamais été question de substitution à la contribution personnelle puisque, au vu de l'abrogation de la "franchise" aucune contribution personnelle ne pouvait plus lui être valablement substitué, compte tenu de sa situation financière de l'époque. En substance, toujours selon le recourant, l'ensemble des versements serait alors intervenu au titre de l'aide individuelle LAIH, sans qu'il soit question de substitution, et ne serait dès lors pas remboursables du fait de l'entrée en possession d'une fortune. Il estime en outre que les frais annexes non plus ne seraient pas remboursables car aucune décision "de substitution" au sens de l'art. 39 al. 3 LAIH ne serait intervenue à cet égard.

4.                      Pour les motifs qui vont suivre, la Cour est d'avis que l'interprétation retenue par l'autorité intimée de l'art. 48 LAIH est conforme au texte de cette disposition, compte tenu de l'ensemble des circonstances.

a) Selon une jurisprudence bien établie, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (arrêt TF 1C_399/2023 du 25 juin 2023 consid. 3.2 destiné à publication; ATF 149 IV 9 consid. 6.3.2.1; 148 IV 398 consid. 4.8; 145 IV 17 consid. 1.2 et les références citées). 

L'interprétation littérale part du texte de la loi. Il sied de constater que l'art. 48 al. 1 LAIH indique clairement que la personne majeure qui "a obtenu une aide individuelle ou pour laquelle le département s'est substitué pour le paiement de la contribution personnelle, est tenue à son remboursement […] lorsqu'elle est entrée en possession d'une fortune". Ce texte tend à indiquer que toute personne majeure qui a obtenu une aide individuelle, définie comme on l'a vu (supra consid. 2a) comme la différence entre le prix de la pension et le montant versé par le bénéficiaire pour cette pension, doit rembourser cette aide lorsqu'elle entre en possession d'un (nouvel) élément de fortune. On remarque une forme de redondance dans le texte puisque, comme on l'a vu, s'il y a eu substitution de la contribution personnelle, cela signifie ipso facto qu’une aide individuelle a été octroyée.  Ce n'est que l'alinéa suivant qui indique, de manière cette fois moins claire, que "les conditions des lettres c et d ne sont applicables que dans les cas où […]". On peine à comprendre sur la base du seul texte de cet alinéa pourquoi il est question des conditions des lettres c et d, qui au surplus, ne seraient applicables qui si le département concerné se serait "substitué pour le paiement de la contribution personnelle et/ou des frais annexes au placement". A contrario, on peut admettre que l'al. 2 de l'art. 48 LAIH empêche l'Etat de demander le remboursement des aides individuelles dans l'hypothèse qui est celle du cas d'espèce (lettre d), lorsqu'aucune aide individuelle ni remboursement de frais annexes n'a été à la charge de l'autorité intimée. Comme on l'a vu, compte tenu du plafonnement de la contribution personnelle exigible des bénéficiaires, il existe un montant par définition à charge de l'Etat, que l'autorité intimée appelle "aide individuelle pure". On peut ainsi admettre a contrario que la personne bénéficiaire de la seule "aide individuelle pure" n'a pas à la rembourser lorsqu'elle entre en possession d'une fortune. L'aide versée n'est dans cette hypothèse pas considérée comme ayant été versée indûment.

Comme le précise l'autorité intimée, la distinction apportée par l'al. 2 de l'art. 48 LAIH, permet de différencier entre les cas des lettres a) et b) dont les conséquences sont le remboursement intégral de l'aide individuelle, c'est-à-dire y compris l'aide dite "pure" comprenant les montants supérieurs aux maxima de la contribution personnelle et les frais annexes au placement, et les cas des lettres c) et d), qui n'impliquent que le remboursement de la contribution personnelle et des frais annexes au placement.

