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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 9 janvier 2025 |
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Composition |
M. Pascal Langone, président; Mme Isabelle Perrin, assesseure et M. Guy Dutoit, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier |
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Recourant |
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A.________, à ********, représenté par Centre Social Protestant-Vaud, à Lausanne. |
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Autorité intimée |
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Direction générale de la cohésion sociale, à Lausanne. |
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Autorité concernée |
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CSR de ********, à ********. |
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Objet |
aide sociale |
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Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 6 septembre 2024 refusant son droit au RI |
Vu les faits suivants :
A. Ressortissant d'Espagne, A.________ est entré en Suisse le 14 octobre 2021. Il a exercé plusieurs missions temporaires et été mis au bénéfice d'une autorisation de séjour de courte durée (permis L), qui a été régulièrement prolongée, la dernière fois le 22 février 2024 jusqu'au 4 août 2024, au motif "séjour à la recherche d'un emploi".
B. Un délai-cadre a été ouvert par la Caisse cantonale de chômage (CCH) en faveur de A.________, qui perçoit l'indemnité de chômage depuis le mois d'août 2023. Le montant de cette indemnité s'avérant insuffisant, il a également requis du Centre social régional ******** (CSR) le versement du revenu d'insertion (RI), en complément.
Par décision du 13 mai 2024, le CSR a refusé de lui allouer les prestations requises, au motif que son gain assuré avait été calculé par la CCH sur un taux d'activité moyen de 77,52%.
Le recours interjeté par A.________ contre cette décision a été rejeté par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 6 septembre 2024.
C. Par acte du 7 octobre 2024, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) d'un recours contre cette dernière décision, dont il demande principalement la réforme en ce sens qu'il soit mis au bénéfice du RI, subsidiairement l'annulation et le renvoi de la cause à la DGCS pour nouvelle décision.
La DGCS a produit son dossier et se réfère à la décision attaquée.
Le CSR n'a aucune observation à communiquer.
Considérant en droit :
1. a) La loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) renvoie, à son art. 74 al. 2, 2e phr., à la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), dont l’art. 92 al. 1 prévoit que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
b) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le recourant critique la décision attaquée en ce qu'elle ne lui reconnaît pas le droit au RI. En substance, il fait valoir qu'au vu de son statut, il peut prétendre aux prestations régies par la LASV et que le refus de l'autorité intimée à cet égard serait dépourvu de base légale.
3. a) La Suisse et l'Espagne, dont le recourant possède la nationalité, sont parties à l'accord conclu le 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), entré en vigueur le 1er juin 2002.
La nature de l'autorisation de séjour pour les personnes dont le statut est régi par l'ALCP et qui en remplissent les conditions est déclaratoire (v. ATF 136 II 329 consid. 2.2 p. 332; 134 IV 57 consid. 4 p. 58); ces derniers bénéficient d'un droit à la délivrance de l'autorisation dès l'entrée en vigueur de l'accord (Secrétariat d'Etat aux migrations [SEM], Directives et commentaires concernant l'ordonnance sur la libre circulation des personnes Directives [OLCP], état au 1er janvier 2024, ch. 2.3.1). L'art. 6 al. 1 Annexe I ALCP prévoit que le travailleur salarié ressortissant d'une partie contractante (ci-après: le travailleur) qui occupe un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins à dater de sa délivrance. L'art. 6 al. 2 Annexe I ALCP prévoit que le travailleur salarié (d'une partie contractante) qui occupe un emploi d'une durée supérieure à trois mois et inférieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée égale à celle prévue dans le contrat (autorisation de courte durée L UE/AELE). L'art. 71 al. 1 de l'ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA; RS 142.201) est applicable; il en résulte que les ressortissants de l'UE soumis à autorisation reçoivent un titre de séjour conformément à l’art. 41 al. 1 LEI. Ces titres de séjour attestent une autorisation de séjour de courte durée (permis L), une autorisation de séjour (permis B) ou une autorisation d’établissement (permis C).
