TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 mars 2025

Composition

M. Alain Thévenaz, président; Mme Isabelle Perrin et
M. Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Olivier CARRE, avocat à Lausanne,

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Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,

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Autorité concernée

Centre social régional de Lausanne, à Lausanne.

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Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 30 septembre 2024 (remboursement d'un trop-perçu de mai 2013 à mai 2017).

Vu les faits suivants :

A. A.________ est née le 11 mai 1959. De nationalité suisse, elle est titulaire d'un diplôme d'ingénieur chimiste de l'EPFL et d'un MBA. Elle parle six langues. Entre le 1^er septembre 2006 et le 31 décembre 2017, elle a bénéficié de prestations du revenu d'insertion (RI). Après avoir perçu une rente de la part de l'assurance-invalidité en raison de problèmes de santé, elle est désormais à l’AVS et bénéficie toujours de prestations complémentaires (PC).

En particulier, A.________ souffre de divers troubles psychiques, selon attestation du Dr B.________ du 15 juillet 2015. Il posait alors les diagnostics de trouble affectif bipolaire, de personnalité émotionnellement labile, type borderline, de trouble dépressif récurrent et de boulimie. Il relevait en outre l'impact de ces troubles dans le cadre des relations sentimentales de l'intéressée.

B. Une première enquête a été menée en 2012, par l'Unité de contrôle et de conseils (UCC) du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS, aujourd'hui Direction générale de la cohésion sociale – DGCS), concernant la situation de A.________. Il était apparu que l’intéressée avait plusieurs comptes bancaires, dont certains n'avaient pas été déclarés, et qu’elle avait omis d’annoncer des ressources (soit d’une part des revenus provenant d’activités lucratives déployées pour le compte de la société C.________ et d’autre part des revenus provenant d’une sous-location de place de parc notamment). Le Centre social régional de Lausanne (CSR) a alors rendu une décision, le 15 janvier 2014, demandant à l'intéressée, en raison de la dissimulation de ressources, le remboursement de 54'059 fr. 50 au titre du RI indûment perçu entre les mois de septembre 2006 et octobre 2007 ainsi qu'entre les mois de février 2009 et novembre 2011, lui infligeant une sanction consistant en la réduction de son forfait de 25% pendant 12 mois et ordonnant, à l'échéance de la sanction, le remboursement du montant indu par le biais de prélèvements de 15% du forfait mensuel. A.________ a recouru devant le SPAS contre cette décision. Ce dernier a statué par décision du 15 mars 2016, admettant très partiellement le recours et réformant la décision du 15 janvier 2014 en ce sens que le montant indûment perçu s'élevait à 52'924 fr. 50. A.________ a intégralement remboursé ce montant.

Le rapport final d’enquête, du 23 avril 2012, retenait que, lors de son audition du 21 février 2012, A.________ avait spontanément indiqué qu’elle détenait deux comptes ouverts à son nom auprès de la Banque D.________, en Pologne (réf. ******** et ********) et précisé qu’elle gérait deux comptes ouverts au nom de sa mère E.________, également détenus dans cet établissement (réf. ******** et ********). Le 12 mars 2012, A.________ avait remis des justificatifs en y ajoutant un relevé de compte ouvert auprès de la même banque au nom de F.________ (i.e. son ami, dont il sera question ci-après; réf. ********) ainsi qu’un tableau récapitulatif excel. Se fondant sur les explications, jugées vraisemblables, fournies par A.________ et par sa mère, l’UCC avait conclu que la première nommée utilisait tous les comptes à sa disposition pour gérer les paiements et encaissements liés à sa mère – dont elle allait ultérieurement être nommée curatrice. Aucune écriture ne permettait de dire que A.________ ou F.________ avaient prélevé de l’argent sur ces comptes pour leurs propres besoins. De même, l’UCC ne doutait pas des déclarations fournies "sur la réelle propriétaire des fonds détenus sur les comptes ouverts auprès de la Banque D.________".

