TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 février 2025

Composition

M. Raphaël Gani, président; Mme Isabelle Perrin et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Loïc Horisberger, greffier.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale, à Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional Riviera, à Vevey.

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 15 novembre 2024

Vu les faits suivants :

A. A.________ et son épouse B.________ (ci-après aussi: le couple) ont perçu le revenu d'insertion (ci-après: RI) de manière discontinue entre janvier 2006 et septembre 2010 ainsi que sans discontinuer entre janvier 2018 et novembre 2023. Le couple occupe un logement sis à Vevey dont le loyer mensuel s'élève à 1'850 fr. net.

Lors du dépôt de sa seconde demande RI en septembre 2017 auprès du Centre social régional Riviera (ci-après: l'autorité concernée), le couple a annoncé qu'il vivait avec ses deux enfants majeurs, C.________ et D.________, nés respectivement en 1992 et en 1995. Selon le journal de l'autorité concernée, le couple a annoncé que ses deux fils exerçaient une activité lucrative. Toujours selon ce même journal, lors du dépôt de la demande en septembre 2017, l'instruction du dossier et les questions complémentaires de l'autorité concernée ont permis d'établir que B.________ disposait d'un compte bancaire dont les relevés bancaires étaient manquants au dossier. Ces relevés bancaires ont finalement été apportés en décembre 2017 et présentaient des retraits de 9'000 fr. entre le 3 novembre et le 30 novembre 2017. Des documents complémentaires ont ensuite été apportés à l'autorité concernée par le recourant, laquelle a estimé finalement qu'il n'y avait pas eu de dessaisissement de fortune.

Par décision du 12 janvier 2018, l'autorité concernée a octroyé au couple le RI en tenant compte d'un ménage de 4 personnes et, sur cette base, a arrêté le forfait d'entretien mensuel du couple à 1'187 fr. 50 et à 925 fr. au titre du forfait loyer à compter du 1^er janvier 2018. Ces montants correspondent au forfait d'entretien pour un foyer de quatre personnes, selon le barème RI en vigueur au moment du prononcé de la décision, divisé par deux (2'375 fr. / 2) ainsi qu'à la moitié du loyer net (1'850 fr. / 2) et comprenait un supplément de "forfait jeune".

Dans le cadre de la révision annuelle du dossier effectuée le 2 décembre 2019, l'autorité concernée a toutefois constaté qu'une cinquième personne, dénommée E.________, avait intégré le ménage à partir du 12 janvier 2018. Interrogé le jour même, il ressort ce qui suit des déclarations de A.________ du journal de l'autorité concernée:

"TD à M. A.________, je lui demande depuis quand Mme [E.________] vit avec eux. M. me répond que ça ne fait pas longtemps et qu'il ne sait pas trop c'est une amie de son fils. J'informe M. qu'il est tenu de nous informer de tout changement de situation".

Selon le registre cantonal des personnes, E.________ a épousé le fils du recourant, C.________, le 12 janvier 2018. Depuis cette date, elle est officiellement domiciliée à la même adresse que son époux et les parents de ce dernier.

B. Par décision du 6 décembre 2019, l'autorité concernée a constaté qu'un montant de 7'404 fr. avait été indûment perçu par A.________ et B.________ selon le décompte suivant:

Mois	Forfait versé	Forfait qui aurait dû être versé	Indus
Décembre 2017 à novembre 2019	1'187 fr. 50	1'064 fr. 00	123 fr. 50
Total sur 24 mois	28'500 fr. 00	25'536 fr. 00	2'964 fr. 00
Mois	Loyer versé	Loyer qui aurait dû être versé	Indus
Décembre 2017 à novembre 2019	CHF 925.00	CHF 740.00	185 fr. 00
Total sur 24 mois	22'200 fr. 00	17'760 fr. 00	4'440 fr. 00
Total			7'404 fr. 00

L'autorité concernée a ainsi estimé que le recourant et son épouse auraient pu prétendre à un forfait d'entretien mensuel de 1'064 fr., qui correspond à 40 % du forfait d'entretien pour un foyer de cinq personnes, selon le barème RI (2'660 fr. x 40 %) en vigueur, ainsi qu'à une participation de 40 % au loyer, soit 740 fr. par mois (1'850 fr. x 40 %).

