TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 juillet 2024

Composition

M. Alain Thévenaz, président; M. Marcel David Yersin et
Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourants

A.________, à ********,

B.________, à ********,

tous deux représentés par Me Pascal DE PREUX, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional Riviera – site de Montreux, à Montreux.

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ et consort c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 26 mars 2024 (revenu d'insertion)

Vu les faits suivants :

A. A.________ et B.________ (ci-après: les époux A.________) ont émargé à l'aide sociale du 1^er décembre 2012 au 31 janvier 2017, ainsi que du 1^er avril 2017 au 31 octobre 2017.

B. Le 26 avril 2017, le Centre social régional Riviera – site de Montreux (ci-après: le CSR) a adressé aux époux A.________ une lettre qui a la teneur suivante:

"Afin de clarifier quelques points concernant votre situation personnelle et financière ou autre, nous vous adressons en annexe une "Autorisation de renseigner complémentaire – couple" que vous voudrez bien nous retourner datée et signée d'ici au:

Selon conversation téléphonique de ce jour avec Mme A.________ dans les plus brefs délais mais au plus tard le 30 mai 2017

Nous vous rappelons que le refus de signer ce formulaire peut entraîner des sanctions ou autre mesure concernant l'octroi des prestations sociales (RI)."

Cette "autorisation de renseigner complémentaire – couple" est un formulaire comprenant les données personnelles des requérants (soit les époux A.________) suivies du texte suivant:

"En notre qualité de requérant/e aux prestations du Revenu d'insertion (RI), nous avons pris bonne note que l'octroi de ces prestations, comme leur maintien, si elles venaient à nous être accordées, est subordonné à des conditions de fortune et de revenus, ceci en vertu du principe fondamental de subsidiarité de l'aide publique d'assistance par rapport aux ressources dont nous pouvons disposer.

Etant donné ce qui précède et sur la base de l'article 38 de la Loi sur l'action sociale vaudoise (LASV), nous autorisons les établissements bancaires suivants :

Banque Cantonale Vaudoise – UBS Switzerland AG – Crédit Suisse (Suisse SA) – PostFinance SA – Banque Raiffeisen de la Riviera – Banque Raiffeisen Suisse – Banque Coop SA – Banque Migros SA – Caisse d'Epargne Riviera – Crédit Agricole Financement (Suisse) SA – Banque cantonale du Valais, Intesa SanPaolo, Banca di credito cardo

à fournir à l'autorité d'application du RI compétente et aux enquêteurs mentionnés à l'article 39 LASV tout renseignement ou document utile à établir mon droit à la prestation financière prévue par la LASV à compter du 1^er décembre 2012 à ce jour.

Nous prenons note qu'un refus de signer la présente procuration peut entraîner les sanctions prévues à l'article 45 LASV.

Ce document est valable douze mois dès la date de sa signature."

Les époux A.________ ont refusé de signer ce document. Le 26 juin 2017, A.________ a remis au CSR une lettre de son époux, signée par ce dernier et datée du même jour, dont il ressort qu'il "juge[ait] inutile de devoir signer ce document", car celui-ci avait "déjà été signé par [lui] et [s]on épouse dès le début de l'octroi du RI".

Par lettre du 5 juillet 2017 adressée aux époux A.________, le CSR a réitéré sa demande de production du formulaire signé, en attirant l'attention des intéressés sur leur obligation légale de collaborer, et en les informant qu' persister dans leur refus, ils s'exposaient à une sanction administrative. Le CSR leur a imparti un délai au 12 juillet 2017 pour transmettre le document en question.

Les époux A.________ ont laissé cette lettre sans réponse.

Par décision du 8 août 2017, le CSR a réduit de 15% le forfait RI des époux A.________ pendant un mois, au motif qu'ils n'avaient pas remis le formulaire demandé, en dépit de ses injonctions. Un (nouveau) délai au 18 août 2017 leur a été imparti pour ce faire, à défaut de quoi la sanction pourrait être prolongée, voire augmentée.

Les époux A.________ n'ont pas contesté cette décision.

