TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 juillet 2024

Composition

Mme Annick Borda, présidente; M. Guy Dutoit, assesseur et Mme Isabelle Perrin, assesseure; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Guy LONGCHAMP, avocat à Assens,

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional Jura-Nord Vaudois, à Yverdon-les-Bains.

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 9 juin 2023 (restitution de prestations financières).

Vu les faits suivants :

A. A.________, née le ******** 1990, a été au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après: le RI) successivement du 1^er août 2010 au 30 septembre 2010, puis du 1^er septembre 2011 au 30 juin 2013 et, enfin, du 1^er mars 2014 au 30 septembre 2021. Dès le 1^er janvier 2021, l'intéressée a vu son droit aux prestations du RI modifié en ce sens que le Centre social régional Jura-Nord vaudois (ci-après: le CSR) lui a versé uniquement des avances sur héritage en raison du décès de son père.

Selon un décompte tiré du programme informatique MAORI, du 1^er septembre 2011 au 31 décembre 2020, elle a perçu au total la somme de 175'973 fr. 30 à titre de RI. Entre le 1^er janvier et le 30 septembre 2021 (dernier versement fin août pour vivre en septembre), elle a perçu 17'040 fr. au titre d'avances sur héritage.

B. Dans le cadre de son héritage, A.________ a acquis la propriété commune d'un bien immobilier. Celui-ci a été aliéné et le solde du prix de vente perçu par A.________ s'est élevé à 238'128 fr. 85, versé en deux fois par acomptes des 16 et 24 septembre 2021 de respectivement 233'062 fr. 90 et 5'065 fr. 95.

C. Par décision du 19 octobre 2021, le CSR a supprimé le droit de A.________ à la prestation financière du RI avec effet au 1^er octobre 2021, au motif que l'héritage perçu la portait au-dessus de la limite de fortune fixée à 4'000 francs. Le CSR clôturait ainsi le dossier de l'intéressée au 31 août 2021 (dernier versement fin août 2021 pour vivre en septembre 2021).

Le 26 octobre 2021, le CSR a rendu une seconde décision ordonnant le remboursement par A.________ des prestations RI dont elle avait bénéficié au cours des dix dernières années, pour un montant total de 193'013 fr. 30, soit de 175'973 fr. 30 et 17'040 francs.

Par deux courriels successifs datés du 5 novembre 2021, le CSR a informé la recourante qu'elle pouvait prendre connaissance du dossier de la cause directement dans les bureaux du CSR et que des copies de ce dossier pourraient être effectuées moyennant le paiement d'un émolument de 20 centimes par page.

D. Le 19 novembre 2021, A.________ a recouru auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: la DGCS) à l'encontre de la première décision du CSR, soit la décision de suppression du RI du 19 octobre 2021.

Le 9 décembre 2021, la DGCS a rejeté ce recours et a confirmé la suppression immédiate du RI. Cette décision a ensuite été attaquée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour) qui, par arrêt du 1^er septembre 2022, a rejeté le recours (PS.2022.0006).

E. En parallèle, le 25 novembre 2021, A.________ a recouru auprès de la DGCS à l'encontre de la seconde décision du CSR, soit la décision de restitution du RI du 26 octobre 2021.

Le 20 décembre 2021, la DGCS a transmis à A.________ les déterminations recueillies auprès du CSR et l'a informée des possibilités de consultation du dossier de la cause, qui pouvait être effectuée directement dans les locaux de l'autorité ou en emportant le dossier pour consultation pendant 48 heures.

Le 5 décembre 2022, A.________ a déposé auprès de la CDAP un recours pour déni de justice formel, dans la mesure où la DGCS n'avait pas encore statué sur la question de la restitution du RI. Par arrêt du 2 février 2023, la CDAP a rejeté ce recours (PS.2022.0076).

Le 3 février 2023, A.________ a transmis à la DGCS le solde de son compte postal ******** et de son compte bancaire auprès de la Banque Migros ********. Il en ressort que le compte postal affichait un solde de 36'088 fr. 57 au 31 janvier 2023 et que le compte bancaire disposait encore de 120'649 fr. 42 à la même date.

Par décision du 9 juin 2023, la DGCS a rejeté le recours interjeté par A.________ à l'encontre de la décision de restitution du 26 octobre 2021.

F. Le 12 juillet 2023, A.________ (ci-après: la recourante) a déféré cette décision devant la CDAP, concluant principalement à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle instruction et décision dans le sens des considérants et, subsidiairement, à sa réforme en ce sens qu'elle n'est tenue à aucun versement en faveur du CSR.

Invité à se déterminer en qualité d'autorité concernée, le 19 juillet 2023, le CSR a renoncé à déposer une réponse.

Le 15 août 2023, la DGCS (ci-après: l'autorité intimée) a déposé une réponse et produit son dossier original, concluant au rejet du recours.

