TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 novembre 2023

Composition

M. Raphaël Gani, président; Mme Isabelle Perrin et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,

Autorité concernée

CSR de la Broye-Vully, à Payerne.

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 27 juillet 2023 (restitution et sanction).

Vu les faits suivants :

A. A.________ (ci-après: le recourant) est au bénéfice du revenu d'insertion depuis le mois de juin 2016 à tout le moins. Par décision du 11 septembre 2017, le Centre social régional Broye-Vully (ci-après: CSR), considérant que le recourant avait touché à tort entre août et septembre 2016 la somme de 5'104.55 fr. au titre du revenu d'insertion, l'a condamné au remboursement de cette somme. Cette décision a fait l'objet d'une publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud dans son édition du ******** 2017.

Par décision du 8 juin 2022, adressée cette fois au domicile de ******** du recourant, le CSR a sanctionné le recourant pour avoir renoncé sans motif valable à un emploi convenable. Dite décision indiquait qu'une retenue de 277.50 fr. soit 25% du forfait mensuel, serait effectuée pour une durée de six mois.

Par décision du 12 septembre 2022, toujours adressée au domicile ******** du recourant, le CSR a décidé que le recourant devait rembourser un montant de 446.75 fr. touché à tort pour le mois d'août 2022.

B. Au cours d'un entretien du 18 novembre 2022 entre le recourant et son assistante sociale, celui-là a indiqué vouloir contester la décision du 8 juin 2022 mentionnant ne l'avoir jamais reçue. Par courriel du 12 décembre 2022, le CSR a adressé au recourant, à sa demande, une copie de la décision du 8 juin 2022.

Par courriel du 29 mars 2023, le recourant s'est plaint auprès du CSR de ne pas comprendre le décompte du revenu d'insertion dont il bénéficiait. Par courrier électronique subséquent du 4 avril 2023, le recourant a encore contesté les calculs des retenues faites sur son revenu d'insertion depuis 2016, reprochant d'une part au CSR d'avoir appliqué trop strictement les règles sur la remise des feuilles de déclaration et d'autre part de l'avoir sanctionné à tort par décision du 8 juin 2022 pour son refus d'emploi convenable (même s'il n'évoque qu'indirectement cette décision), alors qu'il était harcelé dans l'entreprise en question. Divers échanges de courriels s'en sont suivis jusqu'au mois de mai 2023.

C. Le dossier contient par ailleurs deux courriers des 11 avril 2023 (recourant, pièce 4) et 10 mai 2023 (autorité intimée, pièces non numérotées indiquant qu'il "annule et remplace notre courrier daté du 11 juin 2022" et correspondant à la pièce 3 du bordereau du recourant), dont le texte mentionne "Votre courriel du 4 avril dernier" et au contenu identique. Le CSR y a résumé les conséquences des différentes décisions rendues jusqu'à cette date concernant le recourant, en mentionnant qu'en cas de "désaccord avec nos explications, nous vous laissons le soin de contacter la section juridique de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) […]. Le recours doit être déposé dans les 30 jours suivant la communication de la décision attaquée […]."

Par courrier du 12 mai 2023, adressé à la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: DGCS ou autorité intimée), le recourant a contesté en substance avoir reçu tant la décision du 11 septembre 2017 que celle du 8 juin 2022 réclamant les montants retenus à tort dans ses divers décomptes qu'il rappelait n'avoir jamais reçus non plus. Il contestait également les "RI de février 2020 et septembre 2020" admettant n'avoir pas remis les feuilles de déclaration au motif qu'il était en prison, mais considérant qu'il lui était objectivement impossible de le faire et qu'il ne pouvait donc être sanctionné de ce fait.

Le recourant a été entendu personnellement le 23 juin 2023 par l'autorité intimée.

D. Par décision sur recours du 27 juillet 2023, la DGCS a déclaré irrecevable le recours administratif du 12 mai 2023. Le recourant a déféré cette décision sur recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal concluant à ce que le montant de 892,50 fr. retenu dans la décision du 11 septembre 2017 lui soit remboursé, de même que le montant de 1'665 fr. "imputé à la sanction de refus d'emploi convenable du 8 juin 2022".

L'autorité intimée a répondu au recours le 20 septembre 2023 concluant implicitement au rejet du recours. Interpelé par le juge instructeur, elle a encore produit l'avis publié dans la Feuille des avis officiel du ******** 2017 (supra let. A). Le recourant, pourtant invité par le juge instructeur à se déterminer à deux reprises sur ces derniers éléments, n'y a pas donné suite.

Considérant en droit :

1. Déposé devant l'autorité compétente dans le délai légal de 30 jours dès la notification de la décision attaquée et répondant aux exigences formelles par la loi, le recours est recevable (art. 92, 95 et 79 applicable par renvoi de l'art. 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), sous réserve de ce qui suit.

