TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 décembre 2024

Composition

M. Raphaël Gani, président ; M. François Kart et M. Guillaume Vianin, juges; M. Jérôme Sieber, greffier.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay, à Morges.

Objet	Aide sociale.
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 1^er octobre 2024.

Vu les faits suivants :

A. Le 17 juin 2024, le Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay (ci-après: CSR) a décidé de la suppression du revenu d'insertion (RI) octroyé à A.________ (ci-après: le recourant) à partir du 1^er juin 2024, au motif qu'il avait fait l'objet d'un renvoi du territoire prononcé par le Service de la population.

B. Le recourant s'est opposé à cette décision du 17 juin 2024 par recours à la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS ou autorité intimée) du 15 juillet 2024. L'autorité intimée a partiellement admis par décision du 1^er octobre 2024 le recours précité corrigeant en substance la date à partir de laquelle la suppression du RI, par ailleurs confirmée, devait prendre effet et la portant au 17 juillet 2024 au lieu du 1^er juin 2024.

C. Par acte du 9 novembre 2024, adressé à l'autorité intimée, le recourant a déféré la décision du 1^er octobre précitée qui a été transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) comme objet de sa compétence.

Le CSR et l'autorité intimée se sont déterminés sur le recours concluant à son rejet, respectivement les 15 et 29 novembre 2024.

Considérant en droit :

1. Dès lors qu’elle n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité, la décision de la DGCS peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours, bien qu'adressé à une autorité erronée qui l'a cependant transmis d'office (art. 7 LPA-VD), a pour le surplus été formé en temps utile (art. 95 LPA‑VD) et il satisfait aux autres conditions de recevabilité (art. 75 let. a, 79 al. 1 et 99 LPA‑VD), si bien qu’il y a lieu d’entrer en matière.

2. Le litige a trait sur le fond à la suppression du RI pour le recourant qui le conteste en expliquant les nombreux problèmes qui ont jalonné sa vie professionnelle et l'accident qui lui a fait perdre son emploi. L'autorité intimée a, dans la décision dont est recours, confirmé le principe de la suppression du RI, tout en différant la date à partir de laquelle les prestations seraient supprimées, du 1^er juin au 17 juillet 2024. Elle a fondé cette suppression sur le renvoi de Suisse prononcé à l'encontre du recourant par la décision du SPOP du 16 juillet 2024.

Le recourant a requis dans son recours des mesures provisionnelles consistant dans l'octroi de l'aide d'urgence. Or, comme mentionné dans la décision incidente du juge instructeur du 13 novembre 2024, la question de l'aide d'urgence ne fait pas partie de l'objet du présent litige où seule la suppression du RI a été décidée par l'autorité intimée. Quoi qu'il en soit de toute façon de cette irrecevabilité, en tant que requête de mesures provisionnelles tendant à l'octroi de l'aide d'urgence, elle devient sans objet compte tenu du présent arrêt.

3. a) Le cadre légal applicable au litige est le suivant.

Aux termes de l'art. 12 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté, et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. L'art. 33 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst./VD; RS 101.01) n'a pas une portée plus large, de sorte que la jurisprudence relative à l'art. 12 Cst. est pertinente pour trancher le litige.

La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes rencontrant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). La prestation financière est versée selon les conditions de ressources prévues par la CSIAS (Conférence suisse des institutions d'action sociale). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).

Les dispositions de la LASV s'appliquent aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton (art. 4 LASV).

b) Ces dispositions ont été précisées comme suit par la pratique administrative.

