TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1^er février 2024

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M Alain Thévenaz et M. Raphaël Gani, juges; Mme Leticia Blanc, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne

Autorité concernée

Centre social régional de Lausanne Service social Lausanne, Unité juridique, à Lausanne

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 24 mai 2023

Vu les faits suivants :

A. A.________ (ci-après aussi: l’intéressé), né le ******** 2001, a obtenu, le 21 août 2020, un certificat en section socio-pédagogique, auprès de l’Ecole de culture générale du gymnase ******** de Lausanne. Pour des motifs de santé, il n’a pas pu entreprendre une autre formation ni commencer à travailler. Selon le certificat médical établi le 17 août 2021 par le Dr B.________, spécialiste FMH en psychiatrie-psychothérapie, A.________ présente une incapacité complète de travail et de formation et ce pour une durée indéterminée.

B. L’intéressé a sollicité, le 20 mai 2021, des prestations de l’assurance-invalidité (AI) auprès de l’Office AI pour le canton de Vaud.

Dans l’attente de la décision de l’Office cantonal de l’assurance-invalidité, A.________ a déposé, le 25 juillet 2021, une demande de revenu d’insertion (RI) auprès du Centre social régional (CSR) de Lausanne. Il ressort du formulaire de demande qu’il a coché la case ʺLocationʺ dans la rubrique ʺType de locationʺ au ch. 4 ʺLogementʺ. La rubrique ʺLoyer net mensuelʺ mentionne un loyer de 500 fr.; la rubrique ʺChargesʺ est quant à elle vide. A.________ vit au domicile de ses parents. Il a remis un contrat de location, établi le 30 juin 2021 entre lui et ses parents, portant sur une chambre meublée avec jouissance de la salle de bain à l’étage et des espaces communs de la maison familiale; le loyer a été fixé à 500 fr. par mois et le bail est de durée déterminée, valable du 15 juillet 2021 au 30 septembre 2021, mais pouvant être reconduit tacitement tous les trois mois.

Par décision du 12 août 2021, le CSR a octroyé le RI à A.________ à partir du 1^er juillet 2021 (forfait pour vivre en juin 2021) à titre d'avance sur une éventuelle rente de l’assurance-invalidité. Le forfait RI a été fixé à 532 fr. par mois compte tenu du fait que le ménage était composé de cinq personnes, sans prise en charge d’un loyer.

C. Selon une décision de taxation du 5 mars 2021 figurant au dossier, C._______ et D._______, les parents de A.________, disposaient en 2019 d’un revenu imposable de 135'200 fr. La fortune imposable se montait à 124'500 fr.

D. Le 21 juillet 2022, le CSR a rendu une nouvelle décision, annulant et remplaçant celle du 12 août 2021, à la suite d'un changement dans la composition du ménage dans lequel vit A.________, désormais composé de trois personnes. Le forfait RI de l’intéressé a été fixé à 683 fr. 80 par mois à compter du 1^er août 2022, sans prise en charge d’un loyer.

A.________ a contesté cette décision auprès du CSR au motif que le changement dans la composition du ménage aurait dû être pris en considération à compter du mois de mars 2022, date à partir de laquelle il avait annoncé la modification survenue.

E. Le CSR a fait droit au prénommé sur ce point et rendu une nouvelle décision en date du 20 décembre 2022, annulant et remplaçant celle du 21 juillet 2022. Le forfait RI a été fixé à 690 fr. par mois, à compter du 1^er avril 2022 (pour vivre en mars 2022), sans prise en charge d’un loyer. La décision était accompagnée d’un décompte RI pour le mois de mars 2022 indiquant que le ménage était composé de trois personnes, dont deux personnes non à charge; la part de prise en charge du loyer de A.________ était de 0 fr.

Le 23 décembre 2022, A.________ a contesté la décision précitée auprès du CSR. L’intéressé a notamment invoqué que c’était à tort que le CSR avait refusé d’inclure une part de loyer dans son droit au RI, les dispositions prévoyant le refus de prise en charge du loyer conformément au point 3.1.1.2 des normes RI ne lui étant pas applicables, vu qu’il avait terminé une première formation post-obligatoire et qu’il n’était pas au bénéfice du RI à titre d’avance sur une bourse d’études.