Selon la jurisprudence, l'objet de la contestation est déterminé par l'arrêt attaqué. L'objet du litige, délimité par les conclusions des parties, ne saurait s'étendre au-delà de l'objet de la contestation. Par conséquent, devant la cour de céans, le litige peut être réduit, mais ne saurait être ni élargi, ni transformé par rapport à ce qu'il était devant l'autorité intimée, qui l'a fixé dans le dispositif de la décision entreprise et qui est devenu l'objet de la contestation (par analogie ATF 142 I 155 consid. 4.4.2; 123 V 335 consid. 1b). La partie recourante ne peut par conséquent pas prendre des conclusions ni formuler de griefs allant au-delà de l'objet du litige.

En l'espèce, le litige porte uniquement sur l'irrecevabilité du recours déposé le 12 mai 2023 devant la DGCS et non pas la légalité des sanctions prononcées dans les décisions du 11 septembre 2017 et 8 juin 2022 à l'encontre du recourant. Dans la mesure où le recourant s'en prend à d'autres sujets que l'irrecevabilité, ses conclusions sont irrecevables parce qu'elles s'écartent de l'objet du litige. Le mémoire de recours répond néanmoins aux exigences de recevabilité, dans la mesure où l'on comprend sans peine que le recourant conteste aussi l'irrecevabilité de son recours administratif.

2. Comme mentionné précédemment, le recourant conteste la décision de l’autorité intimée du 27 juillet 2023, qui prononce l’irrecevabilité du recours déposé le 12 mai 2023 contre les décisions du 11 septembre 2017 et 8 juin 2022, en raison de sa tardiveté.

a) Il y a lieu de préciser, pour la bonne compréhension de ce qui va suivre, que si, sur un plan strictement chronologique, le recours administratif du 12 mai 2023 a été introduit dans les 30 jours dès la notification du courrier du 11 avril 2023, et que certes maladroitement le CSR y avait mentionné une voie de droit à l'autorité intimée dans les 30 jours, ce sont bien les décisions des 11 septembre 2017 et 8 juin 2022 qui étaient formellement et matériellement attaquées. Or, selon un principe général du droit, si une personne ne recourt pas contre une décision qui lui est régulièrement notifiée, cette décision devient définitive et ne peut plus faire l'objet d'un recours ordinaire (décision bénéficiant de la force de chose décidée). Un recours formé contre une telle décision est par conséquent irrecevable. Selon la jurisprudence, une nouvelle notification d'une même décision ne fait pas courir un nouveau délai de recours, lorsque le délai de recours précédent avait été correctement indiqué et qu'il est écoulé depuis lors (ATF 148 II 536, 118 V 190 consid. 3a; TF 2C_705/2021 du 7 février 2022 consid. 6.3). Tel est bien le cas en l'espèce puisque, comme on le verra, les deux décisions ont été valablement notifiées plus de 30 jours avant le recours administratif du 12 mai 2023. L'indication erronée de voies de droit au pied de la correspondance du 11 avril 2023, étonnamment répétée par ailleurs à l'identique dans le courrier envoyé au recourant le 10 mai 2023, n'a pas fait renaître le délai de recours qui était alors déjà échu.

b) Le délai pour former recours contre la décision du CSR du 11 septembre 2017 était de trente jours dès la notification de la décision attaquée (cf. art. 77 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 74 al. 2 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise [LASV; BLV 850.051]). Cette décision a fait l'objet d'une publication dans la Feuille des avis officiels le ******** 2017. Il y a lieu de déterminer si et quand cette décision a été notifiée au recourant.

L’art. 44 al. 1 LPA-VD prévoit qu'en principe, les décisions sont notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire. L'alinéa 3 de cette disposition indique cependant que l'autorité peut notifier ses décisions par voie de publication du dispositif dans la Feuille des avis officiels notamment à une partie dont le lieu de séjour est inconnu. Toutefois, ce n'est qu'après recherche dans le cercle de personnes auquel appartient le destinataire que l'on peut aboutir à la conclusion qu'il n'a pas de résidence connue. Ces recherches doivent être poursuivies auprès du contrôle communal des habitants, des autorités militaires, de l'office postal, etc. La notification par publication officielle étant un ultime moyen, on ne peut pas y recourir avant que toutes les recherches qu'implique la situation de fait aient été entreprises pour découvrir l'adresse où la notification au destinataire serait possible, même s'il ne s'agit pas de son domicile fixe (CDAP, PE.2018.0142 du 14 juin 2018 consid. 3a; PE.2016.0230 du 21 novembre 2016 consid. 1; PE.2008.0044 du 28 mai 2009).