C. Par décision du 24 août 2017, le CSR a prononcé la réduction de 25% du forfait RI des époux A.________ pendant un mois, au motif qu'ils n'avaient (toujours) pas remis l'autorisation de renseigner requise. Un ultime délai leur a été imparti au 8 septembre 2017 pour s'exécuter, à défaut de quoi le droit à des prestations financières du RI pourrait être supprimé avec effet immédiat.

D. Par courrier du 21 septembre 2017, le CSR a fait part aux époux A.________ de son intention de rendre une décision supprimant avec effet immédiat leur droit au RI. Il leur a imparti un ultime délai au 28 septembre 2017 pour lui remettre le formulaire. Le CSR expliquait que ce dernier était "demandé en complément de "l'autorisation de renseigner" annuelle et comport[ait] les coordonnées précises des établissements auprès desquels [il] souhait[ait] avoir la possibilité d'obtenir des renseignements", "[c]ette démarche n'[étant] pas possible au moyen du premier document".

Les époux A.________ n'ont pas réagi à ce courrier.

Par décision du 10 octobre 2017, le CSR a prononcé la suppression des prestations versées au titre du RI au 1^er septembre 2017, au motif que les époux A.________ ne remplissaient plus les conditions qui président à l'octroi des prestations du RI et que leur indigence n'était pas établie.

E. Les décisions rendues le 24 août 2017 (cf. supra let. C) et le 10 octobre 2017 (cf. supra let. D) ont fait l'objet, de la part des époux A.________, de deux recours administratifs, déposés respectivement les 11 septembre et 23 octobre 2017, que l'ancien Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS, désormais: la Direction générale de la cohésion sociale [DGCS]) a rejetés, après avoir joint les causes, par décision du 15 juin 2018.

Confirmées, les décisions des 24 août et 10 octobre 2017 sont entrées en force.

F. En parallèle, le 21 avril 2017, le CSR a déposé une demande d'enquête au sujet des époux A.________. Le formulaire contient les éléments suivants:

"SUSPICION

Description du soupçon:

Dissimulation de ressources

Dissimulation d'éléments de fortune

Eléments à vérifier:

Recherches d'éventuels comptes bancaires / postaux non déclarés aux noms de Madame A.________ et Monsieur B.________ (M. est actuellement incarcéré en Valais), via une ARC

[...]

Principaux indices connus à ce jour:

[...]

Conformément à notre demande de documents datée du 07.05.2017, nous constatons que le montant versé mensuellement par l'intermédiaire du Revenu d'insertion semble clairement insuffisant pour permettre au couple d'assumer ses charges mensuelles. Nous soupçonnons l'existence d'autres sources de revenus leur permettant d'assumer ces différentes charges.

DEMARCHES EFFECTUES

Vérifications entreprises pour éclairer les soupçons:

Suite à notre demande de documents du 07.04.2017, le couple a répondu en date du 16.04.2017 en donnant quelques explications sommaires sur leur budget mensuel. Les explications fournies ne semblent toutefois pas suffisantes pour justifier leur capacité financière permettant le paiement de ces charges.

[...]"

Le rapport d'enquête sollicité a été établi le 11 octobre 2017. On en extrait ce qui suit:

"1. Préambule

Le 7 avril 2017, une demande de documents a été faite à M. et Mme A.________. Au vu de leur réponse du 16 avril 2017 et de leurs explications quant à leur budget, il est apparu que leur capacité financière à régler certaines charges dépassait le forfait RI.

[...]

2. Investigations

2.1 Recherche/s administrative/s

[...]

Etablissements bancaires ou analogues:

Par courrier du 26 avril 2017, nous avons demandé aux époux A.________ de signer l'autorisation de renseigner complémentaire – couple.

M. B.________ étant incarcéré, nous avons laissé au couple un délai exceptionnellement long pour nous retourner le formulaire signé, soit au 30 mai 2017.

Le 1er juin, sans nouvelle, nous avons contacté Mme A.________ par téléphone. Cette dernière nous a expliqué que son époux avait refusé de signer car il estimait l'avoir déjà fait.