La recourante a répliqué le 30 octobre 2023, confirmant les conclusions prises au pied de son recours.

G. La CDAP a tenu une audience le 13 décembre 2023, en présence de la recourante, de son conseil et d'un représentant de la DGCS. Il ressort en particulier du procès-verbal d'audience les éléments qui suivent:

"Me Longchamp précise que la recourante est au bénéfice d'un nouveau contrat de travail auprès de la société B.________ où elle exerce à titre d'employée polyvalente. Elle perçoit à ce titre un revenu net de 4'155 fr. 55 par mois. Il ajoute que A.________ souffre toujours de problèmes de pied.

Interrogée par la présidente, la recourante déclare travailler pour son nouvel employeur depuis le 1^er septembre 2023 et avoir passé avec succès son temps d'essai. Avant cela, elle avait travaillé deux mois pour son précédent employeur C.________, à savoir durant les mois de juin et juillet 2023.

Me Longchamp produit encore un extrait du compte bancaire de la recourante auprès de la Banque Migros pour le mois de novembre 2023. Il confirme qu'au 30 novembre 2023 le solde de ce compte s'élevait à 132'974 fr. 33.

Sur question de la Cour, A.________ confirme avoir déménagé de ******** à ******** le 1^er septembre 2023. Elle indique qu'elle habite aujourd'hui avec son ami et qu'elle s'acquitte de certaines charges de nourriture et d'électricité, mais pas d'une part du loyer au sens strict. Avant cela, elle vivait seule dans un appartement dont le loyer s'élevait à 970 fr. par mois.

La présidente attire l'attention de la DGCS sur le fait que l'extrait du programme informatique MAORI, auquel renvoyait la décision entreprise, ne figure pas dans le dossier de la cause. La DGCS s'engage à produire ce document.

La DGCS souligne que la recourante n'a pas produit les relevés de ses comptes bancaires ou postaux permettant de justifier ses dépenses courantes pendant la période du 1^er octobre 2021 à ce jour. Elle précise que le contrôle de ces documents vise à s'assurer que les montants ont effectivement été dépensés et qu'ils n'ont pas été dissimulés."

Le 21 décembre 2023, l'autorité intimée a produit un extrait du programme informatique MAORI relatif aux prestations sociales perçues par la recourante du 1^er septembre 2011 au 30 août 2021.

Le 22 janvier 2024, la recourante a produit divers documents financiers. La procédure a été suspendue dans l'attente de l'examen par l'autorité intimée de ces documents.

Le 17 avril 2024, l'autorité intimée a informé la Cour de céans qu'elle maintenait intégralement sa décision du 9 juin 2023.

La recourante s'est déterminée le 12 juillet 2024 et s'est référée intégralement aux conclusions de son recours.

H. Il ressort encore du dossier de la cause que le 20 juin 2018, la recourante a déposé une demande de prestations auprès de l'Office d'assurance invalidité compétent. Après un premier projet de décision daté du 9 septembre 2019 – dont le CSR a été informé par courrier du même jour –, cette demande a été définitivement refusée le 21 octobre 2019.

Avant de prendre emploi auprès de B.________ (cf. lettre G ci-dessus), la recourante a exercé une activité lucrative en tant que déléguée commerciale chez C.________ à un taux de 50% pour un salaire mensuel net moyen d'environ 1'587 fr. 40, frais de téléphone et de déplacement compris, à compter du 12 mai 2023 et pour une durée de deux mois et demi.

Considérant en droit :

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il a été déposé par le destinataire de la décision et respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.

2. Dans un premier grief d'ordre formel, la recourante invoque la violation de son droit d'être entendue sous plusieurs aspects.

a) aa) Elle se plaint tout d'abord de n'avoir pas pu correctement consulter son dossier, tant auprès du CSR que de l'autorité intimée. Plus particulièrement, ces autorités ne lui auraient pas fourni de copies de son dossier, ce qui ne pourrait selon elle être justifié uniquement par son caractère volumineux. Par ailleurs, la méthode de consultation proposée par le CSR limiterait de manière excessive le temps de consultation et les moyens à disposition pour examiner les pièces, ce d'autant plus pendant la période de la pandémie de COVID-19.

bb) Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), comprend notamment le droit de prendre connaissance du dossier (ATF 136 I 265 consid. 3.2) – qui s'étend à toutes les pièces décisives (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 II 218 consid. 2.3; 132 II 485 consid. 3.2, 121 I 225 consid. 2a) – et le droit de participer à l'administration des preuves essentielles (ATF 135 I 279 consid. 2.3, 133 I 270 consid. 3.1). Le droit d'accès au dossier ne comprend, en règle générale, que le droit de consulter les pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes (ATF 131 V 35 consid. 4.2; 122 I 109 consid. 2b, 115 Ia 293 consid. 5) et, pour autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration, de faire des photocopies (ATF 117 Ia 424 consid. 28; 116 Ia 325 consid. 3d/aa). La LPA-VD précise que les parties et leurs mandataires peuvent en tout temps consulter le dossier de la procédure (art. 35 al. 1). La consultation a lieu au siège de l'autorité appelée à statuer; sauf motifs particuliers, le dossier est adressé pour consultation aux mandataires professionnels (art. 35 al. 3). L'autorité doit délivrer copie des pièces. Elle peut prélever un émolument (art. 35 al. 4).