Les normes RI établies par le Département de la santé et de l'action sociale (version 15, entrée en vigueur le 1^er février 2024, et version 14 entrée en vigueur le 1^er juin 2021) constituent des ordonnances administratives interprétatives. Les normes juridiques laissent souvent, au profit de l'autorité d'application, une certaine liberté d'appréciation ou une certaine latitude de jugement. La pratique établira comment, et dans quel sens, ces pouvoirs sont exercés. L'autorité supérieure, ou l'autorité d'application elle-même, peut se contenter de voir cette pratique se développer, s'adapter au fur et à mesure des décisions d'espèce. Mais elle peut également estimer judicieux de fixer des règles, à l'intérieur du cadre légal, qui préciseront, détailleront, fixeront les pouvoirs conférés: en quelque sorte une codification de la pratique, qui "interprétera" les notions juridiques indéterminées, orientera l'exercice de la liberté d'appréciation (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, Berne 2012, p. 425).

Ne constituant pas une norme juridique au sens strict, l'ordonnance administrative ne lie pas le juge dans l'interprétation qu'elle donne d'un texte légal. Il pourra s'en écarter si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux ou encore si elle a pour effet de supprimer la liberté d'appréciation que laisse la norme. En revanche, il est admis qu'elle institue des présomptions par généralisation, lorsque l'individualisation dans chaque cas entraînerait un travail excessif. L'intéressé garde néanmoins la possibilité d'apporter la preuve contraire (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, Berne 2012, p. 431).

Sous le titre d'aide d'urgence du SPOP, le chiffre 1.1.3.4 des Normes RI indique que le RI ne peut pas être octroyé lorsque la personne séjourne illégalement en Suisse, ni si la "personne est sous le coup d’une décision définitive et exécutoire de refus d’octroi ou de prolongation de son permis ou de son livret de séjour. Le dépôt subséquent d’une demande humanitaire ne saurait justifier le maintien du revenu d’insertion". Dans ces situations, le CSR devra indiquer à la personne l’existence de l’aide d’urgence, à requérir auprès du SPOP.

Dans le même sens, les Normes CSIAS (version du 1^er janvier 2024) prévoient (Commentaire ad ch. A.1) que "Les requérant-e-s d’asile, les personnes admises provisoirement sans qualité de réfugié ainsi que les personnes ayant reçu une décision de renvoi exécutoire ne tombent pas dans le champ d’application des Normes CSIAS. D’autres bases légales et recommandations s’appliquent en matière l’aide [sic] de ces personnes."

c) Enfin, la jurisprudence s'est prononcée de la manière suivante.

Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base (ATF 136 I 254). L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (cf. ATF 135 I 119 consid. 5.3 p. 123; ATF 131 V 256 consid. 6.1; ATF 131 I 166 consid. 3.1; ATF 130 I 71 consid. 4.1; ATF 121 I 367 consid. 2c). Sa mise en œuvre peut être différenciée selon le statut de la personne assistée. Ainsi la jurisprudence a-t-elle admis, pour les personnes qui doivent quitter la Suisse, en particulier les requérants d'asile sous le coup d'une décision de non-entrée en matière, qu'il n'y a pas lieu de poursuivre un intérêt d'intégration ou de garantir des contacts sociaux durables, compte tenu du caractère en principe temporaire de leur présence sur le territoire suisse (ATF 131 I 166 consid. 8.2 p. 182).

Il a été jugé que cette jurisprudence trouvait également application dans une situation telle que celle du recourant (décision de renvoi entrée en force ensuite d'un refus d'autorisation de séjour), compte tenu du "caractère transitoire marqué" de la période entre la décision de renvoi et son exécution (ATF 136 I 254 consid. 4.3.3) sans contrevenir à l'art. 12 Cst.

4. a) En l'espèce, il résulte du dossier que le statut de police des étrangers du recourant est le suivant:

- Le recourant, ressortissant espagnol, était titulaire d'une autorisation de séjour UE/AELE depuis le 6 juillet 2016. Le 8 février 2024, le SPOP a notifié au recourant son intention de refuser le renouvellement de son autorisation de séjour UE/AELE et de prononcer son renvoi de Suisse. L'intéressé a été invité à se déterminer sur sa situation actuelle telle qu'établie par dite autorité.

- Par décision du 29 mai 2024, le SPOP a refusé de renouveler l'autorisation de séjour UE/AELE du recourant. Son renvoi de Suisse a été prononcé avec un délai au 30 juin 2024 pour quitter le pays.