Le permis L a une durée de validité inférieure à un an (max. 364 jours); en cas d’activité lucrative, la durée de la relation de travail est déterminante (contrats de travail d'une durée inférieure à une année); la validité de l'autorisation correspond à la durée du contrat de travail (Directives OLCP, ch. 2.5). En outre, un permis L est délivré pour une durée de six mois lors de la recherche d'un emploi, pour autant que les ressortissants de l'UE et de l'AELE disposent des moyens financiers nécessaires à leur entretien (cf. art. 2 par. 1 annexe ALCP; 18 al. 2 OLCP). L'autorisation accordée peut être prolongée jusqu'à une année au plus, pour autant que la personne concernée soit en mesure de prouver les efforts déployés à cet effet et qu'il existe une réelle perspective d'engagement (art. 18 al. 3 OLCP). S’il ressort de la déclaration d’engagement de l’employeur ou de l’attestation de travail que l’on est en présence d’un rapport de travail d'une durée indéterminée ou d'une durée limitée à un an ou plus, il y a lieu d'octroyer une autorisation de séjour UE/AELE (Directives OLCP ch. 4.5).
S'agissant du cas particulier des contrats de mission, les Directives OLCP précisent ce qui suit (ch. 4.2.2):
"Pour les ressortissants UE/AELE nouvellement admis en Suisse qui sont placés ou dont les services sont loués par une entreprise suisse de travail intérimaire (cf. ch. II.5.3.4), les contrats de mission portent en principe sur une durée limitée, généralement inférieure à un an. Il convient par conséquent de régler le séjour en Suisse de la manière suivante :
· S'il ressort de la demande que l'agence place son employé ou loue ses services pour une durée initiale de trois mois au plus, il y a lieu d'utiliser dans un premier temps la procédure d'annonce par le biais du système électronique mis à disposition pour les activités de courte durée (chap. II.3).
· Si l'agence place son employé ou loue ses services pour une durée supérieure à trois mois et inférieure à un an, les autorités cantonales compétentes ne peuvent pas délivrer une autorisation de séjour (permis B UE/AELE). Seule une autorisation de courte durée dont la validité se limite à la durée de la mission (permis L UE/AELE) peut être remise au travailleur (ch. II.3.2 et II.5.3.4).
Est par conséquent déterminant pour le choix de la procédure à suivre la durée du contrat de travail, respectivement du contrat de mission passé entre l'agence intérimaire et le travailleur et non celle figurant sur le contrat-cadre passé entre l'agence et le travailleur."
b) La loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI; RS 142.20) ne s’applique aux ressortissants des Etats membres de l’Union européenne que dans la mesure où l'ALCP n'en dispose pas autrement ou lorsqu’elle prévoit des dispositions plus favorables (cf. art. 2 al. 2 LEI). Lorsqu’un étranger ne séjourne en Suisse qu’à des fins de recherche d’emploi, ni lui ni les membres de sa famille n’ont droit à l’aide sociale (art. 29a LEI). Entré en vigueur le 1er juillet 2018, l'art. 61a LEI prévoit ce qui suit :
"1 Le droit de séjour des ressortissants des États membres de l’UE ou de l’AELE titulaires d’une autorisation de courte durée prend fin six mois après la cessation involontaire des rapports de travail. Le droit de séjour des ressortissants des Etats membres de l'UE ou de l'AELE titulaires d'une autorisation de séjour prend fin six mois après la cessation involontaire des rapports de travail lorsque ceux-ci cessent avant la fin des douze premiers mois de séjour.
2 Si le versement d’indemnités de chômage perdure à l’échéance du délai de six mois prévu à l’al. 1, le droit de séjour prend fin à l’échéance du versement de ces indemnités.
3 Entre la cessation des rapports de travail et l'extinction du droit de séjour visée aux al. 1 et 2, aucun droit à l'aide sociale n'est reconnu.
4 En cas de cessation involontaire des rapports de travail après les douze premiers mois de séjour, le droit de séjour des ressortissants des États membres de l’UE ou de l’AELE titulaires d’une autorisation de séjour prend fin six mois après la cessation des rapports de travail. Si le versement d’indemnités de chômage perdure à l’échéance du délai de six mois, le droit de séjour prend fin six mois après l’échéance du versement de ces indemnités.