M. B.________ nous a répondu par courrier daté du 26 juin 2017. Dans sa lettre, il confirmait les dires de son épouse et ajoutait que n'ayant plus droit au RI depuis qu'il était incarcéré (07.09.2015) il ne comprenait pas pourquoi il devrait signer ce document.

Le 5 juillet 2017, un rappel des exigences est adressé au couple, leur donnant un délai au 12 juillet pour nous retourner l'ARC dûment signée.

Le 8 août, l'ARC ne nous ayant toujours pas été retournée, une décision de sanction a été rendue, à savoir une réduction du forfait de 15% pendant un mois. Un nouveau délai a été fixé au 18 août 2017 pour le retour de l'autorisation de renseigner complémentaire – couple.

Le 24 août, toujours sans retour de l'ARC, une seconde sanction a été appliquée. C'est une réduction du forfait de 25% pendant un mois qui a été décidée et notifiée à Mme A.________, tout en lui impartissant un ultime délai au 8 septembre 2017 pour nous retourner l'ARC signée par elle et son époux.

Le 11 septembre 2017, M. et Mme A.________ ont fait recours contre la décision de sanction du 24 août 2017 auprès du SPAS.

Le 21 septembre, un ultime délai avant suppression de l'aide a été imparti au couple pour nous renvoyer le document demandé dûment signé. Ce délai était fixé au 28 septembre 2017.

Sans nouvelle du couple, l'AA a mis fin au droit de Mme A.________ aux prestations financières RI avec effet au 1^er septembre 2017. [...]

Au vu de ce qui précède, aucune investigation bancaire n'a pu être effectuée.

Relevons tout de même que d'avril à septembre, nous avons tenté d'obtenir "l'autorisation de renseigner complémentaire – couple" signée de la part des époux A.________, sans succès. Que malgré les sanctions et le risque de suppression de l'aide, ils ont persisté dans leur refus. Ces éléments ne peuvent que renforcer nos soupçons quant à d'éventuels comptes, revenus ou fortune non déclarés.

[...]

3. Conclusion/s

Au vu de ce qui précède, cette enquête n'a pas pu être menée à bien. [...]

Une nouvelle enquête pourrait être menée, mais au vu de la nature des soupçons, la signature de l'ARC s'avère indispensable pour entreprendre de nouvelles investigations."

G. Par décision du 23 octobre 2018, le CSR a astreint les époux A.________ au remboursement de la somme de 226'005 fr. 40, correspondant à l'ensemble des prestations versées au titre du RI, d’ici au 26 novembre 2018. Il motivait sa décision de la manière suivante:

"Du 1^er juillet 2012 au 31 octobre 2017 votre époux et vous-même avez perçu, à maintes reprises, des prestations RI.

Souhaitant clarifier votre situation et effectuer divers contrôles, nous vous avons demandé de signer une autorisation de renseigner complémentaire. Ce document ne nous ayant jamais été retourné, nous n'avons pas pu procéder aux vérifications d'usage.

A ce jour, nous sommes dans l'impossibilité de valider la bonne délivrance des prestations RI qui vous ont été allouées durant la période du 1^er décembre 2012 au 31 octobre 2017. Dès lors, l'ensemble de l'aide allouée [...] est assimilable à des prestations indues."

H. Le 22 novembre 2018, les époux A.________ ont saisi le SPAS d'un recours administratif à l'encontre de cette décision, contestant en substance la mesure de restitution.

Statuant le 26 mars 2024, le SPAS, devenu entre-temps la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), a rejeté le recours et confirmé la décision rendue le 23 octobre 2018 par le CSR.

I. Agissant le 7 mai 2024 par la voie du recours de droit administratif, les époux A.________ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer la décision attaquée en ce sens que les prestations relatives au RI perçues par A.________ durant la période du 1^er décembre 2012 au 31 octobre 2017 ne doivent pas être remboursées. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le 17 mai 2024, le CSR s'est déterminé sur le recours en se référant aux considérants de la décision attaquée.

