TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 10 juin 2024
Composition	M. Raphaël Gani, président; Mme Mihaela Amoos Piguet, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Jérôme Sieber, greffier.

 

Recourante

A.________  à ******** représentée par Me Guillaume LAMMERS, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne

  

Autorité concernée

Centre social régional, Région Morges-Aubonne-Cossonay, à Morges

  

Tiers intéressé

B.________  à ********.

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 8 novembre 2023 (refus octroi revenu d'insertion)

 

Vu les faits suivants :

A.                     A.________, née en 1964, mariée, mais séparée judiciairement de son mari, partage actuellement le logement de C._______, à Bière. Il s’agit (d’ailleurs) d’une relation de concubinage stable, comme l’admettent les intéressés. A.________ ne dispose d’aucun revenu; elle a, semble-t-il, déposé une demande de rente de l’assurance invalidité.

B.                     Le 15 mars 2023, A.________, représentée par son curateur B.________, a présenté au Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay une demande en vue d'obtenir le revenu d'insertion (RI). Son concubin, C.________, a contresigné cette demande. A la demande étaient jointes des pièces dont il ressortait que le revenu de ce dernier se composait d’un rente mensuelle AVS de 2'293 fr. et d’une rente de prévoyance professionnelle mensuelle de 2'271 fr.50, entièrement saisie par l’Office des poursuites du district de ********. Par décision du 8 mai 2023, le CSR a refusé de donner une suite positive à cette demande, au motif que les revenus de C.________ étaient supérieurs aux normes du RI. Cette décision n’a pas été attaquée.

C.                     Le 3 août 2023, A.________ a formé une nouvelle demande tendant à bénéficier du RI. Il ressort des pièces jointes à cette demande que le loyer du logement que l’intéressée occupe à ******** avec son concubin se monte à 878 fr. par mois, charges comprises. Le 5 septembre 2023, le CSR a refusé de donner une suite positive à cette demande, pour les mêmes raisons que celles indiquées dans la précédente décision de refus. Le 25 septembre 2023, A.________ a recouru contre cette décision par devant la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Par décision du 8 novembre 2023, la DGCS a rejeté le recours.

D.                     Par acte du 8 décembre 2023, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette dernière décision, dont elle a demandé principalement la réforme en ce sens qu’elle soit mise au bénéfice du RI avec effet au 4 août 2023; subsidiairement elle a conclu à l’annulation de la décision et au renvoi de la cause à la DGCS pour nouvelle décision. Elle a en outre demandé l'assistance judiciaire.

Par décision du 11 décembre 2023, le juge instructeur de la cause précitée a accordé l’assistance judiciaire avec effet au 8 novembre 2023.

E.                     a) Dépourvue de tout revenu, A.________ a également demandé le prononcé de mesures provisionnelles, afin d’obtenir un soutien financier durant la procédure de recours. Le juge instructeur a toutefois refusé cette demande et sa décision a été confirmée par un arrêt rendu sur recours le 8 mars 2024 (CDAP, RE.2023.0005).

b) Dans le cadre de cette procédure incidente, la recourante a produit diverses pièces complémentaires et notamment une projection de ses ressources financières établie par son curateur. Il en découle que le couple de concubins peut bénéficier d’un montant effectif de 2'293 francs par mois (cela correspond à la rente AVS de Bertrand Rosset) ; cependant les dépenses du couple, correspondant au minimum vital, se montent à 2'731 francs, soit un déficit de ressource de 438 francs par mois.

F.                     a) Dans un courrier du 14 décembre 2023, l’autorité intimée propose le rejet du recours.

b) La recourante, pour sa part, a complété ses déterminations en date du 12 avril 2024, confirmant ses conclusions initiales.

Considérant en droit :

1.                      Formé en temps utile, le pourvoi émane de la personne qui requiert le revenu d’insertion et qui se l’est vu refuser; cette dernière se prévaut donc d’un intérêt digne de protection à la modification de la décision attaquée, de sorte que sa légitimation à recourir doit être reconnue. Il convient donc d’entrer en matière.

2.                      a) La loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1^er al. 1 LASV). L'action sociale comporte en particulier l'octroi d'un revenu d'insertion, lequel comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (cf. art. 1^er al. 2 et 27 LASV). La prestation financière, composée notamment d'un montant forfaitaire, est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (cf. art. 31 al. 1 et 34 LASV). Elle est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV). Le règlement d’application de la LASV, du 26 octobre 2005 (RLASV; BLV 850.051.1), prévoit à son art. 17a que sont présumées mener de fait une vie de couple au sens de l'article 31 alinéa 2 LASV, les personnes qui: ont un ou plusieurs enfants communs avec la personne avec qui elles vivent (let. a); ou qui vivent ensemble dans le même ménage depuis au moins cinq ans (let. b). Selon la jurisprudence de la Cour de céans, la relation entre le requérant et la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui, au sens de l'art. 31 al. 2 LASV, équivaut à un concubinage stable ou qualifié, justifiant un devoir d'assistance mutuel, tel que l'entend la jurisprudence fédérale (CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3a; PS.2019.0015 du 23 avril 2020 consid. 3b; PS.2018.0028 du 13 février 2019 consid. 1c/bb; v. également ATF 145 I 108 consid. 4.4.6 p. 117 et les références).