Suite à la plainte pénale déposée le 18 juillet 2017 par la Direction des sports et de la cohésion sociale à raison des faits décrits ci-dessus, A.________ a été condamnée pour escroquerie à une peine pécuniaire de 75 jours-amende à 30 fr. avec sursis à l’exécution de la peine et délai d’épreuve de 2 ans par ordonnance pénale rendue le 9 décembre 2019 par le Ministère public de l’arrondissement de Lausanne.

C. A partir du 9 mai 2017, une nouvelle enquête a été effectuée par le CSR sur la situation de A.________, qui a pu se déterminer au cours de celle-là. Un rapport a été établi le 13 décembre 2017. Il concluait à l’existence d’un concubinage entre A.________ et F.________. Il y avait donc lieu de tenir compte des ressources de ce dernier, ce qui avait pour conséquence que A.________ s’était régulièrement trouvée au-dessus des normes de fortune autorisée depuis le mois de juillet 2013 et que la totalité de l’aide depuis mai 2012 devait être restituée et le droit au RI supprimé. Par ailleurs, le rapport d’enquête concluait ce qui suit au sujet des avoirs bancaires polonais précités:

"Les investigations effectuées à ce jour ont permis de détecter des prélèvements importants depuis le compte polonais numéro ******** appartenant à Mme E.________ et géré par sa fille. Les transferts ont été ordonnés par la bénéficiaire en sa propre faveur ou celle de F.________]. Un faisceau d’indices laisse également penser que Madame pourrait détenir ou avoir accès à un autre compte bancaire dont nous n’avons pas connaissance. En effet, le compte ******** connu n’est utilisé que pour recevoir les prestations du RI ainsi que les remboursements de l’assurance-maladie. Il n’y a aucun retrait pour des achats alimentaires ou autres. Quant aux paiements, ils sont tous effectués par ordres permanents ou par e-banking.

Toutefois, l’intégralité des aides versées depuis mai 2012 étant déjà demandée en remboursement en raison du concubinage, aucun calcul d’indu n’est effectué en relation avec l’utilisation du patrimoine de la mère de Madame."

D. Par décision du 18 décembre 2017, le CSR a supprimé le droit au RI de A.________ dès et y compris le mois de janvier 2018, aux motifs qu’elle avait dissimulé des ressources et qu’elle vivait en concubinage avec F.________. Cette décision n’a pas été contestée.

E. Par décision du 14 mai 2018, le CSR a ensuite requis de l’intéressée le remboursement de 127'128 fr. 75 correspondant aux aides versées depuis le mois de mai 2012 jusqu’au jour de la décision. En substance, cette autorité retenait que A.________ et F.________ étaient concubins dès et y compris le mois de mai 2012, étant précisé que la relation avait débuté en 2007 et que l'autorité tenait compte d'un délai de 5 ans pour admettre une présomption de vie commune. La décision mentionnait également que les revenus et fortune de F.________ excédaient les barèmes autorisés pour un couple, respectivement que l'intéressée disposait dès juillet 2013 des avoirs propres suffisants pour considérer que l'entier des aides allouées à partir de ce mois avaient été indûment perçues.

Par acte de son conseil du 14 juin 2018, A.________ a recouru contre cette décision auprès du SPAS et a conclu à son annulation. En particulier, elle contestait tout concubinage qualifié avec F.________.

F. Par décision du 23 septembre 2021, la DGCS (l'autorité intimée) a rejeté le recours formé par A.________ et maintenu la décision du CSR du 14 mai 2018, en précisant que la période d'indu s'étendait de mai 2012 à décembre 2017. En substance, l'autorité intimée a retenu l'existence d'un concubinage qualifié entre A.________ et F.________.

G. Par acte de son conseil du 25 octobre 2021, A.________ a recouru contre la décision du 23 septembre 2021 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à l'admission du recours, à l'annulation de la décision rendue par l'autorité intimée le 23 septembre 2021, à l'annulation de la décision du CSR du 14 mai 2018, et à ce qu'il soit dit que la recourante n’était pas tenue à restitution de la somme de 127'128 fr. 75 pour des prestations perçues depuis mai 2012 inclus. La cause a été enregistrée avec la référence PS.2021.0073.

