TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 août 2023
Composition	M. Pascal Langone, président; Mme Isabelle Perrin, assesseure, et M. Guy Dutoit, assesseur; M. Daniel Perret, greffier.

 

Recourant

A.________, à ********,

  

Autorité intimée		Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne,
Autorité concernée		Centre social régional du Jura-Nord vaudois, à Yverdon-les-Bains.

  

 

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 26 mai 2023 (restitution de prestations financières)

 

Vu les faits suivants :

A.                     Le 23 juin 2017, A.________, ressortissant suisse né en 1969, a déposé auprès du Centre social régional du Jura-Nord vaudois (ci-après: le CSR) une demande d'octroi des prestations du Revenu d'Insertion (ci-après: le RI) pour lui-même et ses deux enfants, nés respectivement en 2012 et 2013. Au titre des différentes informations à l'attention des requérants figurant dans le formulaire de demande, il était en particulier mentionné que "le bénéficiaire devra rembourser des prestations du RI si (art. 41 LASV): le RI a été attribué au titre d'avance sur des prestations d'assurances et que celles-ci sont octroyées rétroactivement (art. 46 LASV)".

Dans le cadre de sa demande, le prénommé a indiqué au CSR qu'il avait déposé une demande de prestations auprès de l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud (ci-après: l'Office AI).

Par décision du 11 juillet 2017, le CSR a octroyé au prénommé le bénéfice du RI en avance sur prestations dès le 1^er juin 2017 (forfait juin 2017 pour vivre en juillet 2017). Cette décision précisait notamment ce qui suit: "Cette aide financière vous sera versée dans les prochains jours pour vivre en juillet 2017 et nous vous informons qu'elle se limitera à de simples avances vous permettant de subvenir à vos besoins dans l'attente de la décision de l'office d'assurance invalidité".

B.                     Par lettre du 7 juillet 2017, le CSR a avisé l'Office AI qu'il versait le RI au titre d'avance à A.________, et il a requis cette autorité de lui transmettre toute éventuelle décision d'octroi de prestations d'assurance-invalidité qu'elle viendrait à rendre en faveur du prénommé.

Le 25 janvier 2019, le CSR a adressé une communication de la même teneur à la Caisse de compensation B.________, à Berne, en la priant de l'informer en cas d'octroi de prestations à A.________.

C.                     A.________ a bénéficié des prestations du RI notamment du 1^er juin 2017 au 31 janvier 2019.

D.                     Le 29 septembre 2022, le CSR a reçu un formulaire de compensation de la part de la Caisse de compensation B.________. Selon ce document, A.________ avait droit à un montant de 432 fr. par mois pour la période du 1^er septembre 2017 au 30 novembre 2018 au titre de prestation d'invalidité (correspondant à un quart de rente AI), ce qui entraînait un paiement rétroactif de 6'480 fr. au total (plus précisément, de 5'969 fr. 95 après déduction de 510 fr. 05 au titre de "Verrechnung" [réd.: facturation]).

En se fondant sur ce qui précède, le CSR, par décision du 4 octobre 2022, a demandé à A.________ la restitution d'un montant de 6'048 fr. en compensation des avances RI versées pour la période du 1^er septembre 2017 au 30 novembre 2018. Selon un récapitulatif des aides RI versées pour chaque mois pendant la période précitée joint à la décision, ce montant est calculé sur la base de la prestation AI mensuelle de 432 francs multipliée par 14 mois, aucune aide RI n'ayant été versée pour le mois d'octobre 2017. Le CSR a en outre informé A.________ qu'il demandait simultanément à la Caisse de compensation B.________ de lui verser directement le montant concerné.

E.                     Le 12 octobre 2022, A.________ a formé recours auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: la DGCS), en concluant implicitement à l'annulation de la décision du CSR. Il faisait valoir en substance que le droit AI octroyé faisait en l'état l'objet d'une contestation portant sur le degré d'invalidité retenu durant la période du 1^er septembre 2017 au 30 novembre 2018. Par ailleurs, il alléguait avoir repris une activité lucrative indépendante mais qui n'était actuellement pas suffisante pour couvrir son minimum vital ainsi que celui de ses enfants; il demandait dès lors à pouvoir percevoir l'entier du montant rétroactif concerné, qui lui était "nécessaire" financièrement pour ne pas avoir à déposer une nouvelle demande d'aide sociale.