F. Par courrier daté du 4 février 2023, envoyé le 7 février 2023, A.________ a transmis à la DGCS le recours adressé au CSR en date du 23 décembre 2022, en précisant avoir terminé une première formation post-obligatoire, faisant référence au certificat que lui a décerné l’Ecole de culture générale du gymnase ********.

Invité à se déterminer sur le recours, le CSR a fait valoir en substance que l’intéressé, en tant que jeune bénéficiaire RI vivant chez ses parents, n’a pas droit à la prise en charge de son loyer, tel que cela ressort de la Directive sur la délivrance de la prestation financière du RI pour jeunes adultes âgés de 18 à 25 ans (directive JAD) du Département de la santé et de l’action sociale (DSAS, actuellement la DGCS). Le CSR a également relevé que le certificat obtenu par l’intéressé ne constitue pas une formation certifiante permettant de justifier la prise en charge d’un loyer.

G. Par décision du 24 mai 2023, la DGCS a rejeté le recours formé par A.________ et confirmé la décision du 20 décembre 2022 du CSR. En substance, l’autorité a retenu que l’intéressé est soumis, en tant que bénéficiaire du RI âgé de 22 ans, à la directive JAD (version 4 en vigueur depuis le 1^er mai 2023). Elle a également confirmé que le diplôme obtenu par A.________, qui vit chez ses parents, ne constitue pas une formation certifiante ouvrant le droit à l’octroi d’une participation à la prise en charge de son loyer.

H. Par acte du 26 juin 2023, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré cette décision à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le Tribunal), en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement à la réforme de celle-ci, en ce sens qu’il lui soit alloué un montant forfaitaire pour son loyer, à tout le moins à partir du 1^er avril 2022; subsidiairement, il a demandé l’annulation de la décision attaquée. Le recourant soutient en substance qu’il remplit les critères pour pouvoir prétendre à une prise en charge de son loyer, compte tenu notamment du fait qu’il serait au bénéfice d’une formation professionnelle achevée. Il requiert l’audition de ses parents en qualité de témoins. A l’appui de son recours, il a produit un lot de pièces.

Dans sa réponse du 17 juillet 2023, la DGCS (ci-après aussi: l’autorité intimée) conclut au rejet du recours. Elle rappelle que la formation accomplie par le recourant, laquelle consiste en un enseignement de culture générale prolongeant et approfondissant celui de la scolarité obligatoire, ne constitue pas une formation professionnelle. L’autorité intimée relève que le diplôme délivré au recourant est réglementé par la loi vaudoise sur l'enseignement secondaire supérieur du 17 septembre 1985 (LESS; BLV 412.11) et non par la loi vaudoise sur la formation professionnelle (LVLFPr; BLV 413.01).

Considérant en droit :

1. Le recours a été déposé dans le délai légal (cf. art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et il respecte les exigences formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. A titre de mesures d'instruction, le recourant requiert l'audition de ses parents en qualité de témoins.

a) Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 171; 140 I 285 consid. 6.3.1; 140 I 68 consid. 9.6.1).

La procédure administrative est en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Selon l’art. 34 LPA-VD, les parties participent à l'administration des preuves (al. 1). A ce titre, elles peuvent notamment présenter des offres de preuve au plus tard jusqu’à la clôture de l’instruction (art. 34 al. 2 let. d LPA-VD). L’autorité n’est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD). Elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).

b) En l'espèce, le recourant ne conteste pas les faits, tels qu’ils ont été établis par l’autorité intimée, mais leur appréciation sur le plan juridique. Le litige a donc trait pour l’essentiel, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre principalement, sinon exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant d'entendre les parents du recourant en qualité de témoins. Les réquisitions de mesures d'instruction du recourant doivent partant être rejetées, sans qu’il n'en résulte une violation de son droit d’être entendu.

3. Le recourant conteste le refus de l’autorité intimée, à la suite du CSR, de prendre en charge une participation pour son loyer dans le cadre de son droit au RI.

a) Selon son art. 1, la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le RI (al. 2).