H. Par arrêt du 13 avril 2022, le tribunal a considéré que l’instruction était incomplète et ne permettait pas de déterminer la situation de la recourante entre 2012 et 2017 ainsi que l’existence d’un concubinage entre elle et F.________. Il a admis le recours, annulé la décision attaquée et renvoyé la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision, afin qu’elle procède aux investigations nécessaires permettant d’établir l’existence d’un concubinage – ou non – durant la période litigieuse. Il a invité l’autorité intimée, notamment mais non exclusivement, à requérir des indications postales et à entendre le couple, respectivement des tiers, pour établir ses modalités de vie. L’autorité était également invitée à examiner les pièces médicales produites par la recourante à l’appui de son recours et l’influence éventuelle de son état de santé sur la possibilité de mener une vie en concubinage. Ensuite, le tribunal a renoncé à examiner les autres arguments soulevés par la recourante, en lien avec la capacité de F.________ de l’entretenir. Il en est allé de même de la question du train de vie de la recourante et de l’utilisation de prélèvements effectués sur les comptes de sa mère. Si cette question était abordée dans un rapport d’enquête du 13 décembre 2017, elle n’avait pas fait l’objet d’investigations complémentaires et n’était pas mentionnée à l’appui de la décision querellée. Le cas échéant, il reviendrait à l’autorité intimée de procéder aux mesures d’instruction supplémentaires nécessaires.

I. F.________ est décédé le 8 mars 2022.

J. Suite à l’arrêt de la CDAP, l’autorité intimée a repris l’instruction du dossier. Elle a fait signer à la recourante une demande de levée du secret médical et s’est adressée à Unisanté, à Lausanne, afin de se renseigner au sujet de la capacité de la recourante de mener une vie de couple, au regard de ses problèmes de santé. Le 24 janvier 2024, Unisanté a répondu que le seul intervenant dont l’avis pourrait éventuellement attester le maintien d’une relation était le psychiatre traitant. Le dossier de l’autorité intimée ne contient pas de trace d’autres mesures d’instruction complémentaire. Le 22 février 2024, l’autorité intimée a averti la recourante qu’elle statuerait en l’état du dossier.

K. Le 30 septembre 2024, l’autorité intimée a rendu une nouvelle décision sur le recours interjeté par A.________ contre la décision du CSR du 14 mai 2018. La DGCS a admis partiellement le recours (I), réformé la décision du 14 mai 2018 en ce sens que la recourante doit au CSR le montant de 66'628 fr. 20 au titre de RI indûment perçu de mai 2013 à mai 2017 (II), alloué à la recourante un montant de 800 fr. à titre de dépens à charge du CSR (III) et rendu la décision sans frais (IV). En substance, l’autorité intimée a considéré qu’au vu de l’écoulement du temps, il n’était plus possible de déterminer le mode de vie de A.________ avant 2012, raison pour laquelle, elle avait renoncé à entreprendre de plus amples mesures d’instruction sur ce point. Par ailleurs, estimant se trouver dans l’impossibilité d’établir si l’état de santé de la recourante était compatible avec l’existence d’un concubinage qualifié, notamment eu égard à l’écoulement du temps, l’autorité intimée avait renoncé également à mener de plus amples mesures d’instruction s’agissant de la situation à partir de 2012. L’autorité intimée n’a ainsi pas retenu l’existence d’un concubinage qualifié ou non entre la recourante et F.________ et a admis le recours sur ce point. Ensuite, pour retenir que la recourante avait dissimulé des ressources qui la plaçaient au-delà des barèmes de revenus et de fortune autorisés, l’autorité intimée s’est fondée sur des rapports d’enquête établis en 2012 et 2017 ainsi que sur la constatation que des crédits avaient été effectués entre 2013 et 2017 sur le compte bancaire n° ******** dont A.________ est titulaire auprès de la Banque D.________ en Pologne. Ces crédits provenaient soit de F.________, soit du débit du compte bancaire polonais de E.________, mère de la recourante dont cette dernière assumait la curatelle depuis 2012, étant précisé que cette dernière avait vécu en maison de retraite en Pologne depuis 2011 et était décédée le 30 avril 2020. L’autorité intimée a également tenu compte de montants versés à A.________ ou retirés par elle depuis le compte n° ******** ouvert à la banque D.________ par F.________. L’autorité intimée a par ailleurs déduit du RI un rétroactif AI pour la période de juin 2015 à décembre 2017 par 1'605 fr. 03 par mois. Elle a ensuite établi un tableau récapitulatif, dont il ressort que le RI perçu indûment entre les mois de mai 2013 et mai 2017 s’élève à 66'628 fr. 18, arrondi à 66'628 fr. 20.