La violation du droit d'être entendu est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée, à condition toutefois que l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1 et les références citées).

cc) En l'espèce, il ressort du dossier de la cause que le mandataire de la recourante a requis du CSR le 26 octobre 2021 qu'il lui fasse parvenir le dossier de sa cliente. Au vu de l’art. 35 al. 3 LPA-VD, ce mandataire pouvait s'attendre à ce que ce dossier lui soit envoyé, même s'il était d'un certain volume. Cela étant, il ressort également de la procédure que ce dossier a toujours été à la disposition de la recourante au siège du CSR (cf. courriel du 5 novembre 2021), puis auprès de la DGCS qui lui a également proposé de l'emporter pour consultation pendant 48 heures (cf. courrier du 20 décembre 2021). Contrairement à ce qu'elle affirme, la recourante ne s'est donc pas formellement vu refuser l'accès au dossier. Le droit de consulter le dossier ne comprenant pas le droit de se voir envoyer des copies de pièces à domicile, ni le CSR, ni l'autorité intimée n'ont violé le droit d'être entendue de la recourante en refusant de lui délivrer des copies tout en mettant le dossier à disposition dans leurs bureaux, avec la possibilité d'en effectuer des copies, ou pour être consulté chez son avocat (cf. ég. CDAP PS.2012.0009 du 17 juillet 2012). De surcroît, le prélèvement d'un émolument ne prête pas le flanc à la critique au regard de l'art. 35 al. 4 LPA-VD. Les modalités de consultation posées par les autorités concernée et intimée ne constituent ainsi pas des entraves inadmissibles au droit d'être entendue de la recourante.

b) aa) En second lieu, celle-ci se plaint d'un défaut de motivation de la décision entreprise. Selon elle, ladite décision présenterait des lacunes significatives, en ce sens qu'elle ne fait pas état du décompte détaillé des prestations perçues à titre de RI ou d'avances sur RI.

bb) Le droit d'être entendu implique aussi pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (cf. art. 42 let. c LPA-VD). Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 142 II 154 consid. 4.2; 141 V 557 consid. 3.2.1; PS.2023.0003 du 21 février 2023 consid. 3a; PS.2021.0084 du 1^er avril 2022 consid. 2a). Selon la jurisprudence, la violation du droit d'être entendu peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 187 consid. 2.2, 279 consid. 2.6.1).

cc) En l'occurrence, la décision entreprise, ainsi que la première décision rendue par le CSR, font toutes deux état des éléments considérés comme déterminants par ces autorités pour justifier le prononcé d'une restitution, à savoir la perception d'un héritage, son montant, ainsi que le montant perçu par la recourante à titre de RI et d'avances sur héritage. Le fait qu'elles ne détaillent pas, dans les considérants, tous les montants perçus par la recourante depuis 2011 ne constitue pas un défaut de motivation contrevenant à l'art. 42 LPA-VD. Sur ce point, la question concerne plutôt le contenu du dossier de la cause, élément qui sera abordé ci-dessous (let. c). Enfin, les décisions citent expressément les dispositions légales sur lesquelles elles se fondent, ce qui a pleinement permis à la recourante de les critiquer dans ses différents recours. Il s'ensuit que, sur ce point, le droit d'être entendue de la recourante n'a pas été violé.

c) Cela étant, il est vrai qu'il ne ressort pas du dossier de la cause qu'un décompte des prestations du RI perçues par la recourante, et partant sujettes à restitution, ait figuré au dossier du CSR ou de la DGCS, ce qui ne lui permettait pas d'examiner en détail si le montant réclamé correspondait bien à ce qu'elle avait perçu. A supposer que ce défaut doive conduire à retenir une violation du droit d'être entendu, celle-ci s'en trouverait toutefois réparée dans le cadre de la présente procédure, dans la mesure où l'extrait du journal MAORI a été produit par l'autorité intimée le 21 décembre 2023 et où la recourante a bénéficié d'un long délai pour se déterminer à cet égard. Cette question a ainsi pu faire l'objet d'une instruction complète par un tribunal qui bénéficie d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit. Dans ces circonstances, contrairement à ce qu'affirme la recourante, ce vice éventuel ne peut être considéré comme grave au point qu'il ne pourrait faire l'objet d'une guérison.

d) Au vu de ce qui précède, tous les griefs de la recourante relatifs à la violation de son droit d'être entendue doivent être rejetés.