Aux termes de l'art. 3 LASV, l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (al. 1). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (al. 2).

b) Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Faisant partie de la Section I "Prestation financière" et intitulé "Définition", l'art. 31 LASV dispose:

"¹ La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement.

[...]

² La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge.

_2bis Le barème peut prévoir des limites inférieures s'agissant du montant forfaitaire pour l'entretien alloué aux jeunes adultes âgés de 18 à 25 ans révolus, vivant seuls, sans charge de famille et sans activité lucrative, ainsi qu'un montant forfaitaire pour le loyer et les charges. Le montant forfaitaire pour l'entretien ne peut toutefois être inférieur au forfait pour l'entretien recommandé par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS).

[...]. "

Aux termes de l'art. 36 LASV, la prestation financière, dont l'importance et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de revenus ou encore à titre d'avance remboursable sur des prestations d'assurances sociales ou privées et d'avances sur pensions alimentaires.

Les normes d'exécution de l'art. 31 LASV figurent à l'art. 22 du règlement d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise, du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1). Selon l'art. 22 al. 1 RLASV, un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé au règlement; il comprend les postes énumérés à l'alinéa 1, dont le forfait entretien pour les jeunes adultes âgés de 18 à 25 ans révolus, vivant seuls, sans charge de famille et sans activité lucrative (let. d), ainsi que le forfait loyer et charges, pour les jeunes adultes âgés de 18 à 25 ans révolus, vivant seuls, sans charge de famille et sans activité lucrative (let. f).

c) La LASV et le RLASV sont complétés par les normes RI édictées par le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS, actuellement la DGCS) sous le titre "Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV" (version 14, en vigueur depuis le 1^er juin 2021; ci-après: normes RI).

La prise en charge du loyer est réglée au point 3.1 des normes RI. Aux termes du point 3.1.1.1, qui a une portée générale:

" Le loyer (qu’il s’agisse d’un logement non meublé ou meublé) est pris en charge selon le barème RLASV, sous réserve des dispositions particulières applicables aux loyers dépassant ces limites (loyers hors normes).

[...]"

Sous le titre "Loyer pour les jeunes", le point 3.1.1.2 dispose:

" Le barème standard n'est pas applicable pour les jeunes adultes âgés de 18 à 25 ans révolus vivant seuls ou en colocation, sans charge de famille et sans activité lucrative. Les règles suivantes s’appliquent :

- lorsqu’ils vivent chez leurs parents, suivent une première formation professionnelle et bénéficient du RI en avance sur une bourse selon le point 1.3.6 des Normes RI, aucun montant n’est octroyé pour le loyer, sauf si les parents sont au RI ou perçoivent des prestations complémentaires AVS/AI ou une rente-pont;

- dans les autres situations, un montant forfaitaire peut être alloué pour le loyer, charges comprises (LASV, 31, al. 2bis). [...]"

Pour le reste, la prestation financière du RI pour les jeunes adultes âgés de 18 à 25 ans fait l'objet de la directive JAD. Celle-ci distingue plusieurs catégories de bénéficiaires. Il faut notamment distinguer entre les jeunes adultes qui intègrent le dispositif JAD et ceux qui restent hors de ce dispositif (cf. point 3). Cette dernière catégorie fait l'objet du point 7 de la directive JAD. Pour les jeunes adultes de 18 à 25 ans qui ne suivent pas une formation professionnelle, le point 7.1 renvoie à l'annexe 3 à la directive JAD.

Selon le point 14 de l’annexe 3, une participation pour le loyer peut être prise en charge par le RI pour les jeunes adultes âgés de 18 à 25 ans révolus, vivant en communauté économique de type familial (notamment avec les parents, frère ou sœur, etc.). Il est toutefois précisé qu’aucun montant n’est octroyé pour le loyer aux jeunes adultes âgés de 18 à 25 ans sans formation professionnelle achevée vivant chez leurs parents, sauf si ceux-ci sont bénéficiaires du RI, de prestations complémentaires de l’AVS/AI ou de la rente-pont.

4. a) En l’espèce, le CSR, puis l’autorité intimée, ont refusé au recourant la prise en charge de son loyer au motif qu’il ne remplissait pas les conditions lui donnant un tel droit en tant que bénéficiaire vivant chez ses parents.