Dans sa réponse du 24 mai 2024, la DGCS conclut au rejet du recours.

Invités par le juge instructeur à répliquer, les recourants n'ont pas procédé.

Considérant en droit :

1. La décision rendue sur recours par la DGCS en application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les autres conditions de recevabilité (notamment l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient dès lors d'entrer en matière.

2. Les recourants se plaignent d'abord d'une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents. À les lire, l'autorité intimée n'aurait pas suffisamment instruit le dossier de première instance. D'après eux, "l'analyse de documents relatifs aux comptes bancaires du recourant ou encore [...] l'audition de ce dernier" auraient permis d'établir qu'ils n'ont dissimulé aucune fortune ni revenu.

Les recourants sont mal venus de reprocher à la DGCS d'avoir insuffisamment instruit leur situation financière, alors même qu'ils ont refusé de transmettre, conformément à la requête du CSR, une autorisation de renseigner qui aurait permis de l'établir. Dans la mesure toutefois où ils développent également ce moyen en lien avec leur grief d'abus du pouvoir d'appréciation et d'arbitraire, il y a lieu d'examiner la critique des faits constatés avec le grief de mauvaise application des dispositions cantonales en matière d'aide sociale (cf. infra consid. 4).

3. Dans un grief formel, les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendus, au motif que la décision rendue par le CSR n'est pas suffisamment motivée.

Ce grief est manifestement mal fondé. Dans sa décision, la DGCS a mis en évidence l'ensemble des éléments pertinents, de fait et de droit, qui l'ont amenée à confirmer la mesure de restitution (à savoir le bénéfice de l'aide sociale, l'autorisation de renseigner requise, le refus des recourants de s'exécuter, l'impossibilité d'établir leur indigence, puis la restitution de l'indu). La motivation de la décision, que la CDAP juge adéquate, est à la fois synthétique et complète, et elle a permis aux recourants de l'attaquer en toute connaissance de cause (cf. TF 1C_53/2023 du 23 mai 2024 consid. 4.2 et les références). Toute violation du droit d'être entendu peut être écartée.

4. Au fond, les recourants dénoncent une violation des principes constitutionnels de l'interdiction de l'arbitraire et de la proportionnalité, ainsi qu'un abus du pouvoir d'appréciation. Ils reprochent en particulier à la DGCS de n’avoir mis en oeuvre aucune mesure d'instruction tendant à établir le caractère indu des prestations versées au regard de leur situation financière, et de se fonder, en définitive, uniquement sur un défaut de collaboration. Ils soutiennent en outre que la décision litigieuse ne repose sur aucune base légale "permettant de présumer que le défaut de collaboration suffit à considérer les prestations comme étant indues". Ils estiment en outre que la mesure de restitution de l'ensemble de l'aide sociale versée est disproportionnée.

a) aa) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale cantonale, qui inclut notamment le revenu d'insertion (RI; cf. art. 1 al. 2 LASV). En vertu de l'art. 3 al. 1 LASV, l'aide financière aux personnes – notamment le RI – est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées.

bb) Selon l'art. 38 LASV, la personne qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà fournit des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière (al. 1); elle signale sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression de ladite prestation (al. 4). L'art. 40 LASV prévoit encore que la personne au bénéfice d'une aide doit collaborer avec l'autorité d'application (al. 1) et qu'elle doit tout mettre en œuvre afin de retrouver son autonomie (al. 2).