L. Par acte du 31 octobre 2024 de son avocat, A.________ a recouru devant la CDAP contre la décision du 30 septembre 2024, concluant à l’annulation de la décision rendue le 30 septembre 2024 par la DGCS, et de celle rendue antérieurement le 14 mai 2018 par le CSR de Lausanne et demandant au tribunal de dire, par conséquent, qu’elle n’est pas tenue à restitution de la somme de 66'628 fr. 20 pour des prestations perçues de mai 2013 à mai 2017, subsidiairement de renvoyer le dossier à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants, très subsidiairement seulement, de dire que l’obligation de remboursement est limitée au montant que justice dira, mais au maximum à 42'467 fr. 25. La recourante a également requis la production de leurs dossiers par l'autorité intimée et le CSR.

Le 25 novembre 2024, le CSR de Lausanne a informé le tribunal qu’il n’avait pas de réquisition à formuler, ni de nouvel élément sur le fond de la cause à porter à sa connaissance. Il a toutefois précisé qu’il avait encaissé, en août 2018, un montant de 24'160 fr. 95 à titre de prestations complémentaires de l’AI rétroactivement octroyées, somme à porter en déduction de la revendication du 14 mai 2018, ramenant la dette de la recourante à 42'467 fr. 25.

Le 6 décembre 2024, l’autorité intimée a produit son dossier et s’est déterminée en se référant aux considérants de la décision attaquée. Elle a conclu au rejet du recours.

Le 14 février 2025, la recourante a répliqué, sous la plume de son avocat. Elle a confirmé les conclusions de son recours. La recourante a encore produit quelques pièces.

Considérant en droit :

1. La décision rendue sur recours par la DGCS en application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les autres conditions de recevabilité (notamment l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient dès lors d'entrer en matière sur le fond.

2. L'objet du litige est circonscrit par le dispositif de l'arrêt PS.2021.0073 du 13 avril 2022, qui annule la décision de la DGCS du 23 septembre 2021 et lui renvoie la cause pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants (cf. supra, let. H).

La décision de la DGCS du 23 septembre 2021 confirmait le remboursement de 127'128 fr. 75 correspondant aux aides versées entre le mois de mai 2012 et celui de décembre 2017. Cette décision a été annulée par la CDAP en raison du fait que l’instruction était incomplète et ne permettait ni de déterminer la situation de la recourante entre 2012 et 2017, ni de conclure à l’existence d’un concubinage entre A.________ et F.________. La décision de la DGCS fondait en effet le devoir de restitution de l’indu de la recourante sur l’existence d’une relation de concubinage entre les intéressés et le fait que les revenus et fortune de F.________ excédaient les barèmes autorisés pour un couple. Le tribunal a renvoyé la cause à l’autorité intimée afin qu’elle procède aux investigations nécessaires permettant d’établir l’existence d’un concubinage – ou non – durant la période litigieuse, notamment en requérant des indications postales, en entendant le couple, respectivement des tiers, pour établir ses modalités de vie, ainsi qu’en examinant les pièces médicales produites par la recourante à l’appui de son recours et l’influence éventuelle de son état de santé sur la possibilité de mener une vie en concubinage. Cela étant, le tribunal a renoncé à examiner les autres arguments soulevés par la recourante, en lien avec la capacité d’F.________ de l’entretenir. Il en est allé de même de la question du train de vie de la recourante et de l’utilisation de prélèvements effectués sur les comptes de sa mère puisque, si cette question était abordée dans un rapport d’enquête du 13 décembre 2017, elle n’avait pas fait l’objet d’investigations complémentaires et n’était pas mentionnée à l’appui de la décision querellée. La CDAP a considéré que, le cas échéant, il reviendrait à l’autorité intimée de procéder aux mesures d’instruction supplémentaires nécessaires.