3. Au fond, le litige porte sur le prononcé par l'autorité intimée d'une décision de restitution de l'héritage reçu par la recourante, à hauteur du montant qu'elle a perçu au cours des dix dernières années, soit du 1^er septembre 2011 au 31 décembre 2020 à titre de RI, puis d'indemnités RI d'avance sur héritage du 1^er janvier et le 30 septembre 2021.

Dans un premier temps, il y a lieu de présenter le cadre légal général dans lequel s'inscrit la décision entreprise.

a) aa) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend notamment le revenu d'insertion (art. 1 al. 2 LASV). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV). Le principe de la subsidiarité de l'aide sociale implique, pour les requérants, l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV).

Le revenu d'insertion comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 al. 1 LASV). A teneur de l'art. 31 LASV, la prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (al. 1). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (al. 2). L'art. 34 LASV prévoit encore que la prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants.

bb) Les prestations de l'aide sociale sont en principe non remboursables (cf. art. 60 Cst.-VD). Elles peuvent néanmoins faire l'objet d'une décision de restitution aux conditions fixées aux art. 41 ss LASV.

L'art. 41 LASV, intitulé "Obligation de rembourser", est libellé ainsi:

"¹ La personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement :

a. lorsqu'elle les a obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile ;

b. lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens ;

c. lorsqu'elle entre en possession d'une fortune mobilière ou immobilière ;

d. dans le cas mentionné à l'article 46, alinéa premier ;

e. dans le cas prévu à l'article 46a."

L'art. 7 al. 1 let. f LASV donne compétence au département d'élaborer les directives nécessaires au fonctionnement de l'action sociale.

Le ch. 1.2.2.13 des normes RI établies par le Département de la santé et de l'action sociale (version 15, entrée en vigueur le 1^er février 2024, et version 14 entrée en vigueur le 1^er juin 2021) prévoient ce qui suit:

"Tout don, prêt, legs, héritage ou gain de loterie doit être considéré comme un revenu pendant le mois où il est perçu. Il devra donc être intégralement déduit de la prestation allouée au titre de RI, sous réserve de l’art. 27c RLASV. Si après déduction, la fortune se situe au-delà de la limite tolérée, le RI est supprimé.

Si le don, le prêt, legs, l’héritage ou le gain de loterie est relativement conséquent, à savoir qu'il dépasse les limites PC [prestations complémentaires], on serait alors dans un cas d'application de l'art. 41, al. 1, let. c, LASV. Outre la suppression du RI, l'AA [l'autorité d'application] sera amenée à demander le remboursement des aides allouées jusqu'à concurrence de la part du montant dépassant les limites PC (si la limite PC applicable est par exemple de CHF 30'000.- et que le gain est de CHF 50'000.-, le remboursement doit être exigé à hauteur de CHF 20'000.-)."

cc) L'obligation de remboursement se prescrit par dix ans à compter du jour où la dernière prestation a été versée (art. 44 al. 1 1^ephr. LASV). Ce délai est notamment interrompu lorsque l'autorité prend une mesure tendant à fixer ou faire valoir sa créance et en informe le bénéficiaire ou une personne solidairement responsable avec lui (art. 44 al. 3 let. b LASV).

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante a perçu un important héritage, sous la forme d'un bien immobilier, puis du produit de la vente de ce bien, pour un montant total de 238'128 fr. 85 versé sur ses comptes bancaires en septembre 2021. Elle est ainsi entrée en possession d'une fortune mobilière ou immobilière, ce qui correspond au cas de restitution prévu à l'art. 41 al. 1 let. c LASV – tel que précisé par les normes RI précitées –. Il s'ensuit que l'autorité intimée était, sur le principe, fondée à lui demander le remboursement des prestations RI perçues.

Quant au montant réclamé, il ressort du dossier de la cause, en particulier de l'extrait du programme informatique MAORI produit par l'autorité intimée, que la recourante a bénéficié du revenu d'insertion entre le 1^er septembre 2011 et le 31 décembre 2020, pour la somme totale de 175'973 fr. 30, puis qu'elle a perçu entre le 1^er janvier et le 30 septembre 2021 (dernier versement fin août pour vivre en septembre) la somme de 17'040 fr. à titre d'avances sur héritage. Le montant réclamé correspond ainsi à celui perçu par la recourante durant les dix dernières années. C'est dès lors à juste titre, et dans le respect des art. 41 al. 1 let. c et art. 44 al. 1 LASV, que l'autorité intimée a prononcé une obligation de restitution correspondant à l'intégralité des montants perçus, à savoir 193'013 fr. 30 (175'973 fr. 30 + 17'040 fr.). Après déduction de ce montant, le solde de l'héritage restant à la recourante s'élève à 45'115 fr. 55.