5 Les al. 1 à 4 ne s'appliquent pas aux personnes dont les rapports de travail cessent en raison d'une incapacité temporaire de travail pour cause de maladie, d'accident ou d'invalidité ni à celles qui peuvent se prévaloir d'un droit de demeurer en vertu de l'accord du 21 juin 1999 entre, d'une part, la Confédération suisse et, d'autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes (ALCP) ou de la convention du 4 janvier 1960 instituant l'Association européenne de libre-échange (AELE)."
Dans son Message du 4 mars 2016 relatif à la modification de la loi fédérale sur les étrangers (Gestion de l'immigration et amélioration de la mise en œuvre des accords sur la libre circulation des personnes; in: FF 2016 2836), le Conseil fédéral précise que, dans le cadre de la mise en œuvre de l'art. 121a de la Constitution fédérale (Cst.), diverses mesures sont proposées "afin de garantir à l'échelle suisse une application uniforme de l'ALCP et [...] d'éviter que des étrangers en quête d'emploi en Suisse puissent percevoir des prestations d'aide sociale". A propos de l'art. 61a LEI précisément, le Message souligne que "cette disposition doit nécessairement revêtir la forme d'une base légale formelle car elle fixe des règles de droit relatives aux obligations des cantons lors de la mise en œuvre de l'exécution du droit fédéral, en l'occurrence l'ALCP. [...]De l’avis du Conseil fédéral, cette réglementation est compatible avec l’annexe I, art. 24, par. 3, ALCP, qui mentionne que les personnes qui ont occupé un emploi d’une durée inférieure à un an sur le territoire d’une partie contractante, peuvent y séjourner, pourvu qu’elles répondent aux conditions d’admission prévues pour les ressortissants UE/AELE sans activité lucrative. Ils doivent donc disposer pour eux-mêmes et les membres de leur famille de moyens financiers suffisants pour ne pas devoir faire appel à l’aide sociale pendant leur séjour et d’une assurance-maladie couvrant l’ensemble des risques." Le Message précise encore, au sujet de l'art. 61a al. 3 LEI que "cet alinéa reprend la règle fixée à l’annexe I, art. 2, par. 1, sous-par. 2, ALCP, qui permet d’exclure de l’aide sociale les chercheurs d’emploi restés en Suisse à la fin d’un emploi d’une durée inférieure à un an." (FF 2016 2882 à 2889).
En tant qu'il prévoit que le droit de séjour des ressortissants des Etats membres de l'UE ou de l'AELE titulaires d'une autorisation de séjour prend fin six mois après la cessation involontaire des rapports de travail lorsque ceux-ci ont duré moins de douze mois, l'art. 61a al. 1 a été jugé compatible avec l'ALCP (ATF 147 II 1 consid. 2.4.4 p. 12).
c) L'art. 12 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.
La LASV a pour but de venir en aide aux personnes rencontrant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le RI (cf. art. 1er al. 1 et 2 LASV). Le RI comprend une prestation financière et peut, le cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue de moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).
Les dispositions de la LASV s'appliquent aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton (cf. art. 4 al. 1 LASV). Elles ne s'appliquent pas aux personnes visées par la loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers et aux ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi et titulaires d'une autorisation de séjour de courte durée, à l'exception des dispositions relatives à l'aide d'urgence (al. 2). La LASV est complétée par son règlement d'application, du 26 octobre 2005 (RLASV; BLV 850.051.1), qui s'applique aux personnes qui sont domiciliées ou en séjour au sens de l'article 4 LASV et qui disposent d'un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement (art. 1er al. 2 RLASV).
A teneur des Normes RI, édictées par le Département cantonal de la santé et de l'action sociale (DSAS), dans leur version applicable dès le 1er février 2024:
"(...)