L'art. 38 LASV pose clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Il n'appartient pas, en effet, à l'autorité d'application de l'aide sociale d'établir un tel besoin d'aide. Le fardeau de la preuve incombe au requérant, conformément à la règle générale de l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210). On relève à cet égard que si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoire, impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), ce principe n'est pas absolu. En particulier, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître (art. 30 al. 1 LPA-VD). La sanction pour un tel défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué (art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s).

cc) Aux termes de l'art. 41 let. a LASV, la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement lorsqu'elle les a obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile. Une prestation du RI a été perçue indûment si, au moment où elle a été accordée, les conditions posées à son octroi n'étaient en réalité pas remplies (CDAP PS.2020.0041 du 30 novembre 2020 consid. 2c; PS.2016.0020 du juillet 2020 consid. 5a).

b) En l'occurrence, les recourants ont bénéficié de l'aide sociale durant plusieurs années, de 2012 à 2017. En 2017, le CSR a sollicité la remise d'une "autorisation de renseigner complémentaire – couple". Ce document devait lui permettre d'obtenir des informations sur la situation financière des intéressés auprès d'établissements bancaires. Les recourants ont refusé de signer un tel formulaire. Ce comportement constitue une violation évidente de leur obligation de collaborer (cf. à ce sujet CDAP PS.2022.0023 du 13 juin 2022 consid. 5a; PS.2020.0040 du 6 octobre 2021 consid. 2a), d'autant moins justifiée que leur refus ne repose sur aucun motif sérieux – les recourants n'auraient tout simplement "pas jugé utile" de remettre le document demandé. Leur comportement a été à juste titre sanctionné par le CSR qui, après avoir prononcé deux sanctions administratives (réduction de 15%, respectivement de 25% du forfait RI pour un mois), a, en dernière extrémité, supprimé le droit des intéressés aux prestations financières du RI. Statuant sur recours administratif, l'ancien SPAS a confirmé cette mesure. Le comportement des recourants qui, en dépit de ces sanctions successives, ont persisté dans leur refus de signer l'autorisation de renseigner est propre à renforcer les doutes qui peuvent exister au sujet de leur réelle situation financière. L'enquête administrative diligentée à leur encontre n'a d'ailleurs pas permis de les lever, précisément en raison de leur attitude oppositionnelle. En agissant de la sorte, les recourants ont empêché l'autorité compétente d'établir leur situation financière et de déterminer s'ils se trouvaient dans l'indigence durant toute la période où ils ont été aidés. Ils doivent, dans de telles circonstances, supporter les conséquences de ce comportement contraire à leur obligation de collaborer. Les conditions qui président à l'octroi du RI, singulièrement celle de l'indigence, n'étant pas établies, c'est à juste titre que les autorités inférieures ont considéré que l'aide sociale versée aux recourants l'avait été de manière indue, et qu'elle est donc soumise à restitution. On ne saurait considérer que les recourants, qui refusent de permettre l'établissement de leur situation financière, ont obtenu l'aide sociale de bonne foi, ce qui exclut d'emblée toute remise de l'obligation de remboursement (art. 41 al. 1 let. a i.f. LASV).

c) Les arguments des recourants ne convainquent pas. De plus amples mesures d'instruction sont superflues, dès lors que le défaut de collaboration est entièrement établi. À ce propos, la critique des faits constatés est vaine, puisque la DGCS a mis en évidence, dans sa décision, l'ensemble des faits décisifs pour l'issue du litige, en particulier ceux qui ont trait au refus des recourants de collaborer. En outre, comme on l'a vu, la mesure litigieuse repose sur des bases légales formelles suffisantes (art. 38 et 41 al. 1 let. a LASV), et le raisonnement de l'autorité intimée, même s'il a des conséquences financières importantes pour les intéressés, est conforme au droit cantonal sur l'action sociale vaudoise. Enfin, le principe constitutionnel de la proportionnalité, dont les recourants invoquent la violation, a été mis en oeuvre par les (nombreuses) injonctions qui leur ont été adressées par le CSR, injonctions qui ont débouché sur des sanctions administratives puis sur la suppression du droit au RI. Aussi, la proportionnalité ne saurait tempérer, à ce stade, l'application rigoureuse de la loi, dès lors que l'indigence des recourants n'est pas établie et que ceux-ci ne peuvent se prévaloir de leur bonne foi.

Il s'ensuit le rejet des griefs des recourants.

5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, entièrement mal fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Il n'y a pas lieu de percevoir d'émolument judiciaire, la procédure étant gratuite (art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 26 mars 2024 par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) est confirmée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 23 juillet 2024

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.