La recourante semble contester dans ses dernières déterminations les montants qui lui ont été octroyés au titre du revenu d'insertion entre 2011 et 2021. L'extrait du programme informatique MAORI permet toutefois de prouver à satisfaction les montants versés, à défaut d'autre preuve contraire produite par la recourante. S'agissant de l'établissement de ces montants, si la recourante voulait les contester sur le fond, elle aurait dû le faire par le biais d'un recours contre les décisions rendues à l'époque, de sorte qu'il n'est plus temps pour elle de les remettre en question pour cette période.

4. La recourante conteste le montant retenu par l'autorité intimée à titre de franchise sur la fortune, qui s'élève dans la décision entreprise à 30'000 fr., en application de l'art. 11 al. 1 let. c de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires [LPC; RS 831.30]). Vu le renvoi opéré par les normes RI 2014 aux limites des prestations complémentaires, il conviendrait d'après elle de retenir une franchise de 100'000 fr. fondée sur l'art. 9a al. 1 lit. a LPC, de sorte que, selon ses calculs, on pourrait tout au plus lui réclamer la somme de 123'013 fr. 30 en remboursement.

a) aa) Sur ce point, les normes RI, déjà exposées ci-dessus (cf. consid. 3), renvoient aux "limites PC", sans mentionner la disposition concernée de la LPC, mais se réfèrent expressément, dans un exemple, au montant de 30'000 francs.

bb) Les normes RI constituent des ordonnances administratives interprétatives. Les normes juridiques laissent souvent, au profit de l'autorité d'application, une certaine liberté d'appréciation ou une certaine latitude de jugement. La pratique établira comment, et dans quel sens, ces pouvoirs sont exercés. L'autorité supérieure, ou l'autorité d'application elle-même, peut se contenter de voir cette pratique se développer, s'adapter au fur et à mesure des décisions d'espèce. Mais elle peut également estimer judicieux de fixer des règles, à l'intérieur du cadre légal, qui préciseront, détailleront, fixeront les pouvoirs conférés: en quelque sorte une codification de la pratique, qui "interprétera" les notions juridiques indéterminées, orientera l'exercice de la liberté d'appréciation (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, Berne 2012, p. 425).

Ne constituant pas une norme juridique au sens stricte, l'ordonnance administrative ne lie pas le juge dans l'interprétation qu'elle donne d'un texte légal. Il pourra s'en écarter si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux ou encore si elle a pour effet de supprimer la liberté d'appréciation que laisse la norme. En revanche, il est admis qu'elle institue des présomptions par généralisation, lorsque l'individualisation dans chaque cas entraînerait un travail excessif. L'intéressé garde néanmoins la possibilité d'apporter la preuve contraire (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, Berne 2012, p. 431).

cc) L'art. 11 al. 1 let. c LPC prévoit que les revenus déterminants au sens de cette loi pour le calcul du montant de la prestation complémentaire comprennent notamment un quinzième de la fortune nette, un dixième pour les bénéficiaires de rentes de vieillesse, dans la mesure où cette fortune dépasse 30'000 fr. pour les personnes seules, 50'000 fr. pour les couples et 15'000 fr. pour les orphelins et les enfants donnant droit à des rentes pour enfant de l’AVS ou de l’AI (1^e phr.). Avant le 1^er janvier 2021, les montants selon cette même disposition étaient de 37'500 fr. pour les personnes seules, 60'000 fr. pour les couples et 15'000 fr. pour les orphelins et enfant donnant droit à des rentes de l'AVS ou de l'AI.

L'art. 9a al. 1 lit. a LPC, entré en vigueur le 1^er janvier 2021 (Réforme des PC; RO 2020 585) et intitulé "conditions relatives à la fortune", régit quant à lui le seuil à partir duquel les personnes n'ont plus droit à des prestations complémentaires, à savoir 100'000 fr. pour les personnes seules.

dd) La jurisprudence a déjà, à plusieurs reprises, confirmé implicitement la pratique de l'autorité intimée, tendant à déduire du montant à restituer une franchise, dont le montant est déterminé par renvoi à l'art. 11 al. 1 let. c LPC, c'est-à-dire de 30'000 fr. pour les personnes seules et 50'000 fr. pour les couples depuis le 1^er janvier 2021 (cf. PS.2023.0069 du 2 mai 2024 consid. 3b; PS.2016.0020 du 26 juillet 2016 consid. 4a; PS.2015.0073 du 21 octobre 2015 consid. 2b).