Une interprétation littérale des art. 37 et 39 LAIH amène par ailleurs à constater que l'aide individuelle est fixée en fonction de la contribution personnelle. Or, le texte de la loi n'indique pas qu'il puisse être renoncé totalement à cette contribution personnelle en fonction de la situation financière et familiale de l'intéressé, mais seulement que le département peut se substituer à son paiement. Il apparaît dès lors exclu que l'aide apportée en vertu de la LAIH puisse être considérée dans son intégralité comme une "aide individuelle pure" qui ne serait, cas échéant, pas remboursable au sens de l'art. 48 al. 2 LAIH. Une interprétation contraire empêcherait systématiquement l'Etat de requérir du bénéficiaire indigent le remboursement de toute aide perçue lorsqu'il entre ultérieurement en possession d'une fortune.

Sous l'angle téléologique et historique, il n'y a guère d'éléments utiles à l'interprétation. Si les travaux parlementaires, et notamment le projet de loi (cf. EMPL, Bulletin du Grand conseil [BGC] du 3 février 2004, p. 7316), prévoyaient que l'aide ne devait en principe pas être remboursée pour ne pas charger excessivement les personnes handicapées (commentaire ad art. 46 du projet de loi), le projet contenait déjà la base légale (art. 47 du projet) permettant dans certaines hypothèses d'obliger le bénéficiaire à rembourser tout ou partie des aides reçues. Il existe donc une volonté claire du législateur de permettre la restitution des aides accordées au titre de la LAIH, comme c'était par ailleurs déjà le cas sous l'égide de l'ancien droit (cf. art. 27 al. 1 let. b de la loi du 26 novembre 1990 sur le financement des institutions et organismes pour personnes handicapées adultes [LFHA; BLV 417.51, abrogée lors de l'entrée en vigueur de la LAIH]). Sous l'ancien droit, par ailleurs, l'obligation de rembourser était définie comme suit : "[…] le département peut également […] exiger le remboursement de subventions indûment perçues [et] exiger le paiement d'une contribution individuelle supérieure à celle fixée sur la base d'indications inexactes"). Antérieurement donc, aucune disposition légale ne permettait à l'autorité intimée de requérir le remboursement d'une aide qui n'a pas été indûment versée. L'art. 48 de la loi actuelle a cependant été adopté sans débat parlementaire spécifique et singulièrement sans que cette extension des possibilités de demander le remboursement des aides versées ne soit thématisée par les parlementaires.

Au surplus, sous l'angle systématique, la disposition présente certaines analogies avec l'art. 41 al. 1 let. c de la loi vaudoise sur l'action sociale du 2 décembre 2003 (LASV; BLV 850.051) qui prévoit également une obligation de remboursement pour la personne bénéficiaire du RI qui "entre en possession d'une fortune mobilière ou immobilière". Le rapporteur du projet de LAIH a d'ailleurs décrit cette dernière loi comme "une queue de comète", le noyau étant constitué de la LASV (cf. BCG, après-midi du 3 février 2004, p. 7360). La jurisprudence relative à cette loi-ci (notamment CDAP PS.2016.0020 du 26 juillet 2016 consid. 4) permet d'admettre que conformément à ce qui précède, en application de la let. c de l'art. 41 al. 1 LASV, le bénéficiaire du RI doit rembourser le montant obtenu à ce titre lorsqu'il entre en possession d'une fortune, notamment mobilière. En outre, les normes RI établies par l'autorité intimée prévoient à leur ch. 1.2.2.14 que lorsque le bénéficiaire entre en possession d'une fortune, et que les prestations ne lui ont pas été versées à titre d'avance, une franchise correspondant aux limites des prestations complémentaires est appliquée, soit 60'000 fr. pour les couples et 15'000 fr. pour un enfant à charge (cf. art. 11 al. 1 let. c de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI [LPC; RS 831.30]; cf. également arrêt CDAP PS.2015.0073 du 21 octobre 2015 consid. 2b).

Dans ce cadre, la Directive de l'autorité intimée intitulée "Aide individuelle LAIH" sous chiffre "2.23.3 Entrée en possession d'une fortune (art. 48 al. let. d LAIH)" n'apporte guère de précision en indiquant: "La DGCS sera amenée à demander le remboursement à un bénéficiaire pour lequel le département s'est substitué pour le paiement de la contribution personnelle et/ou des frais annexes au placement, lors de l'entrée en possession d'une fortune qui dépasse les montants attribués dans les normes PC."