L'autorité concernée a ordonné à A.________ et B.________ de lui restituer la somme de 7'404 francs indûment perçue. Elle a également prononcé une sanction consistant en la réduction du forfait RI du couple à raison de 15% pendant quatre mois.

C. Par acte du 18 décembre 2019, A.________ (ci-après: le recourant) a interjeté recours contre la décision du 6 décembre 2019 devant la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après aussi: l'autorité intimée). Dans son recours, il a admis la présence de E.________ dans son logement depuis le 12 janvier 2018 et précisé qu'il s'agissait de l'épouse de l'un de ses fils. Il a toutefois exposé que sa belle-fille ne leur était d'aucun soutien financier et qu'elle était, d'ailleurs, entretenue par son mari. Il a en outre argué que la sanction prononcée le mettait "en difficulté financière".

Le 7 février 2020, l'autorité concernée a transmis son dossier à l'autorité intimée.

Par décision du 15 novembre 2024, l'autorité intimée a rejeté le recours du 18 décembre 2019 et confirmé la décision du 6 décembre 2019.

D. Par acte du 11 décembre 2024, le recourant a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Il conclut à son annulation.

Le 23 décembre 2024, l'autorité concernée s'est référée à la décision entreprise.

Le 10 janvier 2025, l'autorité intimée a produit son dossier et a conclu au rejet du recours. Elle a fait remarquer que le recourant ne contestait pas les faits.

Considérant en droit :

1. Les décisions sur recours de l'autorité intimée peuvent faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours au Tribunal cantonal doit être déposé dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD).

En l’espèce, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent, et respectant les autres conditions de recevabilité (notamment l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), le recours est recevable en la forme de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2. a) Selon l’art. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051), la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2).

Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement d’application de la loi; elle est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Selon l'art. 22 al. 1 du règlement d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (RLASV; BLV 850.051.1), un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé au règlement; ce barème comprend le forfait pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage (let. a) et les frais de logement plafonnés, charges en sus (let. b). Dès le 1^er janvier 2017 et jusqu'au 28 février 2022, ce barème prévoyait un forfait d'entretien de 2'375 fr. par mois pour un foyer de quatre personnes et de 2'660 fr. par mois pour un foyer de cinq personnes.

L’art. 28 RLASV prévoit que, lorsqu’un ménage bénéficiant du RI vit avec une ou plusieurs personnes non à charge, la prestation financière du RI est réduite en tenant compte d’une contribution de cette ou de ces personnes aux frais (al. 1er). Selon l'art. 28 al. 2 RLASV, si ce ménage élargi forme une communauté économique de type familial finançant les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.), la contribution consiste en un partage proportionnel des frais de logement et en une fraction du forfait selon le nombre total de personnes majeures et mineures dans le ménage. En revanche, aux termes de l'art. 28 al. 3 RLASV, si le ménage élargi ne forme pas une communauté de type familial, la contribution se limite au partage proportionnel des frais de logement et charges selon le nombre total de personnes.