Dans ses déterminations du 4 novembre 2022, le CSR a conclu au maintien de sa décision et au rejet du recours.

Par décision sur recours du 26 mai 2023, la DGCS a rejeté le recours et confirmé la décision contestée. En substance, l'autorité a considéré que le CSR avait fait une application correcte des dispositions légales applicables, en particulier les art. 41 let. d et 46 al. 1 et 2 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051), et que le recourant ne pouvait pas s'opposer au versement du montant rétroactif des prestations de l'assurance-invalidité directement au CSR, qui était subrogé dans les droits du bénéficiaire du RI, en compensation des avances RI versées pour la période du 1^er septembre 2017 au 30 novembre 2018.

F.                     Par acte du 2 juin 2023 accompagné de plusieurs pièces, déposé à la poste le 5 juin suivant, A.________ a interjeté recours contre cette dernière décision, concluant en substance à sa réforme en ce sens que la décision de restitution de prestations financières du RI prononcée à son encontre soit annulée. Initialement adressé à la DGCS, ce recours a été transmis le 7 juin 2023 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal) comme objet de sa compétence.

A l'invitation du juge instructeur, le CSR, en qualité d'autorité concernée, a déposé le 14 juin 2023 des déterminations sur le recours, indiquant n'avoir aucun élément supplémentaire à apporter au dossier.

La DGCS, autorité intimée, a produit son dossier et déposé sa réponse au recours le 14 juin 2023. Elle a conclu au rejet du recours, en relevant que les nouveaux éléments évoqués par le recourant n'étaient pas de nature à modifier sa décision, aux motifs de laquelle elle se référait pour le surplus.

Par avis du 16 juin 2023, le juge instructeur a transmis au recourant copie des écritures des autorités intimée et concernée.

Le tribunal a ensuite statué sans ordonner d'autres mesures d'instruction.

 

Considérant en droit :

1.                      Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Est litigieuse la décision de la DGCS confirmant la décision du CSR prononçant la restitution d'un montant de 6'048 fr. en compensation des avances RI versées au recourant pour la période du 1^er septembre 2017 au 30 novembre 2018.

a) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale cantonale, qui inclut notamment le revenu d'insertion (art. 1 al. 2 LASV).

L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). A la lumière de cette disposition, l'aide financière étatique n'est donc due que dans la mesure où elle est nécessaire ou n'est pas déjà couverte par des prestations de tiers (CDAP, arrêts PS.2021.0074 du 2 mai 2022 consid. 3a et les arrêts cités; PS.2014.0007 du 27 juin 2014 consid. 2a).

b) Le revenu d'insertion (RI) comprend une prestation financière, à laquelle peuvent, cas échéant, également s'ajouter des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV).

La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1); elle est accordée dans les limites d'un barème établi par le RLASV, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV). La prestation financière, dont l'importance et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de revenus ou encore à titre d'avance remboursable sur des prestations d'assurances sociales ou privées et d'avances sur pensions alimentaires (art. 36 LASV). Elle est versée au plus tôt pour le mois au cours duquel la demande a été déposée (art. 31 al. 1 RLASV); elle est supprimée dès que l'une des conditions dont elle dépend n'est plus remplie (al. 2).

c) Les prestations de l'aide sociale sont en principe non remboursables (art. 60 let. b de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01]). Elles peuvent néanmoins donner lieu à restitution aux conditions fixées par les art. 41 à 44 LASV. En particulier, la personne qui, dès sa majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement notamment dans le cas mentionné à l'art. 46 al. 1 LASV (art. 41 let. d LASV).

L'art. 46 LASV dispose ce qui suit:

"Subrogation

¹ Le bénéficiaire qui a déposé ou qui dépose une demande de prestations d'assurances sociales ou privées ou d'avances sur pensions alimentaires ou de bourses d'études ou de prestations complémentaires cantonales pour famille ou de prestations cantonales de la rente-pont en informe sans délai l'autorité compétente. Si ces prestations d'assurance sont octroyées rétroactivement, les montants reçus au titre de prestations du RI sont considérés comme des avances et le bénéficiaire est tenu de les restituer (y compris les frais particuliers ou exceptionnels).