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Motif du séjour |
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Statut du séjour |
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Situation par rapport au RI |
RI |
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Type d’autorisation |
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1.1.3.2 Ressortissants UE/AELE |
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Livret L (UE/AELE) Validité maximale de 364 jours Si un seul membre du ménage a droit au RI, l’ensemble du ménage (couple marié ou partenaires enregistrés et leurs enfants) peut en bénéficier. |
Exercice d’une activité |
Dans l’attente du début des rapports de travail |
Non |
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En emploi, soit en complément du salaire |
Oui Pour autant que l’activité salariée soit exercée à 100% ou 160 heures par mois. |
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Indépendant |
Oui Il s’agit de l’aide transitoire pour les indépendants. Si l’activité indépendante est interrompue, l’aide est analogue à celle d’une personne en recherche d’emploi. |
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En recherche d’emploi, sans droit aux indemnités de chômage |
Oui Sauf lorsque les rapports de travail se terminent avant la fin de la première année de séjour (art. 61a, al. 1 et 3, LEI) et pour autant que l’activité salariée ait été exercée à 100% ou 160 heures par mois. |
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En recherche d’emploi, en complément aux indemnités de chômage |
Oui Sauf lorsque les rapports de travail se terminent avant la fin de la première année de séjour (art. 61a, al. 1 et 3, LEI) et pour autant que l’activité salariée ait été exercée à 100% ou 160 heures par mois. |
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En incapacité de travail mais toujours au bénéfice d’un contrat de travail |
Oui Pour autant que l’activité salariée soit exercée à 100% ou 160 heures par mois. |
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Perte d’emploi suite à une incapacité temporaire de travail pour cause de maladie, d’accident ou d’invalidité |
Oui Même avant la fin de la première année de séjour (art. 61a, al. 5, LEI). Pour autant que l’activité salariée ait été exercée à 100% ou 160 heures par mois. |
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Incapacité permanente de travail |
Oui Même avant la fin de la première année de séjour (art. 61a, al. 5, LEI). |
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(...)"
On rappellera que les Normes RI constituent des ordonnances administratives adressées aux autorités chargées de l'application de la LASV (cf. art. 57 RLASV), afin d'assurer une pratique uniforme en la matière et le respect de l'égalité de traitement. Dans ce but, elles indiquent l'interprétation généralement donnée à certaines dispositions légales. Elles n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux. Toutefois, du moment qu'elles tendent à une application uniforme et égale du droit, ces derniers ne s'en écartent que dans la mesure où elles ne restitueraient pas le sens exact de la loi (ATF 138 V 50 consid. 4.1 et les réf. cit.; CDAP PS.2021.0036 du 6 octobre 2021 consid. 2c; PS.2017.0043 du 27 juin 2017 consid. 1c).
4. a) En l'espèce, le recourant fait valoir qu'ayant travaillé plus de douze mois, sa situation serait analogue à celle du détenteur d'une autorisation de séjour (permis B). Il ne fournit guère de détails sur son activité lucrative en Suisse; il indique simplement avoir exercé des missions temporaires et qu'un délai-cadre d'indemnisation de son chômage a été ouvert en sa faveur par la CCH. Cette explication est toutefois insuffisante.
L'art. 13 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI; RS 837.0) dispose sans doute que celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9 al. 3) a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation. Or, vu l'art. 9 al. 1 et 3 LACI, le délai-cadre de cotisation s'étend sur deux ans. Selon la jurisprudence, la seule condition du droit à l'indemnité de chômage est, en principe, que l'assuré ait exercé une activité soumise à cotisation pendant la période minimale de cotisation (arrêt TF 8C_466/2018 du 13 août 2019 consid. 6.3). En d'autres termes, dans le régime instauré par la LACI, il suffit d'avoir été partie à un rapport de travail (un seul ou plusieurs rapports successifs) et ceci pendant douze mois au moins (avec ou sans interruption) sur la période de deux ans précédant le début de l'indemnisation pour bénéficier d'un délai-cadre d'indemnisation (v. not. ATF 139 V 88 consid. 3.2 p. 91). Les conditions posées par l'Annexe I ALCP sont, quant à elles, plus rigoureuses, puisque l'art. 6 al. 1 de cette norme subordonne l'octroi un titre de séjour d'une durée de cinq ans à l'occupation d'un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an. Or, cette durée d'un an au moins est ininterrompue.