b) En l'occurrence, si le renvoi à l'art. 11 al. 1 let. c LPC ne ressort pas expressément des normes RI, il résulte toutefois d'une pratique constante de l'autorité intimée, maintes fois confirmée par la jurisprudence et adoptée bien avant l'entrée en vigueur de l'art. 9a LPC le 1^er janvier 2021. On ne voit pas dès lors pas en quoi l'adoption de cette nouvelle disposition, qui certes touche également la question de la fortune des bénéficiaires de PC, devrait conduire automatiquement à la modification de la pratique de l'autorité et à l'application d'un seuil de fortune plus de trois fois plus élevé que celui déterminant jusqu'alors. La recourante n'expose au demeurant pas en quoi l'application d'une disposition régissant les conditions d'octroi des prestations complémentaires (art. 9a al. 1 LPC), plutôt que de celle régissant la prise en compte de la fortune dans le revenu déterminant (art. 11 al. 1 let. c LPC), rendrait mieux compte du sens de la loi. La référence doctrinale qu'elle cite (Meier/Renker, Eckpunkte und Probleme der EL-Reform, RSAS 2020 p. 3) ne lui est de surcroît d'aucune aide, dans la mesure où elle porte sur la question de la prise en compte de la franchise prévue à l'art. 11 al. 1 let. c LPC dans le calcul du seuil de fortune de l'art. 9a LPC, question qui relève strictement de l'application de la nouvelle LPC et qui n'a partant aucun lien avec l'aide sociale.

Pour les mêmes motifs, il n'y a pas non plus lieu de se fonder sur le seuil de fortune applicables aux enfants très fortunés (cf. ch. 1.2.2.2 des Normes RI). On relève enfin au passage que la recourante se méprend lorsqu'elle déduit la franchise du montant soumis à restitution (193'013 fr. 30), en lieu et place du montant perçu à titre d'héritage (238'128 fr. 85) auquel s'applique la franchise.

c) Ce grief doit dès lors également être écarté.

5. Subsidiairement, la recourante avance encore qu'à défaut de tenir compte du montant de 100'000 fr. prévu à l'art. 9a al. 1 let. a LPC, il y aurait lieu de déduire une franchise de 37'500 fr., qui correspond au seuil prévu à l'ancien art. 11 al. 1 let. c LPC applicable jusqu'au 31 décembre 2020. Sa position se fonde sur les dispositions transitoires de la modification du 22 mars 2019 (Réforme des PC; RO 2020 585, p. 594), qui prévoient que l'ancien droit reste applicable pendant trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente modification au bénéficiaire de prestations complémentaires pour lesquelles la réforme des PC entraîne, dans son ensemble, une diminution de la prestation complémentaire annuelle ou la perte du droit à la prestation annuelle.

Cela étant, sa position sur ce point ne saurait pas non plus être suivie. En effet, comme le relève à juste titre l'autorité intimée, on ne saurait interpréter le renvoi aux prestations complémentaires prévu dans les normes RI comme un renvoi général aux règles régissant les prestations complémentaires qui inclurait les dispositions transitoires. Ce renvoi est bien au contraire limité aux points concernés, à savoir en l'occurrence aux limites de fortune. Ce grief doit partant également être rejeté.

6. La recourante se plaint également de ce que le CSR lui aurait fourni un appui social défaillant dans le cadre de sa demande d'assurance-invalidité auprès de l'Office AI compétent, en particulier en ne contestant pas le projet de décision de l'office précité du 9 septembre 2019. En agissant en violation de ses obligations en vertu de l'art. 24 LASV, le CSR lui aurait causé un dommage – dont elle ne chiffre pas le montant – qui devrait selon elle venir en déduction de celui demandé à titre de restitution.

Comme le retient à juste titre l'autorité intimée, cette question ne concerne toutefois pas la question de la restitution de ses prestations RI, mais bel et bien celle d'une éventuelle responsabilité de l'Etat. La recourante, si elle estime avoir subi un dommage causé par l'omission alléguée, peut ainsi faire valoir ses prétentions par le dépôt d'une procédure en responsabilité auprès des autorités compétentes, procédure qui excède toutefois manifestement le cadre du présent litige. Ce grief est partant irrecevable.

7. La recourante considère enfin qu'elle ne devrait pas être tenue à restitution, dans la mesure où elle serait de bonne foi et qu'une telle restitution la mettrait dans une situation difficile. Sur le plan de la bonne foi, elle indique avoir elle-même annoncé la perception de son héritage au CSR. En ce qui concerne sa situation financière, elle avance en particulier qu'il faudrait tenir compte du fait qu'elle s'est vu supprimer le revenu d'insertion, ce qui justifierait qu'elle puisse puiser dans sa fortune pour subvenir à ses besoins sans que l'on ne lui demande de restituer les montants dédiés à son entretien.

a) La recourante fait ainsi référence aux conditions régissant la remise de l'obligation de restituer, expressément prévues aux art. 41 al. 1 let. a LASV et art. 25 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), dispositions qu'elle cite dans ses écritures. La question se pose dès lors de savoir si les conditions de la remise, prévues aux articles précités, sont applicables en l'espèce.

aa) L'art. 41 al. 1 let. c LASV, déjà cité ci-dessus in extenso, prévoit que la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement lorsqu'elle entre en possession d'une fortune mobilière ou immobilière.