En l'occurrence, le recourant indique dans son recours administratif du 12 mai 2023 être "rentré [de l'étranger] fin 2017". Le dossier ne permet cependant pas de déterminer si le CSR a procédé à des recherches avant de procéder à la publication de la décision. On constate en revanche que le dossier contient des décisions – de sanctions déjà – antérieures à celle du 11 septembre 2017, en particulier une décision du 5 octobre 2016 notifiée à l'adresse postale du recourant à ********. On peut admettre sur cette base que l'autorité intimée disposait antérieurement d'une adresse postale pour le recourant mais que du fait de son départ [à l'étranger], qu'il évoque lui-même en 2017, il n'a plus été possible de lui notifier les décisions par cette voie, faute de domicile connu. Il s'ensuit que la publication officielle de la décision du 11 septembre 2017, faute de domicile connu du recourant au mois de ******** 2017, remplissait les conditions légales d'une telle publication. Ce dernier admet lui-même avoir été absent à l'étranger et ne prétend pas avoir tenu informé le CSR de cette absence et de son caractère éventuellement momentané. On rappellera à cet égard que le recourant supporte le fardeau de la preuve du respect du délai de recours (cf. TF 1C_272/2016 du 13 décembre 2016 consid. 2.1; 4A_374/2014 du 26 février 2015 consid. 3.2; 9C_564/2012 du 12 septembre 2012 consid. 2 et les références). On doit ainsi admettre que le lieu de séjour du recourant était inconnu de l'autorité précédente, de sorte que les conditions permettant une notification édictale au sens de l'art. 44 al. 3 let. a LPA-VD étaient réunies.

Dès lors, force est de constater que la décision du 11 septembre 2017 a bien été notifiée au recourant 30 jours après sa publication dans la Feuille des avis officiels et que par conséquent, le recours déposé le 12 mai 2023 était (largement) tardif, ce qui empêchait l'autorité d’intimée d’entrer en matière sur les griefs qu’il contenait.

c) Le délai pour former recours contre la décision du CSR du 8 juin 2022 était lui aussi de trente jours dès la notification de la décision attaquée. Contrairement à la décision de 2017, la décision du 8 juin 2022 a été adressée postalement au recourant. Celui-ci indique ne l'avoir jamais reçue. Selon la jurisprudence (ATF 124 V 400 consid. 2a), la preuve de la notification d'une décision administrative et de la date à laquelle cette notification a eu lieu incombe, en principe, à l'administration. Si la notification d'un acte envoyé sous pli simple ou la date de la notification sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de la communication (ATF 103 V 66 consid. 2a). Si la preuve stricte d'un fait n'est pas exigée en matière d'assurances sociales, domaine dans lequel on admet que la vraisemblance prépondérante suffit (ATF 119 V 7; 117 V 360), il ne suffit pas à l'administration de faire état du cours ordinaire de son activité pour qu'une vraisemblance prépondérante soit tenue pour établie (ATF 121 V 5).

En l'espèce cependant, indépendamment de savoir si la décision du 8 juin 2022 a été effectivement reçue par le recourant à ce moment-là, il résulte du dossier que le CSR lui en a adressé une copie à la demande de ce dernier par courriel du 12 décembre 2022. Or, le recourant n'explique pas pourquoi à tout le moins à partir de cette date à laquelle il a eu connaissance de la décision, il ne l'a pas attaquée dans le délai de 30 jours qu'elle mentionnait pourtant.

Dans ces circonstances, c'est à juste titre que l'autorité intimée a considéré que le recours déposé le 12 mai 2023 contre la décision du 8 juin 2022 était tardif et partant irrecevable.

3. Reste à examiner si une restitution du délai de recours contre les décisions du 11 septembre 2017 et du 8 juin 2022 se justifiait.

Aux termes de l'art. 22 LPA-VD, le délai peut être restitué lorsque la partie ou son mandataire établit qu'il a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé (al. 1). La demande motivée de restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé. Dans ce même délai, le requérant doit accomplir l'acte omis. Sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet acte, si des motifs suffisants le justifient (al. 2).

La restitution de délai suppose que la partie ait été empêchée d'agir sans faute dans le délai fixé, ce qui est exclu en cas de négligence ou d'inattention d'un recourant dès lors que l'application stricte des règles sur les délais de recours se justifie dans l'intérêt d'un bon fonctionnement de la justice et de la sécurité du droit (cf. ATF 104 Ia 4 consid. 3 p. 5; arrêts TF 6B_538/2014 du 8 janvier 2015 consid. 2.5; 6B_1170/2013 du 8 septembre 2014 consid. 4).

Il n'y a aucun motif qui justifierait la restitution des deux délais de recours. Le recourant n'y prétend d'ailleurs et à juste titre pas. Rien dans le dossier ne permet de retenir qu'un tel motif existerait en l'occurrence.

Il s'ensuit que c'est à bon droit que l'autorité intimée a déclaré le recours irrecevable pour cause de tardiveté et n'a pas retenu de motifs justifiant une restitution de délai.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. La décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale du 27 juillet 2023 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 28 novembre 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.