TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 15 mars 2024
Composition	M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Raphaël Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Jean-Michel Duc, avocat à Lausanne.

  

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale, Unité juridique, à Lausanne.

  

 

Objet	Assistance judiciaire
	Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 25 juillet 2023 refusant l'assistance judiciaire pour la procédure devant elle.

 

Vu les faits suivants :

A.                     A compter du mois de février 2013, B.________ et A.________ (née en 1988) ont perçu du Centre social régional de ******** (CSR) le revenu d’insertion (RI) pour eux-mêmes et leurs deux enfants, nés en 2009 et 2011. A la suite du départ de B.________ du domicile conjugal ********, le CSR a reconnu à A.________ et à ses deux enfants un nouveau droit au RI, à compter du mois de mars 2014. Ce droit au RI a été revu par la suite, par décision du 20 mai 2017, après la naissance d'un enfant et ultérieurement, A.________ ayant déménagé à deux reprises, toujours à ********.

B.                     Selon prononcé de mesures protectrices de l'union conjugale, rendu par le Président du Tribunal civil de l'arrondissement de ******** le 3 juillet 2018, A.________ et B.________ ont convenu de vivre séparés depuis le 5 mars 2014, ce dernier déclarant vivre chez sa mère.

Une enquête a été diligentée par le CSR et du rapport du 21 octobre 2019, il est notamment ressorti que B.________ et A.________ avaient eu un troisième enfant ensemble, alors qu'ils vivaient de façon séparée, que trois véhicules avaient été immatriculés à son nom à elle, l’un d’eux étant régulièrement utilisé par B.________ et l’autre portant les couleurs de son entreprise ********. Il est en outre apparu que A.________ était sortie de Suisse le 22 décembre 2017 et rentrée le 5 janvier 2018, en provenance d'******** et d'********, ce qui n’avait pas été annoncé au CSR.

Par décision du 9 août 2021, le CSR a exigé de A.________ le remboursement de la somme totale de 137'118 fr.40, au titre de RI indûment perçu durant la période d'avril 2017 à juillet 2020, au motif que son indigence n'était pas établie en raison des faits suivants:

"(…)

·         Votre ex-mari B.________ a vécu selon toute vraisemblance à la rue ******** à ******** avec vous jusqu'à votre déménagement à votre adresse actuelle. La plaquette de la boîte aux lettres à votre précédente adresse ainsi que le courrier acheminé à cette même adresse le prouvent.

·         Vous avez donné naissance le 27 avril 2017 à votre fils C.________ après plus de trois années de séparation.

·         Votre ex-mari a reconnu être le père biologique de votre fils C.________.

·         Vous avez trois véhicules à votre nom qui n'ont pas été déclarés. Un de ces véhicules est utilisé par votre ex-mari pour son activité d'indépendant. Un autre véhicule porte les couleurs de l'entreprise de Monsieur.

·         Vous n'avez pas signalé un voyage effectué du 22 décembre 2017 au 5 janvier 2018.

(…)"

Le CSR a infligé à A.________ une sanction consistant dans la réduction de son forfait RI de 25% pendant trois mois et ordonné le prélèvement, à l'échéance de la sanction, de 25% de son forfait mensuel en remboursement de la dette.

C.                     Le 9 septembre 2021, A.________ a, par la plume de l’avocat Jean-Michel Duc, recouru contre cette dernière décision auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Elle a en outre requis l'assistance judiciaire.

Le CSR s’est déterminé le 8 octobre 2021; il a maintenu sa décision et produit son dossier.

A.________ a produit une écriture complémentaire, toujours par la plume de son conseil. Elle s’est également déterminée le 30 juin 2023 sur des pièces produites par le CSR.

Le 25 juillet 2023, la DGCS a rendu une décision, dont le dispositif est le suivant:

"(…)

I.-           La demande d'assistance judiciaire présentée par A.________ est                                rejetée.

Il.-           Le recours interjeté par A.________ est admis.

III.-         La décision rendue par le Centre social régional de ******** est annulée.

IV.-         Le Centre social régional de ******** doit verser à titre de dépens directement                 en mains du conseil de A.________ le montant de 800 francs (huit cents                francs).

V.-          La présente décision est rendue sans frais."