Ce que l'on sait in casu est que le recourant a toujours effectué des missions temporaires, ce qui exclut qu'il ait pu bénéficier, lors de son admission, d'un permis B. Par la suite, on ignore si l'une de ces missions s'est étendue sur une période de douze mois au moins, sans interruption; c'est à cette condition que le recourant remplit les conditions de la délivrance d'une autorisation de séjour. Or, il n'en dit strictement rien. Dans les faits, le recourant a été mis au bénéfice d'une autorisation de séjour de courte durée à son entrée en Suisse et celle-ci a depuis lors toujours été renouvelée. Il importe dès lors de partir du principe qu'il n'a jamais rempli les conditions consacrées par l'art. 6 al. 1 Annexe I ALCP. Par conséquent, sa situation ne saurait être assimilée à celle d'un titulaire d'une autorisation de séjour au chômage.
b) Il suit de ce qui précède que le droit de séjour du recourant aurait dû prendre pris fin six mois après la cessation involontaire des rapports de travail, conformément à l'art. 61a al. 1 LEI, si un délai-cadre d'indemnisation n'avait pas été ouvert en sa faveur; dans ce cas, son droit au séjour prendra fin à l’échéance du versement de ces indemnités, vu l'art. 61a al. 2 LEI. Or, l'art. 61a al. 3 LEI exclut tout droit à l'aide sociale entre la cessation des rapports de travail et l’extinction du droit de séjour visée aux al. 1 et 2. C'est la raison pour laquelle les dispositions de la LASV ne s'appliquent pas aux ressortissants communautaires qui, comme le recourant, sont à la recherche d'un emploi et titulaires d'une autorisation de séjour de courte durée (cf. art. 4 al. 2 LASV).
Nonobstant ce qui précède, le recourant, en recherche actuellement d'un emploi, prétend au RI en complément de son indemnité de chômage, insuffisante. Il se trouve dès lors dans l'une des situations décrites au ch. 1.1.3.2 des Normes RI et pourrait prétendre au RI, pour autant qu'il ait exercé avant de tomber au chômage une activité salariée – soit une activité lucrative de courte durée (3 à 12 mois maximum) – à un taux de 100% ou de 160 heures par mois. Le recourant critique cette disposition des normes RI au regard du principe de légalité. Outre le fait que le ch. 1.1.3.2 repose sur les art. 61a al. 3 et 4 al. 2 LASV, ce qui rend la critique dénuée de consistance, on relève que le régime mis en place par ces normes nuance quelque peu la stricte application des textes légaux et s'avère en définitive plus favorable qu'eux. En effet, il ouvre le droit au RI à des ressortissants communautaires titulaires de permis L et bénéficiant de l'indemnité de chômage, en dépit du texte clair de l'art. 61a al. 3 LEI qui exclut ces derniers de l'aide sociale.
En l'occurrence toutefois, le recourant ne saurait en bénéficier dans la mesure où son gain assuré a été calculé par la CCH sur un taux d'activité moyen de 77,52% et non de 100%. Vu l'art. 37 de l'ordonnance fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité, du 31 août 1983 (OACI; RS 837.02), le gain assuré est calculé sur la base du salaire moyen des six derniers mois de cotisation qui précèdent le délai-cadre d’indemnisation (al. 1). Dès l'instant où la preuve que le recourant a perçu un salaire durant les douze derniers mois précédant le délai-cadre d’indemnisation (cf. al. 2) n'est pas rapportée, il y a lieu de partir du principe que l'activité lucrative de courte durée qu'il a exercée dans le cadre d'une mission temporaire avant de se trouver au chômage était inférieure à 100%. Dans ces conditions, c'est à juste titre que son droit au RI a été nié.
5. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Vu l'art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1), le présent arrêt sera rendu sans frais, ce qui rend sans objet la demande du recourant tendant à ce qu'il soit mis au bénéfice de l'assistance judiciaire. Le sort du recours commande cependant de ne pas allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD)
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale, du 6 septembre 2024, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 9 janvier 2025
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.