² L'autorité ayant octroyé le RI est subrogée dans les droits du bénéficiaire à concurrence des montants versés par elle et peut demander aux assurances concernées que les arrérages des rentes soient versés en ses mains jusqu'à concurrence des prestations allouées.

³ L'Etat est subrogé aux droits des bénéficiaires créanciers de contributions au titre de l'obligation d'entretien ou de la dette alimentaire."

L'autorité compétente réclame, par voie de décision, le remboursement des prestations (art. 43 al. 1 LASV). L'obligation de remboursement se prescrit par dix ans à compter du jour où la dernière prestation a été versée (art. 44 al. 1 première phrase LASV).

d) Dans son exposé des motifs et projet de loi sur l'action sociale vaudoise (Bulletin du Grand Conseil [BGC], novembre 2003 p. 4145 ss), le Conseil d'Etat relevait au sujet de l'art. 46 LASV (art. 45 du projet de loi, p. 4225 s.) que cette disposition concernait les personnes qui bénéficiaient du RI, en attendant une décision notamment sur une demande de rente de l'assurance-invalidité, et qui étaient susceptibles de recevoir de l'assurance un montant rétroactif couvrant une période durant laquelle elles avaient été aidées, en avance, par le RI.

Toujours au sujet de cette disposition, les normes RI édictées par le Département de la santé et de l'action sociale (intitulées "Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/ RLASV", dans leur version 14 entrée en vigueur le 1^er juin 2021, ch. 1.3.2.3) mentionnent ce qui suit:

"Définition

La subrogation est une cession de créance légale impliquant que le bénéficiaire RI n'a pas besoin de donner son accord pour que l'assurance, la caisse ou l'office concerné verse à l'AA [réd.: l'Autorité d'application de la LASV] un éventuel rétroactif.

Procédure

Lorsque le RI est octroyé au titre d'avance sur d'éventuelles prestations d'assurances sociales ou privées ou d'avance sur pension alimentaire ou PC Familles, etc., l'AA transmet immédiatement aux institutions concernées (caisses de chômage, office AI, autres assurances, BRAPA, caisses d'allocations familiales, office cantonal des bourses, caisse de compensation, etc.) une lettre de subrogation des prestations rétroactives en faveur de l'AA. Cet envoi est effectué en courrier recommandé (sauf pour l'OCBE).

L'encaissement du rétroactif est effectué par la dernière AA intervenue, qui se charge par ailleurs de vérifier auprès de la DGCS les éventuelles aides versées par d'autres AA et les ajoute à son décompte.

En cas de contestation par le bénéficiaire du montant rétroactif versé à l'AA, celle-ci rendra immédiatement une décision formelle indiquant les prétentions, la période et la manière dont elle a opéré la compensation.

[...]"

e) Selon l'art. 166 du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220), la cession de créance opérée de par la loi (subrogation légale) est opposable aux tiers sans aucune formalité et même indépendamment de toute manifestation de volonté de la part du précédent créancier. La cession légale a les mêmes effets qu'une cession conventionnelle, c'est-à-dire qu'elle conduit à la substitution d'un créancier par un nouveau créancier et que, dès la notification, le débiteur est tenu de s'acquitter de sa dette en mains du nouveau créancier (cessionnaire) (Probst, Commentaire romand, 2^ème éd., n. 6 s. ad art. 166 CO).

Qu'elle soit conventionnelle ou légale, la cession opère la substitution du titulaire d'une créance par un nouveau titulaire (ATF 130 III 248 consid. 3.1). La créance faisant l'objet de la cession est ainsi transférée du patrimoine du cédant à celui du cessionnaire. En vertu de cette opération juridique, le cédant perd le pouvoir de disposition sur la créance cédée, ce qui se manifeste notamment par le fait qu'il ne peut plus la transférer à une autre personne ni la faire valoir en son propre nom, que ce soit pour demander son exécution ou pour procéder à une compensation (Probst, op. cit., n. 61 ad art. 164 CO). L'effet de la cession se produit en principe dès le moment où celle-ci est parfaite (Probst, op. cit., n. 62 ad art. 164 CO) et, en cas de cession d'une créance future, dès la naissance de la créance (ATF 111 Ill 73 consid. 3a).