Le recourant fait valoir que le point 3.1.1.2 des normes RI ne lui est pas applicable, au motif que les conditions mentionnées ne sont pas réalisées dans son cas. Il relève que la directive JAD n'est pas publiée et n'a pas force de loi. Il se réfère au point C.4.2 "Frais de logement, particularités" des normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), dont l'alinéa 4, qui figure sous le titre "Frais de logement pour jeunes adultes", a la teneur suivante: "On attend de jeunes adultes n’ayant pas terminé une première formation qu’ils et elles cohabitent avec leurs parents sauf en cas de conflits insurmontables". Il fait valoir qu'il dispose d'une première formation, de sorte que cette disposition ne s'applique pas dans son cas. Les dispositions restrictives des normes RI, de la directive JAD et des normes CSIAS n'étant pas applicables, il pourrait prétendre à la prise en charge de son loyer conformément aux règles générales. En retenant le contraire, la décision attaquée serait manifestement contraire au droit et, partant, arbitraire.

b) Agé de 22 ans, le recourant vit chez ses parents, avec lesquels il a conclu un contrat de bail portant sur une chambre meublée avec jouissance de la salle de bain à l’étage et des espaces communs de la maison familiale, pour un loyer mensuel de 500 fr.

Le recourant étant un jeune adulte, la directive JAD est applicable. Cette directive contient en effet des règles spéciales applicables aux jeunes adultes; pour cette catégorie de bénéficiaires, elle réglemente la délivrance de la prestation financière du RI de manière plus systématique et complète que les normes RI. De telles directives ont valeur d'ordonnances administratives et n'ont donc pas force de loi. Le juge peut ainsi s'en écarter s'il les estime contraires à la loi ou à l'ordonnance; toutefois, il en tient compte dans la mesure où elles permettent une application correcte des dispositions légales dans un cas d'espèce (ATF 146 II 321 consid. 4.3 p. 321 s. et les références).

Selon le point 14 de l'annexe 3 à la directive JAD, le recourant n'a pas droit à la prise en charge de son loyer, dès lors qu'il vit chez ses parents et que ceux-ci ne bénéficient pas du RI, ni des PC AVS/AI, ni de la rente-pont.

La LASV dispose que le barème établi par le RLASV peut prévoir un montant forfaitaire pour le loyer et les charges des jeunes adultes âgés de 18 à 25 ans révolus, vivant seuls, sans charge de famille et sans activité lucrative (art. 31 al. 2bis 1ère phrase LASV [passage mis en évidence par le tribunal]). Pour les jeunes adultes vivant seuls, la loi prévoit donc une prise en charge du loyer réduite, sous une forme forfaitaire, au lieu du supplément correspondant au loyer effectif, au sens de l'art. 31 al. 1 LASV. A contrario, dans le cas de jeunes adultes qui ne vivent pas seuls, mais chez leurs parents, la loi ne prévoit pas de prise en charge du loyer (même sous une forme forfaitaire). Dans une telle situation, le principe de subsidiarité (art. 3 LASV) veut en effet que les parents assurent le logement du jeune adulte en principe sans contre-prestation à la charge de l'assistance publique. En cohabitant avec ses parents, le jeune adulte limite ainsi sa prise en charge financière (cf. art. 3 al. 2 LASV et point C.4.2 al. 4 des normes CSIAS). Le principe du logement par les parents sans contre-prestation à la charge de l'assistance publique connaît une exception lorsqu’on ne peut raisonnablement exiger d'eux qu’ils assument ces frais en totalité (cf. point C.4.2 al. 5 des normes CSIAS). Tel est le cas, selon le point 14 de l'annexe 3 à la directive JAD, si les parents bénéficient du RI, des PC AVS/AI ou de la rente-pont (voir aussi le point 3.1.1.2 1er tiret des normes RI). En l'occurrence, cette exception ne s'applique pas.

Dans ces conditions, la décision attaquée est conforme non seulement à la directive JAD, mais aussi à la LASV.

5. Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Il n’est pas perçu de frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant en principe gratuite (art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 24 mai 2023 est confirmée.

III. Il n’est pas perçu de frais ni alloué de dépens.

Lausanne, le 1er février 2024

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.