b) De manière plus générale, le droit de l’aide sociale est dominé par un certain nombre de principes. En premier lieu, ce type d’aide, soit notamment dans le canton de Vaud l’aide financière versée dans le cadre du revenu d’insertion, vise à couvrir les besoins effectifs du requérant, sous déduction des revenus effectifs de celui-ci (sur ce principe, voir Guido Wizent, Sozialhilferecht, 2^e édition, Zurich 2023, p. 177 ss); il ne s’agit donc pas de couvrir des besoins calculés de manière abstraite, même si la pratique a développé un certain nombre de forfaits, admis par la jurisprudence.

Un autre principe de l’aide sociale veut que celle-ci soit fournie pour couvrir des besoins actuels, voire futurs (si ces besoins perdurent), et non pour le passé (voir à ce sujet Wizent, op. cit., p. 189 ss). L’aide sociale n’a donc pas à couvrir, en principe, les dettes du requérant.

c) La jurisprudence de la CDAP (arrêt du 3 mai 2019, PS.2018.0075, consid. 3c) confirme d’ailleurs la pertinence de ces principes, qu’elle reprend à son compte:

″La jurisprudence a précisé que, par principe, l’aide sociale ne s’étend pas aux situations de carence déjà surmontées, si bien qu’un bénéficiaire ne pourrait exiger des prestations rétroactivement, même s’il répondait aux conditions de leur octroi. Pour l’essentiel, cette jurisprudence se fonde sur les recommandations de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS), selon lesquelles le principe de la couverture des besoins veut que l’aide sociale remédie à une situation de carence individuelle, concrète et actuelle, indépendamment de ses causes. Les prestations de l’aide sociale ne sont fournies que pour faire face à la situation actuelle et future (pour autant que le besoin perdure) et non pour la situation passée (normes CSIAS, A4-2 ; CDAP, arrêts PS.2014.0051 du 19 juin 2014 consid. 2b, PS.2013.0062 du 6 décembre 2013 consid. 2a et les références, notamment PS.2010.0092 du 2 mai 2011 consid. 2b).″

Dans le cas d’espèce, telle est l’argumentation centrale de la décision attaquée; l’aide sociale ne doit en effet pas servir à couvrir des dettes du requérant.

3.                      Toutefois, la recourante fait valoir que l’aide qu’elle sollicite ne servirait pas à couvrir des dettes de son concubin, mais bien ses propres besoins.

a) Avant de poursuivre, on notera que la jurisprudence vaudoise précitée se réfère aux normes CSIAS, qu’il y a donc lieu de prendre en compte, dans le cas d’espèce également. Ces normes et plus généralement le droit de l’aide sociale se fondent sur la notion d’"unité d’assistance″ (Wizent, op. cit., p. 293 ss; les formulaires de demande utilisés dans le canton parlent d’une « unité économique de référence »). Il s’agit de définir l’unité économique dont il convient de prendre en compte les besoins et les ressources effectifs. Ainsi, une personne seule qui requiert l’aide sociale à titre individuel ou un couple marié forment l’une et l’autre une unité d’assistance; il faut dès lors établir le budget global de celle-ci, afin d’allouer (ou de refuser) l’aide. Dans le cas d’une situation de concubinage stable, le membre du couple qui requiert l’assistance forme lui aussi une ″unité d’assistance″, alors que l’autre membre de ce couple, non requérant n’en fait pas partie. Une telle situation diffère donc du cas d’un couple marié qui requiert en commun l’aide sociale.

b) Dans le cas d’espèce, on se trouve précisément en présence d’une situation de concubinage stable, comprenant une personne requérant l’aide, alors que l’autre membre du couple n’en a pas besoin. Dans la pratique, confirmée par la jurisprudence, il a été admis que l’on tienne compte, dans les ressources de la requérante d’une contribution du concubin non requérant à l’entretien de l’autre membre du couple (contribution de concubin). La question du calcul de cette contribution de concubin a soulevé de nombreuses difficultés dans la pratique (voir à ce sujet Wizent, p. 299 ss et les références). On peut d’ailleurs mentionner à cet égard la solution tirée de la pratique et confirmée par le Tribunal fédéral (ATF 136 I 129, consid. 7 ; voir aussi ATF 141 I 153, consid. 6.2.2); on retient notamment de l’ATF 136 I 129 les considérants suivants:

″En ce qui concerne le concubin non bénéficiaire, les normes CSIAS 12/07 H.10 (″Aide à la pratique″) prévoient une réglementation particulière. Pour le partenaire non bénéficiaire, on établit un budget ″élargi″. Les revenus dépassant les besoins sont pris en compte dans leur intégralité à titre de revenu dans le budget du partenaire demandant l’aide sociale (″contribution de concubinage″). Le budget élargi comprend divers postes, dont les obligations d’entretien et les impôts courants (1/12 des impôts annuels). Le remboursement de dettes fiscales est pris en compte dans le budget pour autant qu’un accord correspondant ait été conclu avec l’autorité fiscale et que les paiements soient réellement effectués. Le remboursement d’autres dettes n’est pris en considération que si la personne peut prouver qu’au cours des six mois écoulés, elle a régulièrement payé les acomptes (voir aussi DUBACHER/VON DESCHWANDEN, Comment calculer la contribution de concubinage?, ZeSo 3/2007 p. 19).″