3.                      En l'espèce, les prestations RI octroyées au recourant dès le 1^er juin 2017 l'ont été à titre d'avances (cf. art. 46 al. 1 LASV et décision du CSR du 11 juillet 2017), dans l'attente des décisions de l'Office AI sur l'octroi d'une rente AI au recourant.

Conformément aux art. 41 let. d et 46 LASV, la personne qui a obtenu des prestations du RI est tenue au remboursement de celles-ci lorsqu'elle a obtenu à titre rétroactif ‒ pour la même période d'entretien ‒ des prestations d'assurances sociales. L'autorité qui a octroyé le RI, ici le CSR du Jura-Nord vaudois, est subrogée aux droits du bénéficiaire.

En l'occurrence, le 29 septembre 2022, le CSR a été informé par la Caisse de compensation du recourant qu'il avait été reconnu à ce dernier un droit aux prestations de l'assurance-invalidité à raison d'un montant de 432 fr. par mois (correspondant à un quart de rente AI) pour la période du 1^er septembre 2017 au 30 novembre 2018, ce qui représentait un montant rétroactif de 6'480 fr. au total. Sur la base de ces éléments, le CSR a rendu le 4 octobre 2022 une décision prononçant la restitution d'un montant de 6'048 francs en compensation des avances RI versées au recourant pendant la période précitée (432 fr. x 14 mois, aucune aide RI n'ayant été servie pour le mois d'octobre 2017).

Il n'est pas contesté que le recourant n'a perçu directement de la Caisse de compensation ou de l'Office AI aucun montant rétroactif au titre des prestations AI susmentionnées pour la période en cause. En outre, dans le cadre du recours qu'il a formé devant la DGCS contre la décision du CSR, le recourant a même indiqué que le droit AI octroyé faisait l'objet d'une contestation portant sur le degré d'invalidité retenu. Plus encore, dans le cadre du présent recours contre la décision de la DGCS, il a produit deux pièces nouvelles. Il s'agit pour la première d'une décision sur prestations AI du 21 décembre 2022 par laquelle l'Office AI constatait que, selon le prononcé AI du 30 juin 2022, le recourant avait droit à un quart de rente d'invalidité ‒ correspondant à 432 fr. par mois ‒ à partir du 1^er septembre 2017 jusqu'au 30 novembre 2018, et prononçait le paiement rétroactif subséquent d'un montant de 6'480 fr., dont 5'969 fr. 95 à verser au CSR. La seconde pièce nouvelle consiste en une lettre du 31 janvier 2023 par laquelle l'Office AI informait le recourant que la décision du 21 décembre 2022 précitée, pas encore entrée en force, était annulée et que l'instruction médicale de son dossier allait être complétée, au vu des nouveaux renseignements médicaux reçus.

On retire des éléments qui précèdent qu'aucune décision définitive arrêtant le droit du recourant aux prestations AI pour la période en cause (s'agissant tant du degré d'invalidité de l'intéressé que du montant des prestations AI correspondant) ne paraît avoir été prise en l'état. Or, en l'absence d'une telle décision sur laquelle se fonder, il ne peut être réclamé au recourant une restitution en relation avec ce montant en compensation des prestations RI versées à titre d'avance. Dans ces conditions, c'est à tort que la DGCS soutient que, même si le recourant avait interjeté recours à l'encontre des décisions AI afin d'obtenir plus de prestations, les montants déjà octroyés sur la base de ces décisions seraient en tous les cas dus au CSR jusqu'à concurrence du RI versé sur la période en cause. Cela étant, la décision de restitution prononcée par le CSR doit donc être annulée.

4.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision de la DGCS attaquée réformée en ce sens que la décision du CSR du 4 octobre 2022 est annulée.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au recourant, celui-ci ayant procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 26 mai 2023 est réformée en ce sens que la décision du Centre social régional du Jura-Nord vaudois du 4 octobre 2022 est annulée.

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

 

Lausanne, le 28 août 2023

 

Le président:                                                                                            Le greffier:

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.