L'art. 41 al. 1 let. a LASV, également évoqué ci-dessus, prévoit quant à lui une obligation de restitution pour la personne qui a perçu indûment des prestations du RI, sous réserve du cas où celle-ci est de bonne foi et qu'elle serait, du fait de la restitution, mise dans une situation difficile.

Quant à l'art. 25 al. 1 LPGA, intitulé "Restitution", il est libellé ainsi:

"Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l’intéressé était de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une situation difficile."

bb) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 149 I 354 consid. 3.2; 149 IV 105 consid. 3.4; 149 IV 9 consid. 6.3.2.1; 148 IV 398 consid. 4.8; 145 IV 17 consid. 1.2 et les références citées).

L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Une telle lacune peut être occulte. Tel est le cas lorsque le législateur a omis d'adjoindre, à une règle conçue de façon générale, la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle considérée ou une autre règle légale imposent dans certains cas (ATF 135 IV 113 consid. 2.4). En d'autres termes, il y a lacune occulte lorsque le silence de la loi est contraire à son économie (ATF 117 II 494 consid. 6a et la référence citée). En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 142 IV 389 consid. 4.3.1; 139 I 57 consid. 5.2; 138 II 1 consid. 4.2).

b) aa) En l'espèce, l'obligation de restitution retenue par l'autorité intimée dans la décision entreprise se fonde sur l'entrée en possession par la recourante d'une fortune mobilière ou immobilière, à savoir la perception par héritage d'un immeuble, puis du produit de sa vente. Comme déjà relevé au considérant ci-dessus (cf. consid. 3), il s'agit en l'occurrence du cas expressément prévu à l'art. 41 al. 1 let. c LASV, et non de celui envisagé par l'art. 41 al. 1 let. a LASV et relatif à l'obtention indue de prestations du RI, qui quant à lui entre en ligne de compte lorsque les conditions d'octroi du RI ne sont pas réunies (cf. par exemple PS.2016.0020 du 26 juillet 2016 consid. 5a).

Contrairement à ce que prévoit expressément l'art. 41 al. 1 let. a LASV, inapplicable en l'espèce, le texte de l'art. 41 al. 1 let. c LASV ne réserve pas la possibilité de procéder à une remise de l'obligation de restitution lorsque le bénéficiaire est de bonne foi et qu'une telle restitution le mettrait dans une situation difficile (cf. ég. PS.2023.0069 du 2 mai 2024 consid. 3d). Une telle remise n'est donc a priori pas prévue par la loi. L'art. 25 al. 1 LPGA n'est d'aucun secours à ce sujet dès lors qu'il se réfère également aux prestations indûment touchées.

bb) La présente affaire a toutefois ceci de particulier que, en raison de la durée de la procédure, et singulièrement de l'absence de coordination des décisions rendues sur opposition par l'autorité intimée, la recourante a dû puiser en partie sur sa fortune pour subvenir à ses besoins durant le temps qu'a duré l'examen de son opposition, puis de son recours. Si la recourante avait restitué les 193'013 fr. 30 réclamés à réception de la décision de l'autorité intimée du 26 octobre 2021 – montant dont on a vu qu'il pouvait être confirmé – la recourante aurait encore conservé à sa disposition un montant de 45'115 fr. 55 provenant de son héritage. Ce montant étant supérieur au seuil de fortune admissible de fr. 4'000.-, la recourante était tenue d'utiliser ses fonds privés pour financer son train de vie, en vertu du principe général de subsidiarité qui régit l'aide sociale, ce qu'elle a fait (cf. art. 3 al. 1 LASV; cf. PS.2022.0066 du 1^er septembre 2022). Une fois ce montant utilisé pour subvenir à son entretien, la recourante, pour autant qu'elle ne jouisse pas d'autres revenus, aurait alors pu à nouveau bénéficier du RI. Dans ces conditions, il convient de tenir compte de cet élément pour fixer le montant final dont la restitution peut être réclamée à la recourante et de déduire du montant à restituer la somme du RI à laquelle la recourante aurait eu droit. Si l'on peut admettre que la recourante ait dû puiser sur sa fortune pour subvenir à ses besoins pendant la durée de la procédure, on ne saurait considérer en revanche qu'elle pouvait disposer de ses biens à sa guise sans prendre le risque d'être tenue ensuite à restitution. On ne peut reprocher à la recourante d'avoir dépensé les 45'115 fr. 55 restés à sa libre disposition (sous réserve du dessaisissement; art. 35 LASV). Cette somme une fois dépensée, dès lors que la recourante connaissait le montant qui lui était réclamé par l'autorité intimée, elle ne peut invoquer sa bonne foi pour l'utilisation de ses biens restants au-delà son droit au RI. Une autre solution reviendrait à encourager l'utilisation des voies de droit dans un but purement dilatoire au détriment des intérêts de l'Etat poursuivis par l'art. 41 al. 1 let. c LASV.

