TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 19 juillet 2024
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; M. François Kart et M. Raphaël Gani, juges; M. Andréas Conus, greffier.

 

Recourant

A.________ à ********

  

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Centre social régional de Nyon-Rolle, à Nyon.

  

 

Objet	aide sociale.
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 23 février 2024 déclarant irrecevable son recours formé contre une décision du Centre social régional de Nyon-Rolle du 20 janvier 2023.

 

Vu les faits suivants :

A.                     A.________ bénéficie du revenu d'insertion (ci-après: RI) depuis le 1^er juillet 2019. Il est suivi par le Centre social régional de Nyon-Rolle (ci-après: CSR).

Le 20 janvier 2023, le CSR a adressé un courrier à A.________ intitulé "Revenu d'insertion (RI) - AVERTISSEMENT" dont le contenu était le suivant:

"Monsieur,

Après examen de votre dossier, nous constatons les faits suivants:

Vous ne vous êtes pas présenté au rendez-vous fixé par les soussignées le mardi 17 janvier 2023, malgré notre contact téléphonique avec votre mère. En effet, dans le cadre du Revenu d'insertion, vous êtes dans l'obligation de vous présenter au CSR de Nyon pour que nous puissions évaluer votre situation.

De plus, depuis l'ouverture de votre droit RI, il ne nous a pas été possible de vous rencontrer en présentiel en raison de votre situation de santé.

De ce fait, vous n'avez pas respecté vos obligations.

En conséquence, cette lettre a valeur d'avertissement. Si vous persistez à ne pas respecter vos obligations, nous serons contraints de rendre une décision de sanction à votre encontre, ceci conformément à l'article 44 RLASV. Cette sanction consistera en une réduction des prestations financières versées, c'est-à-dire une diminution du forfait RI.

[suivent les salutations d'usages ainsi que les signatures, mais aucune mention des voies de droit]"

B.                     Par acte du 26 janvier 2023, A.________ a recouru contre ce courrier devant la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: DGCS).

Par décision du 23 février 2024, la DGCS a déclaré irrecevable le recours de A.________ au motif que le courrier du 20 janvier 2023 n'était pas une décision susceptible de recours mais un simple rappel à ses obligations légales.

C.                     Par acte du 22 mars 2024 adressé à la DGCS, A.________ (ci-après: le recourant) a contesté cette décision en concluant à sa réforme en ce sens que l'avertissement du 20 janvier 2023 est annulé.

La DGCS a transmis le courrier précité le 27 mars 2024 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) comme objet de sa compétence. Elle a remis son dossier le 9 avril 2024.

L'autorité concernée a renoncé à se déterminer par courrier du 5 avril 2024, indiquant uniquement maintenir sa décision.

Considérant en droit :

1.                      Dès lors qu’elle n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité, la décision de la DGCS peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a pour le surplus été formé en temps utile (art. 95 LPA‑VD) et il satisfait aux autres conditions de recevabilité (art. 75 let. a, 79 al. 1 et 99 LPA‑VD), si bien qu’il y a lieu d’entrer en matière.

Cela étant dit, face à une décision d'irrecevabilité, seule la question de la recevabilité du recours peut être portée devant la CDAP et non le bien-fondé ou le mal-fondé de la décision au fond.

2.                      Dans sa décision du 23 février 2024, la DGCS a considéré que le "rappel à la loi" prévu par l'art. 44 al. 1 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) devait être considéré comme un simple rappel des exigences légales non sujet à recours. Dès lors que le courrier du 20 janvier 2023 du CSR se référait à cette disposition légale et faisait suite à un rendez-vous manqué par le recourant, le recours de ce dernier à l'encontre dudit courrier devait être déclaré irrecevable.

a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes rencontrant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). La prestation financière est versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).

b) L'obligation pour le bénéficiaire du RI de collaborer avec l'autorité d'application est ancrée à l'art. 40 LASV. L'art. 45 LASV sanctionne une violation de cette obligation dans les termes suivants:

"Art. 45 Sanctions

¹ La violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide.

² Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières.

³ Les injures, les menaces et les voies de fait, au sens du droit pénal, envers les collaborateurs des autorités d'application peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières lorsqu'aucune plainte pénale n'est déposée pour les mêmes faits.

⁴ Le refus par le bénéficiaire de se soumettre à l'examen par le médecin-conseil peut donner lieu à une réduction des prestations financières."