D.                     Par acte du 24 août 2023, A.________ (ci-après: la recourante) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette décision, en tant qu’elle rejette la demande d’assistance judiciaire. A titre préalable, elle a requis que l’assistance judiciaire lui soit octroyée pour la procédure de recours devant la CDAP.

La DGCS (ci-après: l'autorité intimée) a produit son dossier et propose le rejet du recours.

La recourante a complété sa demande d’assistance judiciaire.

 

Considérant en droit :

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD.

2.                      La recourante critique la décision attaquée exclusivement en ce qu’elle lui a refusé le bénéfice de l’assistance judiciaire totale (avec désignation d'un mandataire d'office) pour la procédure de recours devant l’autorité intimée.

a) Selon l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 28 avril 1999 (Cst; RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

En droit cantonal, l'art. 18 al. 1 LPA-VD prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire. Aux termes de l’art. 18 al. 3 LPA-VD, les autorités administratives sont compétentes pour octroyer l'assistance judiciaire pour les procédures qu'elles mènent. L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in: SJ 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; Jacques Dubey, Droits fondamentaux, vol. II: Libertés, garanties de l'Etat de droit, droits sociaux et politiques, Bâle 2018, n^os 4794 ss; arrêt PS.2023.0034 du 14 mars 2023 consid. 4a et réf.).

b) Selon la jurisprudence fédérale rendue en matière d'assurances sociales (voir arrêt TF 8C_8/2022 du 12 mai 2022 consid. 6.3 et 6.4 et les références), la nécessité matérielle d'une représentation par un avocat n'est pas exclue du seul fait que la procédure en question est régie par la maxime d'office ou la maxime inquisitoire, qui implique que l'autorité est tenue de participer à l'établissement des faits juridiquement pertinents. Toutefois, dans les procédures régies par la maxime d’office, il se justifie d'appliquer de façon stricte les conditions dans lesquelles la représentation par un avocat est objectivement nécessaire (ATF 125 V 32 consid. 2 p. 34 et consid. 4b p. 36; arrêts TF 8C_8/2022 du 12 mai 2022 consid. 6.3; 5A_565/2019 du 19 décembre 2019 consid. 2.3.1; 5A_242/2018 du 24 août 2018 consid. 2.2; 1B_355/2017 du 22 novembre 2017 consid. 3.2; 2P.234/2006 du 14 décembre 2006 consid. 3.2). A cela s’ajoute que, dans le domaine de l'aide sociale, où il s'agit avant tout de décrire des circonstances personnelles, la nécessité de désigner un avocat d'office doit en principe être admise avec retenue (arrêts TF 8C_623/2014 du 3 novembre 2015 consid. 7.2; 8C_140/2013 du 16 avril 2013 consid. 3.2.2; 8C_292/2012 du 19 juillet 2012 consid. 8.2 et 8.6; 8C_778/2008 du 12 décembre 2008 consid. 3.2.2). La cessation d'une aide financière prolongée, bien qu'elle mette en cause les intérêts économiques du requérant, n'affecte pas sa situation juridique d'une manière suffisamment grave pour justifier, à elle seule, la désignation d'un conseil d'office (TF 8C_376/2014 du 14 août 2014 consid. 4.2.1).

Cela étant, il importe de procéder à un examen au cas par cas qui tienne suffisamment compte des particularités de la procédure en question (ATF 128 I 225 consid. 2.5.2 p. 232; arrêts TF 8C_760/2016 du 3 mars 2017 consid. 4.2.3; 8C_140/2013 du 16 avril 2013 consid. 3.1.1; 8C_139/2008 du 22 novembre 2008 consid. 10.1; 2P.234/2006 du 14 décembre 2006 consid. 3.3). Ainsi, il convient de prendre en considération les obstacles concrets auxquels la personne concernée est confrontée (ATF 125 V 32 consid. 4b p. 35). Les difficultés particulières de nature à justifier l'assistance par un mandataire d'office peuvent consister, outre en la complexité des questions juridiques et le manque de clarté des faits, en des motifs inhérents à la personne concernée elle-même. Il y a ainsi lieu de tenir compte de son âge, de sa situation sociale, de ses difficultés linguistiques, d’un manque de formation scolaire et, plus généralement, de sa capacité à s’orienter dans la procédure (cf. ATF 128 I 225 consid. 2.5.2 p. 233; 123 I 145 consid. 2b/cc p. 147; arrêts TF 8C_8/2022 du 12 mai 2022 consid. 6.4; 1B_416/2021 du 27 octobre 2021 consid. 3.1; 6B_580/2021 du 22 septembre 2021 consid. 6.1; 1B_72/2021 du 9 avril 2021 consid. 4.1; 4A_301/2020 du 6 août 2020 consid. 3.1; v. ég. Stefan Meichssner, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 al. 3 Cst.], 2008, p. 130-135).