Sous l'angle systématique toujours, il apparaît délicat de procéder comme le fait le recourant (Duplique p. 5) qui compare, par illustration, sa situation avec celle de l'art. 48 al. 1 let. c LAIH c'est-à-dire lorsque le bénéficiaire a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins en attendant de réaliser ses biens. En effet, dans une telle situation, la contribution personnelle peut être calculée, ce que fait d'ailleurs le recourant dans son hypothèse, en tenant compte des biens dont la réalisation est en attente. Il est dès lors plus aisé ensuite, une fois les biens réalisés, de calculer le montant du remboursement. A l'inverse, dans l'hypothèse de l'entrée en possession d'une fortune, le bénéficiaire ne sait par définition pas qu'il va recevoir cette fortune.

b) Par conséquent, il résulte du texte de la loi que lorsqu'un bénéficiaire majeur d'une aide étatique versée au titre de la LAIH entre en possession d'un élément de fortune qui, s'il avait été déjà en sa possession lors de l'octroi de l'aide, aurait eu comme conséquence que l'Etat n'aurait pas versé de contribution, il y a lieu de réviser ces décisions d'octroi, en tenant compte des éléments de fortune reçus ultérieurement. Que cependant cette révision est conditionnée au fait que l'Etat ait pris en charge un montant dépassant "l'aide individuelle pure", c'est-à-dire que les nouveaux éléments de fortune, s'ils avaient été pris en considération initialement, auraient conduits à fixer une participation individuelle du bénéficiaire aux frais de pension supérieure à zéro. Cette interprétation n'est pas contredite pas les interprétations téléologique et historique. Elle est renforcée par une analyse systématique conforme des législations sociales adoptées de manière concomitante. Elle empêche par ailleurs comme le souligne à juste titre l'autorité intimée de réclamer en remboursement au recourant le montant de "l'aide financière pure" de 148'432 fr. 40 lequel reste entièrement à la charge de l'Etat.

L'interprétation du recourant selon laquelle seul le montant de la prestation personnelle substituée serait remboursable apparait comme directement contraire à l'art. 48 al. 1 LAIH. Elle est en outre difficilement conciliable avec le texte de son alinéa 2 qui traite des "conditions" des lettres c et d, tendant ainsi à soutenir une interprétation voyant ces éléments comme un déclencheur du remboursement et pas comme une limite à ce dernier. Lorsque cet alinéa traite de substitution rien n'indique ni dans le texte légal ni dans les travaux préparatoires qu'il ne s'agirait que de la substitution dont il est question à l'art. 39 al. 3 LAIH. Il faut bien au contraire comprendre cette substitution par la prise en charge étatique d'une aide financière. L'interprétation proposée par le recourant deviendrait au surplus pour le moins étonnante depuis que, en 2016, l'autorité intimée a supprimé la "franchise" de 34 fr. par jour. A suivre le recourant, depuis cette date, l'autorité intimée ne pourrait plus demander le remboursement pourtant prévu à l'art. 48 al. 1 let d LAIH lorsqu'un bénéficiaire entre en possession d'un élément de fortune. Une telle interprétation rendrait ainsi cette disposition légale "lettre morte", ce qui est difficilement concevable si l'on se souvient que la "franchise" abandonnée en 2016 ne dispose d'aucun ancrage dans la loi.

C'est donc bien un motif de révision, en défaveur du bénéficiaire qui est ancré dans le système législatif de la LAIH. Cette révision ne peut cependant intervenir que dans les limites de la prescription prévues par l'art. 56 LAIH, à savoir par dix ans à compter du jour où la dernière prestation a été versée. Rien n'indique en l'espèce que l'obligation de remboursement serait prescrite.