- Le recourant a formé opposition contre la décision de refus de renouvellement de permis de séjour du SPOP du 29 mai 2024 en date du 10 juillet 2024.

- Le SPOP a rejeté cette opposition par décision sur opposition du 16 juillet 2024. Cette dernière décision n'a pas été déférée devant la CDAP.

b) Compte tenu du cadre légal et de la jurisprudence du Tribunal fédéral, exposés ci-dessus, la suppression du RI au recourant ensuite du refus par le SPOP de renouveler son autorisation de séjour et de la décision de renvoi doit être confirmée. En effet, dès l'entrée en force de la décision du SPOP, le recourant ne disposait plus d'un statut légal au sens du droit des étrangers et il sortait pour ce motif du champ d'application de la LASV, tel que concrétisé par les Normes RI. Comme l'a jugé le Tribunal fédéral, le transfert à ce moment du champ de l'aide sociale à celui de l'aide d'urgence est conforme, dans la période transitoire entre l'entrée en force de la décision et l'exécution du renvoi, à l'art. 12 Cst.

c) Cela étant, l'autorité intimée a réformé la décision du CSR pour tenir compte d'une certaine manière du délai d'opposition à la décision du SPOP, ce qui apparaît comme correct. Ce n'est en effet que lors de la perte du statut légal de séjour que le bénéficiaire du RI sort du champ d'application de l'aide sociale. Il faut pour cela une décision qui soit "définitive et exécutoire" comme le soulignent à juste titre les Normes RI précitées. Or, la décision du SPOP du 29 mai 2024 a fait l'objet d'une opposition de la part du recourant en date du 10 juillet 2024. Elle n'est donc pas entrée en force, une voie de droit ordinaire ayant été utilisée. Lorsque le SPOP a rendu sa décision sur opposition, le 16 juillet 2024, il n'a pas déclaré irrecevable l'opposition, mais l'a rejetée sur le fond. Or, cette décision rendue en application de l'art. 34a de la loi du 18 décembre 2007 d'application dans le Canton de Vaud de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration (LVLEI; BLV 142.11), était elle-même susceptible de recours à la CDAP (art. 92 LPA-VD), dans un délai de 30 jours (art. 95 ainsi que 75 et 79 LPA-VD applicables par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), auquel les féries judiciaires (art. 96 al. 1 let. b LPA: du 15 juillet au 15 août inclusivement) étaient susceptibles de s'appliquer. Par conséquent, cette décision ne pouvait pas entrer en force avant l'échéance du délai ordinaire offert par la loi pour la contester. Compte tenu de la situation d'espèce, la décision sur opposition du 16 juillet 2024 n'est pas entrée en force (et n'était donc pas "définitive et exécutoire") avant l'échéance du délai de recours le lundi 16 septembre 2024. Peu importe que le délai de renvoi fixé par le SPOP ait été – à tort – anticipé et ne tenait pas compte des féries judiciaires. On ne saurait au surplus considérer que la décision sur opposition du SPOP serait entrée en force de manière rétroactive en raison de l'absence de recours.

Il y a par conséquent lieu de réformer la décision attaquée dans ce sens que le droit du recourant aux prestations du RI est supprimé à partir du 17 septembre 2024 et non pas du 17 juillet 2024.

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours. La décision de la DGCS du 1^er octobre 2024 est réformée dans ce sens que les prestations octroyées au recourant par le revenu d'insertion sont supprimées à partir du 17 septembre 2024. La décision est confirmée pour le surplus.

Il est statué sans frais judiciaires (cf. art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [BLV 173.36.5.1]) ni dépens (cf. art. 55 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 1^er octobre 2024 est réformée dans ce sens que les prestations octroyées au recourant par le revenu d'insertion sont supprimées à partir du 17 septembre 2024. La décision est confirmée pour le surplus.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 11 décembre 2024

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.