Après l’arrêt de renvoi, l’autorité intimée n’a procédé qu’à une seule nouvelle mesure d’instruction. Elle a fait signer à la recourante une déclaration de levée du secret médical et s’est adressée à Unisanté, à Lausanne, afin de se renseigner au sujet de la capacité de la recourante de mener une vie de couple, au regard de ses problèmes de santé. Unisanté ayant répondu que le seul intervenant dont l’avis pourrait éventuellement attester le maintien d’une relation était le psychiatre traitant, l’autorité intimée a avisé la recourante qu’elle statuerait en l’état du dossier.

Dans la décision attaquée, l’autorité intimée explique qu’elle a renoncé à entreprendre de plus amples mesures d’instruction pour déterminer le mode de vie de la recourante avant 2012. Elle a également estimé qu’elle se trouvait dans l’impossibilité d’établir si l’état de santé de la recourante était compatible avec l’existence d’un concubinage qualifié, notamment eu égard à l’écoulement du temps et renoncé à mener de plus amples mesures d’instruction s’agissant de la situation à partir de 2012. En conséquence, l’autorité intimée n’a pas retenu l’existence d’un concubinage qualifié ou non entre la recourante et F.________ et a admis le recours sur ce point.

L’autorité intimée a en revanche considéré que la recourante avait perçu indûment des prestations du RI en raison du fait qu’elle avait dissimulé des ressources qui la plaçaient au-delà des barèmes de revenus et de fortune autorisés. Or, l’autorité intimée ne s’était jusque-là encore jamais fondée sur les montants crédités sur le compte bancaire polonais de la recourante pour conclure que celle-ci avait indûment perçu des prestations du RI. Elle s’est cette fois-ci basée sur les rapports d’enquête établis en 2012 et 2017 ainsi que sur la constatation que des crédits avaient été effectués entre 2013 et 2017 sur un compte bancaire polonais dont la recourante est titulaire, soit sur des documents qui figuraient de longue date au dossier. Elle n’a cependant pas complété l’instruction à ce sujet. En particulier, elle n’a pas donné à la recourante la possibilité d’expliquer comment ces crédits avaient pu être utilisés ou de produire des pièces relatives à l’affectation des montants crédités. Le tribunal constate par ailleurs que la décision attaquée ne dit rien au sujet du montant de 24'160 fr. 95 versé au CSR en août 2018 à titre de prestations complémentaires de l’AI octroyées rétroactivement (cf. réponse du CSR du 25 novembre 2024). La décision est également muette au sujet de l’argument de la prescription, que la recourante invoque à l’appui de son recours. Or, il n’appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (cf. arrêt CDAP arrêt GE.2018.0014 du 14 septembre 2018 consid. 2 et les réf. citées). Il s’ensuit que la décision doit être annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée pour compléter l’instruction et rendre une nouvelle décision (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Vu l’issue du recours, il n’y a pas lieu d'examiner les autres arguments soulevés par la recourante, notamment l'éventuelle violation de son droit d'être entendue, ni d'ordonner la production de pièces complémentaires.

3. Le considérant qui précède conduit à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée pour qu’elle procède dans le sens du considérant 2 ci-dessus et rende une nouvelle décision.

Il est statué sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). La recourante obtenant gain de cause à l'aide d'un avocat, elle a droit à une indemnité à titre de dépens, à charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 30 septembre 2024 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour complément d’instruction et nouvelle décision.

III. Il est statué sans frais.

IV. L’Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), doit à la recourante la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 28 mars 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.