Par notion de communauté de type familial, on entend les personnes qui vivent ensemble sans pour autant constituer formellement un couple ou une famille et qui assument et financent ensemble les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.). Il est en effet établi qu'en partageant un appartement avec une tierce personne, les frais de logement ainsi que les frais d'entretien sont réduits. Le besoin d'aide sociale est dès lors réduit en conséquence. Ainsi, comme le précise l'art. 28 RLASV, il se justifie de tenir compte de la situation du requérant d'aide sociale qui vit avec un tiers, qu'il s'agisse d'un partenaire ou d'un parent, et du fait qu'ils partagent ensemble les frais. Il faut donc effectuer une répartition de ces frais par tête et n'allouer au requérant que ce dont il a besoin pour assumer sa part (cf. arrêts CDAP PS.2020.0016 du 22 septembre 2020 consid. 3b; PS.2011.0063 du 18 avril 2012 consid. 1c; PS.2008.0074 du 30 juin 2009 consid. 1c). Cette répartition présume une participation financière des tiers, non requérants de l'aide sociale, aux frais du ménage; les requérants n'ont d'ailleurs pas la faculté de renverser cette présomption (à moins que ces tiers émargent eux aussi au régime de l'aide sociale, voire à un autre régime social) (arrêts CDAP PS.2023.0019 du 7 juin 2024 consid. 3d; PS.2002.0036 du 20 novembre 2002 consid. 1c/aa). Les personnes non bénéficiaires de l'aide sociale vivant dans une communauté de type familial ont en effet à supporter elles-mêmes les coûts qu'elles engendrent (Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 159).

b) L'art. 38 LASV pose clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Cette disposition est complétée par l’art. 29 al. 1 RLASV à teneur duquel chaque membre du ménage aidé ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'autorité d'application tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations allouées ou à justifier leur suppression. L’al. 2 de cette dernière disposition précise que constituent des faits nouveaux au sens de cette disposition, notamment, le début d'une activité lucrative ou l'augmentation de la rémunération d'une telle activité (let. a), les changements d'état civil (let. b), la modification des charges de famille ou de la composition du ménage (let. c), les variations concernant le revenu des personnes vivant dans le ménage (conjoint, partenaire enregistré, personne vivant de fait une vie de couple avec le requérant, enfants à charge) (let. f), le versement d'un capital ou indemnité de quelque nature que ce soit (let. h) et encore toute aide économique, financière ou en nature, concédée par un tiers au ménage aidé (let. k). Il n'appartient en effet pas à l'autorité d'application de l’aide sociale d'établir un tel besoin d'aide. Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d’office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), ce principe n'est pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer (respectivement, le cas échéant, de la confirmer), doit la motiver (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD); il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître que quiconque.

Aux termes de l’art. 41 let. a LASV, la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement lorsqu'elle les a obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile. Cette disposition fixe ainsi deux conditions cumulatives auxquelles il peut, dans un tel cas, être renoncé au remboursement: le bénéficiaire doit avoir perçu de bonne foi les prestations en cause, d’une part; le remboursement doit l'exposer à une situation difficile, d'autre part (sur ce point, voir arrêts PS.2020.0009 du 17 septembre 2020 consid. 3b; PS.2016.0027 du 24 juin 2016 consid. 2d, PS.2014.0043 du 5 mars 2015 consid. 4a, PS.2013.0058 consid. 3d).

L'autorité compétente réclame, par voie de décision, le remboursement des prestations (art. 43 al. 1 LASV). La décision entrée en force est assimilée à un jugement exécutoire au sens de l'art. 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (al. 2). L'autorité compétente peut compenser les montants indûment perçus avec les prestations futures en prélevant chaque mois un montant équivalent à 15 % de la prestation financière allouée lorsque le montant indu est inférieur ou égal à 20'000 fr. et à 25 % lorsque le montant indu est supérieur à 20'000 francs; dans tous les cas, le prélèvement ne peut porter atteinte au minimum vital absolu destiné à couvrir les besoins essentiels et vitaux (art. 43a LASV; cf. aussi art. 31a al. 1, 1^ère phrase RLASV). Ce prélèvement ne touche pas la part affectée aux enfants mineurs à charge (art. 31a al. 1, 2^ème phrase RLASV).