c) Le recourant reproche encore à ce raisonnement de le priver de son capital. Il indique ainsi que le remboursement exigé par l'autorité intimée aurait pour conséquence un remboursement de 233'823 fr. 25, alors que selon le jugement de la CACI (cf. supra Faits, let. c), il a obtenu pour la période de juin 2008 à juin 2020 une somme totale (couvrant son dommage) de 297'798 fr. 30. Or, ce grief doit être rejeté. En effet, l'entrée en possession d'une fortune dans les conditions prévues par l'art. 48 LAIH permet à l'autorité de requérir le remboursement des aides versées selon un nouveau calcul qui prend en compte l'élément de fortune nouveau. En l'occurrence, la situation n'est pas différente de celle dans laquelle un bénéficiaire hérite d'une fortune dans les 10 ans depuis le dernier versement d'une aide individuelle et depuis la prise en charge des frais annexes.  Dans ce cadre, il n'y a pas de place pour un raisonnement qui prendrait en compte la date d'entrée en possession de l'élément de fortune pour lui appliquer une valeur rétroactive décroissante. Tous les calculs doivent en effet être à nouveau effectués en tenant compte de l'élément nouveau. S'agissant d'un élément de fortune – ici mobilière –, il aurait eu comme conséquence que le recourant, s'il en avait disposé entre 2014 et 2021, aurait dû puiser dans cette fortune avant de bénéficier des prestations de la LAIH. Dans l'hypothèse d'une fortune de 769'140 fr. 95, le montant de fortune imputé au titre du revenu (en fonction des normes PC, selon le renvoi figurant au ch. 2.4.2.1 de la Directive de l'autorité intimée intitulée "Aide individuelle LAIH" précitée) aurait conduit l'autorité intimée à ne couvrir que la part dépassant la contribution personnelle maximale. Cela n'est que la conséquence de la subsidiarité de l'aide financière prévue à l'art. 32 al. 2 LAIH par rapport aux autres prestations sociales et professionnelles, à celles des assurances sociales, mais aussi en fonction des moyens financiers dont dispose le bénéficiaire. Il s'ensuit que tant que le recourant dispose d'une fortune suffisante pour faire face au paiement de la contribution personnelle, il ne saurait demander d'aide à l'Etat.

Il n'y a pas non plus de place dans ce système pour un raisonnement en transparence – que le recourant ne fait d'ailleurs pas – qui permettrait de remettre le bénéficiaire dans la situation qui aurait été la sienne s'il avait perçu l'aide financière de l'AI et les PC au lieu du capital. Le recourant a reçu en effet non pas une aide AI rétroactive, mais bien un capital. Il s'agit de deux hypothèses distinctes qui sont d'ailleurs traitées de manière différente par la loi aux let. b et d de l'art. 48 LAIH.

d) Il en va de même, et pour les mêmes motifs, du remboursement des frais annexes au placement.

Il n'est pas contesté en l'espèce que l'autorité intimée a pris en charge divers frais liés au placement du recourant, lors de ses séjours au sein de B.________ et de la C.________, entre mars 2014 et septembre 2021, à hauteur de 21'773 fr. 25. Ces frais annexes, versés par l'Etat en application de l'art. 38 LAIH ont été acquittés au motif que le recourant ne disposait pas de revenu ou de fortune suffisant à cette époque. Il faut donc bien admettre que la révision des décisions d'octroi des aides LAIH concerne également ces montants. Par ailleurs, l'art. 48 al. 2 LAIH ne prévoit rien d'autre lorsqu'il conditionne la révision (dans le cas comme en l'espèce d'entrée en possession d'une fortune) à ce que des frais annexes au placement ait été pris en charge par l'Etat.

5.                      Il résulte de ce qui précède, que le département s'est bel et bien substitué au paiement de la contribution personnelle du recourant et ce, pour un montant de la part d'aide individuelle de 212'050 fr., dont le remboursement est fondé. Il en va de même des frais annexes au placement pour 21'773 fr. 25 qui sont remboursables également. Les griefs du recourant doivent être rejetés.

Il découle des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA]; RSV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu d'allouer d'indemnité à titre de dépens (art.  55 al. 1 a contrario, 56 al. 3, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 30 mars 2023 est confirmée.

III.                    Il n'est pas perçu de frais.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 7 mars 2024

 

Le président:                                                              Le greffier:     

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.