L'art. 44 RLASV intitulé "Réduction des prestations" prévoit, dans sa version en vigueur depuis le 1^er janvier 2017, le régime suivant:

"¹ Après lui avoir rappelé les conséquences de ses manquements et l'avoir entendu, l'autorité d'application peut réduire le RI et le supplément prévu par l'article 31 alinéa 2^ter LASV lorsque le bénéficiaire:

a. fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale;

b. ne donne pas suite aux injonctions de l'autorité;

c. ...

d. refuse de se soumettre à un examen par le médecin-conseil.

² L'autorité d'application peut réduire le RI et le supplément lorsque le bénéficiaire refuse un emploi ou une mesure d'insertion sans motif valable, profère des injures, des menaces ou commet des voies de fait au sens du droit pénal envers les collaborateurs des autorités d'application.

³ L'autorité d'application peut supprimer la prestation du RI au propriétaire d'un bien immobilier qui refuse de grever son immeuble d'un gage au profit de l'Etat ou de le vendre.

⁴ Après un avertissement écrit et motivé, l'autorité peut réduire le RI et le supplément prévu par l'article 31, alinéa 2^ter LASV lorsque le bénéficiaire ne respecte pas, sans motif valable, le contrat d'insertion conclu.

⁵ L'autorité d'application peut réduire le forfait entretien du jeune adulte âgé de 18 à 25 ans, sans formation achevée et sans activité professionnelle lorsqu'il a fait échec à la procédure mise en place par l'article 31a LASV nonobstant l'avertissement prévu à l'alinéa 5 de la disposition précitée."

L'ancien art. 44 RLASV (dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2016), était rédigé légèrement différemment:

"¹ Après un avertissement écrit et motivé, l'autorité d'application peut réduire le RI et le supplément prévu par l'article 31, alinéa 2^ter LASV lorsque le bénéficiaire:

a. fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale;

b. ne donne pas suite aux injonctions de l'autorité;

c. ne respecte pas le contrat d'insertion conclu sans motif valable.

² L'autorité d'application peut réduire le RI et le supplément sans avertissement préalable lorsque le bénéficiaire refuse un emploi ou une mesure d'insertion sans motif valable.

³ L'autorité d'application peut supprimer le montant alloué au titre de maintien dans son propre logement au propriétaire d'un bien immobilier (art. 20) qui refuse de grever son immeuble d'un gage au profit de l'Etat ou qui refuse de le vendre."

c) Selon l'art. 74 al. 2 LASV, les décisions prises en matière de RI par les CSR peuvent faire l'objet d'un recours à la DGCS (anciennement SPAS), la LPA-VD étant applicable.

La notion de décision présente deux acceptions, l'une matérielle et l'autre formelle (cf. CDAP GE.2020.0229 du 21 mai 2021 consid. 1b/aa, qui se réfère à Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3^e éd., Berne 2011, ch. 2.2.8.1).

Matériellement, est une décision, selon l'art. 3 al. 1 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). La notion de décision (matérielle) vise ainsi tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (cf. (ATF 143 II 268 consid. 4.2; 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 1C_452/2023 du 31 mai 2024 consid. 5.2; 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2 et les références; CDAP AC.2023.0197 du 7 mars 2024 consid 1a; AC.2022.0276 du 30 septembre 2022 consid. 1).

Formellement, l'art. 42 LPA-VD prévoit qu'une décision doit contenir les indications suivantes, exprimées en termes clairs et précis: le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale (let. a), le nom des parties et de leurs mandataires (let. b), les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c), le dispositif (let. d), la date et la signature (let. e), ainsi que l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f). La jurisprudence exige également qu'une décision soit désignée comme telle (cf. CDAP GE.2017.0182 du 2 février 2018 consid. 1b; GE.2013.0217 du 31 décembre 2014 consid. 1c; AC.2010.0159 du 18 mars 2011 consid. 2a).

Pour déterminer s'il y a ou non décision, sont toutefois déterminantes les caractéristiques matérielles de l'acte, selon des critères objectifs et indépendamment de la volonté de l'autorité ou de l'administré; un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (cf. ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 1C_452/2023 du 31 mai 2024 consid. 5.2; 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; 5A_567/2019 du 23 janvier 2020 consid. 7.1.1; CDAP GE.2020.0229 du 21 mai 2021 consid. 1b/aa et les références).