Autrement dit, la jurisprudence, après avoir mis en évidence les différences sur le plan du droit civil entre un couple marié et un couple stable de concubins, s’attache à ne pas privilégier la seconde situation par rapport à la première; elle le fait en retenant, à la charge du concubin non requérant, une obligation de contribuer à l’entretien de l’autre (dans le même sens, Wizent, op. cit., p. 299 ss). On ne saurait cependant en déduire qu’il y a lieu de défavoriser le couple de concubins par rapport à un couple marié.

c) Or en l’espèce, le concubin de la recourante a fait l’objet d’une saisie de salaire qui ne tenait compte, au titre du minimum vital, que des besoins du poursuivi lui-même et non de ceux de la recourante; s’agissant d’un couple marié, le calcul du minimum vital aurait tenu compte des besoins des deux membres du couple.

En l’occurrence, il est dès lors parfaitement correct, de la part de l’autorité d’assistance, d’établir un budget élargi (l’utilisation de cette notion dans le formulaire de demande confirme que les autorités vaudoises se placent dans le cadre des normes CSIAS), propre à permettre le calcul d’une contribution du concubin non requérant à l’entretien de l’autre membre du couple. Cependant, dans une telle approche, le calcul de la contribution de concubin ne doit tenir compte que des revenus effectivement disponibles de celui-ci; en tous les cas, la décision attaquée, qui fait totalement abstraction de la saisie de salaire portant sur la rente LPP de l’intéressé et qui rend cette ressource indisponible, apparait comme erronée. Au demeurant, on doit tenir pour établi que la rente AVS du concubin non requérant, qui s’élève à 2'293 francs par mois, ne suffit pas à couvrir le minimum vital calculé pour le couple de 2'731 francs. Certes, l’arrêt incident rendu par la CDAP le 8 mars 2024 (RE.2023.0005, consid. 4c) considère que le déficit qui en découle est supportable à titre transitoire. Il n’apparait en revanche guère admissible de confirmer cette solution à titre pérenne et donc d’admettre qu’un tel couple doit supporter une réduction de l’ordre de 25% de l’aide qui serait attribuée normalement, si le calcul se faisait sur la base des besoins effectifs d’un couple (marié).

c) Les considérations qui précèdent conduisent à l’admission du recours. On pourrait encore s’interroger sur l’ampleur de l’admission des conclusions de la recourante, qui demande que l’aide lui soit allouée à compter d’août 2023.

On sait que l’aide sociale a pour but de couvrir les besoins actuels. On pourrait dès lors soutenir que la recourante ne saurait obtenir à titre rétroactif une aide augmentée en relation avec une situation passée, soit celle afférente à la période courant du mois d’août 2023 au prononcé du présent arrêt. Cependant, la jurisprudence de la cour de céans (arrêt PS.2018.0075 précité, consid. 3d) a considéré que le principe voulant que l’aide sociale n’a pas à intervenir pour une situation passée, ne s’appliquait pas dans une situation de ce type; dans le cas jugé, l’autorité d’aide sociale avait privé l’intéressée d’une aide mensuelle, à titre de sanction, en violation de diverses règles de procédure et donc à tort: l’arrêt a retenu que cette mensualité, bien qu’afférente à une période passée, devait être versée à la suite de l’admission du recours. Il doit en aller de même en l’occurrence.

4.                      Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être pleinement admis. L’autorité n’est toutefois pas en mesure d’arrêter en première instance le calcul de la contribution de concubin à prendre en compte en l’espèce. En conséquence, la décision attaquée doit être annulée et le dossier doit être renvoyé au CSR, pour nouveau calcul de la contribution de concubin, puis nouvelle décision sur la prétention financière du revenu d’insertion, pour la période courant dès le 4 août 2023.

5.                      Le présent arrêt doit être rendu sans frais. Par ailleurs, la recourante, qui l’emporte avec le concours d’un mandataire professionnel, à droit à des dépens (art. 55 LPA-VD), lesquels correspondent par ailleurs au montant des honoraires auxquels le conseil d'office de la recourante auraient eu droit, selon la note transmise en date du 6 juin 2024.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Direction générale de la cohésion sociale, rendue sur recours le 8 novembre 2023, est annulée. Le dossier est renvoyé au Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay pour complément d’instruction, puis nouvelle décision sur la prestation financière du revenu d’insertion pour la période courant dès le 4 août 2023.

III.                    Il n’est pas prélevé d’émolument d’arrêt.

IV.                    L'Etat de Vaud, par le Département de la santé et de l’action sociale (soit pour lui la Direction générale de la cohésion sociale), doit à A.________ un montant de 2'000 (deux milles) francs à titre d’indemnité de dépens.

 

Lausanne, le 10 juin 2024

 

Le président:                                                                          Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.