3.                      a) En l’occurrence, le recours formé devant l’autorité intimée était dirigé contre la décision du 9 août 2021 par laquelle le CSR avait exigé de la recourante le remboursement du RI perçu indûment – l’indigence n'étant pas établie – durant la période allant d'avril 2017 à juillet 2020, ce qui représentait 137'118 fr. 40 au total. Le CSR avait en outre sanctionné la recourante en réduisant son forfait RI de 25% pendant trois mois et ordonné le prélèvement, à l'échéance des trois mois, de 25% du forfait mensuel en remboursement de la dette.

Dans sa décision du 25 juillet 2023, par laquelle elle a admis le recours et annulé l'obligation de restituer, l'autorité intimée a alloué à la recourante 800 fr. à titre de dépens. Elle a rejeté la demande d'assistance judiciaire au motif que la principale question à résoudre était celle de savoir si la recourante vivait en couple avec son mari et qu’il s’agissait d’une question factuelle ne posant pas de difficultés juridiques particulières, de sorte que cette dernière était en mesure d'assurer seule la défense de ses droits (consid. 1).

Dans son mémoire du 24 août 2023, la recourante critique ce raisonnement. Selon ses explications, la décision du CSR soulevait d’autres questions à résoudre que celle évoquée par l’autorité intimée dans sa décision. Ainsi, elle indique avoir dû démontrer également qu'elle n'avait pas dissimulé de ressources, que les véhicules en question ne lui appartenaient pas et qu'elle ne menait pas de fait une vie de couple avec son ex-mari, en dépit de la naissance d'un enfant commun. Elle fait valoir que tant la résolution de ces questions que celle de la question principalement évoquée par l’autorité intimée font appel à des notions juridiques qu’elle aurait été incapable de présenter dans ses écritures, sans le concours d’un homme de loi. Elle invoque en outre le droit à l'égalité des armes avec le CSR et fait valoir que le litige portait sur le remboursement d'une somme conséquente de l'ordre de 130'000 fr.

b) La décision du CSR du 9 août 2021 retenait, pour l’essentiel, que l'indigence de la recourante ne pouvait être vérifiée durant la période du 27 avril 2017 au 31 juillet 2021. Elle se fondait sur les points évoqués ci-dessus (partie Faits lettre B), qui ressortent du rapport du 21 octobre 2019. Le CSR a par ailleurs écarté les explications fournies par la recourante dans sa correspondance du 4 novembre 2020, estimant que celle-ci n'apportait pas de justifications supplémentaires concernant les points relevés ci-dessus. Il s’agissait donc, pour l’essentiel, d’indices donnant à penser que la recourante faisait toujours ménage commun avec son époux, dont elle était pourtant séparée. Le CSR en a dès lors déduit que les ressources de la recourante étaient supérieures à ce qu’elle avait déclaré. Ainsi, il appartenait à la recourante essentiellement de contester devant l’autorité intimée la reprise d’un ménage commun entre elle et son époux de 2017 à 2020, en expliquant pourquoi les constatations effectuées par le CSR ne permettaient pas de rendre vraisemblable la vie de couple. Du reste, la recourante a effectivement fait valoir devant l’autorité intimée – alors qu'elle n'était pas encore assistée – que son époux habitait chez son frère dans le même immeuble que le sien, qu’elle avait effectivement tenté de reprendre la vie commune, ce qui expliquait la naissance de son troisième enfant et que les véhicules avaient été immatriculés à son nom parce que son époux avait des poursuites (voir le courrier que la recourante elle-même a adressé à l'autorité concernée le 21 octobre 2020). Ce sont là des éléments de fait que la recourante était en mesure de mettre en avant, sans qu’il soit nécessaire de procéder à des développements juridiques. Il s'agissait en outre de faits touchant à sa sphère personnelle, voire à sa sphère intime, qu'elle était donc mieux à même de connaître que quiconque.