Plus particulièrement, sont des décisions sujettes à recours les avertissements à caractère disciplinaire (ayant valeur de réprimande) constituant une étape préalable obligatoire à une sanction plus grave ou ceux qui, sans être impérativement nécessaires, préparent et favorisent une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire au principe de proportionnalité (ATF 125 I 119 consid. 2a; 103 Ib 350 consid. 2; CDAP GE.2021.0026 du 19 novembre 2021 consid. 3b; GE.2019.0171 du 8 octobre 2020; GE.2017.0124 du 24 octobre 2017). L'avertissement porte atteinte aux intérêts de son destinataire lorsque, sans constituer une sanction, il constate la violation d'une obligation et est de nature à affaiblir la position de la personne concernée dans une procédure future (ATF 103 Ia 426 consid. 1b; 2C_660/2022 du 11 janvier 2023 consid. 3.4). L'avertissement ainsi qualifié se distingue de ce qu'on pourrait appeler une simple admonestation (Moor/Poltier, op. cit., n. 2.1.2.1 p. 180). En revanche, les avertissements informels consistant à indiquer ou rappeler les conséquences possibles d'un comportement ou d'une violation de la loi n'ont pas d'effets juridiques et ne sont pas sujets à recours (ATF 125 I 119 consid. 2a et les références citées; TF 2C_11/2010 du 25 novembre 2011 consid. 1.3; CDAP GE.2021.0225 du 20 juin 2022 consid. 1a; PS.2016.0019 du 7 juin 2016 consid. 3).

d) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher la véritable portée de la norme au regard notamment de la volonté du législateur telle qu'elle ressort, entre autres, des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). La jurisprudence ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique, en suivant ces différentes interprétations, sans les soumettre à un ordre de priorité (ATF 144 V 313 consid. 6.1; 142 IV 389 consid. 4.3.1; 141 III 53 consid. 5.4.1 et les références citées).

3.                      Selon sa lettre, l'art. 44 al. 1 RLASV dispose que l'autorité d'application peut réduire le RI lorsque le bénéficiaire commet l'un des manquements énumérés par les let. a à d (notamment lorsqu'il ne donne pas suite aux injonctions de l'autorité), toutefois "après lui avoir rappelé les conséquences de ses manquements et l'avoir entendu". Autrement dit, cette disposition prévoit obligatoirement deux étapes. Le premier manquement donne lieu à un "rappel des conséquences" et le second entraîne une décision de réduction du RI devant être précédée, comme toute sanction, de la faculté donnée au bénéficiaire d'exercer son droit d'être entendu.

En l'occurrence, est litigieuse la question de savoir si la première étape, à savoir le rappel des conséquences, est une décision susceptible de recours. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral rappelée ci-dessus (consid. 2c), les courriers qui constituent une étape préalable obligatoire à une sanction plus grave doivent être qualifiés d'avertissement, respectivement de décision. Or, comme exposé au paragraphe qui précède, le rappel des conséquences de l'art. 44 al. 1 RLASV constitue précisément une telle étape préalable obligatoire. Il s'agit donc d'une décision sujette à recours.

La teneur spécifique du courrier du CSR du 20 janvier 2023 ne conduit pas à une autre conclusion. En effet, conformément à l'art. 44 al. 1 RLASV, et sans compter qu'il s'intitule "avertissement", ce courrier indique expressément au recourant qu'il n'a pas respecté ses obligations et que s'il persiste à ne pas les observer, l'autorité sera contrainte de rendre une décision de sanction à son encontre.

Par surabondance, un parallèle avec le droit de la fonction public peut être opéré: la jurisprudence a en effet consid.é qu'une mise en demeure assortie d'une liste d'objectifs à atteindre, d'une période probatoire et d'une menace de licenciement en cas de récidive dans la mesure où elle est un préalable indispensable au licenciement et déploie ainsi des effets juridiques sur son destinataire est une décision administrative sujette à un recours immédiat (ATF 125 I 119 consid. 2a; CDAP GE.2019.0171 du 8 octobre 2020 consid. 1b/bb; GE.2018.0234 du 28 octobre 2018 consid. 1b/bb).