Il s'ensuit que la présente affaire sera renvoyée à l'autorité de première instance afin qu'elle détermine, en premier lieu, à quelle date la recourante aurait pu faire valoir un nouveau droit à des prestations financières du RI sur la base de l'évolution de sa fortune. Cette date correspondra, à défaut d'autres ressources à disposition de la recourante, au moment où celle-ci disposait encore comme avoirs de 193'013 fr. 30 (montant de base à restituer) augmentés du seuil maximal autorisé de la fortune. L'autorité déterminera ensuite le montant du RI auquel la recourante aurait eu droit entre cette date et le jour de sa nouvelle décision à intervenir. Comme la recourante a désormais retrouvé un emploi, il est probable que des prestations du RI ne lui soient plus dues depuis mai 2023 déjà. Le montant du RI reconstitué sera ensuite déduit des 193'013 fr. 30 pour donner le chiffre correspondant au montant dont la restitution effective peut être réclamée à la recourante.

8. a) Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause à l'autorité intimée.

b) La procédure dans les affaires de prestations sociales (PS) est gratuite, de sorte qu'il ne sera pas perçu d'émolument (art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Même si le recours est partiellement admis, la recourante succombe s'agissant du grief principal de son recours relatif au calcul du montant de base de la restitution, de sorte qu'elle n'a pas droit à des dépens (art. 51 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD).

c) Il y a encore lieu de statuer sur l'indemnité du conseil d'office de la recourante, qui, à sa demande, a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 21 juillet 2023 (art. 18 al. 5 LPA-VD, art. 39 al. 5 du code du 12 janvier 2010 de droit privé judiciaire vaudois [CDPJ; BLV 121.02] et art. 2 al. 4 du règlement du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3]).

Le conseil juridique commis d'office peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. et de 110 fr. pour les avocats-stagiaires (art. 2 al. 1 let. a RAJ). Les débours sont en principe fixés à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire (art. 3bis al. 1 RAJ).

En l'occurrence, Me Longchamp a produit le 12 juillet 2024 une liste des opérations qui fait état de 28 heures et 6 minutes consacrées par ses soins à la défense des intérêts de sa cliente, ce qui paraît approprié au vu des nécessités de la cause. Parmi ces heures, 10 h 42 ont été déployées par l'avocat et 9 h 06 par l'avocate-stagiaire en 2023. En 2024, 5 h 18 ont été déployées par l'avocat et 3 h 00 par l'avocate-stagiaire. Il a par ailleurs fixé les débours à 2%.

Pour les opérations accomplies avant le 1^er janvier 2024, son indemnité s'élève ainsi à 1'926 fr. (10 h 42 x 180) et celle pour le travail de l'avocate-stagiaire à 1'001 fr. (9 h 06 x 110) à quoi s'ajoutent les débours par 58 fr. 54 (2% x [1'926 + 1'001]). Dans les débours, il y a encore lieu d'ajouter des frais de déplacement à l'audience par 120 francs. Ceux-ci s'élèvent ainsi en tout à 178 fr. 54. A cela s'ajoute également la TVA à 7.7% à 239 fr. 12 (7.7% x [1'926 + 1'001 + 178.54), soit au total 3'344 fr. 66. Pour les opérations effectuées en 2024, son indemnité s'élève à 954 fr. (5 h 18 x 180) et celle de l'avocate-stagiaire à 330 fr. (3 h 00 x 110), à quoi s'ajoutent les débours par 25 fr. 68 (2% x [954 + 330]), et la TVA à 8.1% à 106.08 fr. (8.1% x [954 + 330 + 25.68), soit au total 1'415 fr. 76. Son indemnité de conseil d'office est ainsi arrêtée au montant total arrondi de 4'760 fr. 40.

L'indemnité de conseil d'office est provisoirement supportée par le canton, la recourante étant rendue attentive au fait qu'elle est tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'elle sera en mesure de le faire (art. 122 al. 1 let. a et 123 al. 1 du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 9 juin 2023 est annulée et la cause lui est renvoyée pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants.

III. L'arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

IV. L'indemnité de conseil d'office de Me Guy Longchamp est arrêtée à 4'760 fr. 40 (quatre mille sept cent soixante francs et quarante centimes), débours et TVA compris.

V. Le bénéficiaire de l'assistance judiciaire est, dans la mesure de l’art. 123 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu au remboursement de l’indemnité du conseil d’office mise à la charge de l’Etat.

Lausanne, le 24 juillet 2024

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.