La présente affaire doit être distinguée de celle à la base de l'arrêt PS.2022.0034 du 14 mars 2023. Dans cette affaire, le CSR compétent avait qualifié la relation de deux bénéficiaires du RI vivant dans le même appartement successivement de communauté économique de type familial, de concubinage, de colocation et de concubinage qualifié. Trois enquêtes successives avaient été mises en oeuvre. La cause présentait ainsi, en fait et en droit, une complexité particulière, qui avait amené le CSR lui-même à "tergiverser" sur la nature de la relation entre les deux intéressés (arrêt précité consid. 4c/bb). La présente cause n'est pas aussi complexe.

Pour le reste, il n'apparaît pas que des raisons inhérentes à la personne de la recourante aient rendu nécessaire l'assistance d'un avocat. La recourante, de langue maternelle française, comprend la langue de la procédure. Selon les explications qu’elle a données aux enquêteurs de l’autorité concerné, elle souffrirait, certes, d’atteintes à sa santé psychique, lesquelles ne sont toutefois pas documentées. Le dossier de l'autorité concernée contient sans doute plusieurs certificats médicaux attestant d’une incapacité totale de travailler; outre que ces documents ne fournissent aucune indication sur les motifs de cette incapacité, le plus récent remonte au 2 juin 2021. Aucun élément ne permet de retenir qu’à la réception de la décision du 9 août 2021, la recourante n’était pas en mesure de la contester seule. On rappelle d’ailleurs qu’elle a précisément écrit à l’autorité concernée le 21 octobre 2020.

En définitive, le cas d'espèce ne se distingue pas d'autres causes du domaine de l'aide sociale, où il s'agit avant tout de décrire des circonstances personnelles et où la nécessité de désigner un avocat d'office doit être admise avec retenue. Dans ces conditions, l'autorité intimée pouvait, sans excéder ni abuser de son pouvoir d'appréciation (cf. la formulation potestative de l'art. 18 al. 2 LPA-VD), considérer que les circonstances de la cause ne justifiaient pas de désigner à la recourante un avocat d'office.

4.                      a) Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée.

b) Le présent arrêt sera rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (cf. art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

La recourante succombant, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

c) La recourante a requis l'assistance judiciaire pour la procédure devant la Cour de céans. Il y a lieu de faire droit à cette requête: dans la présente procédure, au vu de l'objet du litige, il ne s'agissait pas seulement de décrire des circonstances personnelles; la défense des intérêts de la recourante supposait de connaître les règles (légales et jurisprudentielles) qui régissent la désignation d'un avocat d'office dans les procédures d'aide sociale. Par ailleurs, le recours n'était pas dénué de chances de succès.

L'avocat qui procède au bénéfice de l'assistance judiciaire dans le canton de Vaud peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) et aux débours figurant sur la liste des opérations et débours (art. 3 al. 1 RAJ). En l'occurrence, compte tenu de la liste des opérations produite, l’indemnité de Me Jean-Michel Duc peut être arrêtée, pour la période du 21 août 2023 au 2 février 2024, à 1'527 fr.40, soit 1’350 fr. d'honoraires (7h30 x 180 fr.), 67 fr.50 de débours (cf. art. 3^bis RAJ) et 109 fr.90 de TVA ([1’170 fr. + 58 fr.50] x 7,7%+ [180 fr. + 9 fr.] x 8,1%).

Les indemnités des conseils d'office sont supportées provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), la recourante étant rendu attentive au fait qu’elle est tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'elle sera en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale, du 25 juillet 2023, est confirmée.

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

V.                     Le bénéfice de l’assistance judiciaire est accordé à A.________, avec effet au 21 août 2023, Me Jean-Michel Duc étant désigné conseil d'office.

VI.                    L’indemnité d’office de Me Jean-Michel Duc est arrêtée à 1'527 fr.40 (mille cinq cent vingt-sept francs et quarante centimes), TVA incluse.

VII.                  Le bénéficiaire de l'assistance judiciaire est, dans la mesure de l'art. 123 CPC, tenu au remboursement des frais judiciaires et de l'indemnité du conseil d'office mis à la charge de l'Etat.

Lausanne, le 15 mars 2023

Le président:                                                                                                  Le greffier:     

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.