4.                      La DGCS se réfère à une comparaison entre l'ancienne et la nouvelle version de l'art. 44 RLASV, ainsi qu'entre les différents paragraphes de l'art. 44 RLASV en vigueur.

a) La DGCS rappelle que dans sa version antérieure en vigueur au 1^er janvier 2017, l'art. 44 al. 1 RLASV prévoyait qu'un avertissement écrit et motivé - soit une décision sujette à recours - constituait un prérequis obligatoire à la sanction de réduction du RI, notamment en cas de violation des obligations de renseigner ou de collaborer. Elle expose que dans sa nouvelle version, l'art. 44 al. 1 RLASV a été spécifiquement modifié pour abroger la notion d'avertissement écrit et motivé et la remplacer par un simple rappel des conséquences découlant des manquements constatés ainsi que par la faculté de l'administré de s'exprimer à cet égard. Toujours selon la DGCS, la décision formelle d'avertissement "a désormais été remplacée par un rappel de la garantie procédurale du droit d'être entendu, dont l'énoncé n'ouvre pas en soi une voie de recours séparée, mais dont la violation peut être constatée par les autorités de recours dans le cadre de l'examen de la sanction de réduction du RI qui serait finalement prononcée". Elle ajoute que cette interprétation devrait être suivie dans la mesure où le pouvoir exécutif, lors de la modification réglementaire, avait également confirmé la volonté de renoncer à un avertissement pour sanctionner le refus d'un emploi ou d'une mesure d'insertion sans motif valable (art. 44 al. 2 RLASV), mais l'avait sciemment maintenu dans les cas d'inobservation sans motif valable du contrat d'insertion conclu (art. 44 al. 4 RLASV) ou de mise en échec d'une mesure de transition (art. 44 al. 5 RLASV et 31a LASV).

b) Dans sa précédente teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2016, l'art. 44 al. 1 RLASV prévoyait que l'autorité d'application pouvait prononcer une réduction des prestations du RI à l'encontre d'un bénéficiaire qui manquait à ses obligations, après l'envoi à ce dernier d'un "avertissement écrit et motivé". Par arrêt du 26 juillet 2023 (PS.2023.0010 consid. 4a), la CDAP avait retenu qu'il s'agissait d'un avertissement formel constituant une décision susceptible de recours.

La modification de l'art. 44 RLASV en vigueur depuis le 1^er janvier 2017 n'y change rien. Comme on l'a vu plus haut (consid. 3), l'interprétation littérale de son al. 1 ne laisse aucune place au doute. Une interprétation systématique la confirme.

En effet, le pouvoir exécutif, lors de la modification réglementaire, a renoncé à toute étape intermédiaire d'avertissement ou de rappel des conséquences légales en cas de sanctions relatives au refus d'un emploi ou d'une mesure d'insertion sans motif valable (art. 44 al. 2 RLASV, voir néanmoins l'art. 56 LASV imposant un avertissement en cas de "mauvaise exécution fautive" du contrat d'insertion), de même qu'en cas de refus du propriétaire d'un bien immobilier de grever son immeuble d'un gage au profit de l'Etat ou de le vendre (art. 44 al. 3 RLASV). Cette solution est conforme à l'art. 45 LASV qui n'exige pas d'étape préalable à une sanction. Autrement dit, il était dès lors loisible au pouvoir exécutif, s'il entendait véritablement renoncer à l'étape intermédiaire de l'avertissement, de rédiger l'al. 1 de l'art. 44 RLASV de la même manière que les al. 2 et 3.

On répète enfin que ce sont les caractéristiques matérielles d'un acte qui sont décisives pour le qualifier de décision. L'autorité intimée ne peut pas soustraire le rappel des conséquences au contrôle juridictionnel pour empêcher le destinataire d'user de la voie de recours en déclarant qu'il ne s'agit pas d'une décision sujette à recours (CDAP GE.2001.0068 du 6 novembre 2001 consid. 3).

c) Force est ainsi de confirmer que c'est à tort que la DGCS a refusé d'entrer en matière sur le recours formé contre le courrier du CSR du 20 janvier 2023 au motif que celui-ci n'aurait pas constitué une décision sujette à recours.

5.                      Bien fondé, le recours doit être admis et la décision du 23 février 2024 annulée. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle entre en matière sur le recours – si les autres conditions de recevabilité sont remplies – et rende une nouvelle décision.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Le recourant ayant eu gain de cause sans l'assistance d'un mandataire professionnel, il n'a pas droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD a contrario).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 23 février 2024 est annulée, la cause lui est renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 juillet 2024

 

La présidente:                                                                                                Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.