b) En l'espèce, le recourant admet que l'épouse de son fils, lequel est indépendant financièrement, s'est installée dans l'appartement familial de Vevey, en janvier 2018. Il allègue lui-même que son fils a soutenu financièrement son épouse, qui était sans emploi et qui souhaitait entreprendre une formation. Contrairement à ce que semble soutenir le recourant, la décision entreprise n'a pas été prononcée au motif que sa belle-fille lui aurait apporté une assistance financière mais bien parce que le recourant et son épouse ont partagé leur logement et les frais d'entretien avec une personne supplémentaire, qui n'avait pas été annoncée. Or, on pouvait attendre de la belle-fille du recourant qu'elle participe également aux frais du ménage, si nécessaire avec l'assistance de son époux, lequel assume d'ailleurs une obligation d'entretien en application de l'art. 163 al. 1 CC. Rien n'indique que le fils des recourants n'ait pas pris en charge la part des frais imputables à son épouse depuis le 12 janvier 2018. Dans la mesure où cette dernière faisait ménage commun avec ses beaux-parents, c'est à juste titre que l'autorité concernée, puis l'autorité intimée, ont considéré que le ménage se composait de cinq personnes. Or, dans une telle situation les forfaits de loyer et d'entretien devaient être divisés non plus par deux (correspondant à deux personnes soutenues sur les quatre formant l'unité familiale) mais par deux cinquièmes (correspondant à deux personnes soutenues sur les cinq formant l'unité familiale).

Il s'ajoute à cela que la bonne foi du recourant ne peut pas être retenue. En effet, interrogé une première fois par l'autorité concernée s'agissant de sa belle-fille, il a d'abord déclaré qu'il s'agissait d'une amie de son fils et qu'il ne savait pas "trop" depuis quand celle-ci vivait dans le même foyer mais que cela ne faisait "pas longtemps". En réalité, il s'agissait de sa belle-fille, laquelle avait épousé son fils le 12 janvier 2018 et vivait au moins depuis plus de 11 mois dans l'appartement familial. Or, par décision du 12 janvier 2018, l'autorité concernée avait octroyé le RI au recourant et à son épouse. Il ressort de cette décision que la composition du ménage était clairement indiquée et le recourant, qui avait dû annoncer vivre avec ses deux fils lors de l'examen de sa demande, devait savoir qu'il s'agissait d'une information importante pour le calcul de l'aide. Dans ces circonstances, il pouvait être attendu du recourant qu'il communique à l'autorité concernée l'arrivée de sa belle-fille dans le logement familial, et ce même si cette arrivée ou le mariage, n'étaient peut-être pas prévus lors du dépôt de la demande en septembre 2017.

Il résulte de ce qui précède que c'est à juste titre que l'autorité intimée a rendu une décision de remboursement de l'indu, en application de l'art. 41 let. a LASV, tenant compte du fait que durant la période litigieuse, le recourant et son épouse avaient cohabité avec trois personnes et non deux, sous la forme d'une communauté de type familial, ce qui justifiait de réduire les prestations versées en faveur du recourant. Pour le surplus, le recourant ne conteste pas les calculs de réduction effectués par l'autorité intimée, lesquels peuvent être confirmés.

3. a) En vertu de l'art. 45 LASV, la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1). Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2).

L'art. 42 RLASV précise que l'autorité d'application peut réduire, voire supprimer le RI lorsque le bénéficiaire ne signale pas des éléments de revenus ou de fortune qui modifient le montant de prestations allouées; elle peut également réduire le RI lorsque le bénéficiaire l'affecte à d'autres fins que celles prévues par la loi (al. 1). Dans ce cadre, l'art. 45 RLASV dispose ce qui suit:

"¹ Lorsque la réduction du RI est prononcée en vertu des articles 42, 43 et 44, l'autorité d'application peut, en fonction de la gravité ou de la répétition du manquement reproché au bénéficiaire:

a. réduire ou supprimer le montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour une durée maximum de douze mois;

b. réduire de 15%, 25% ou 30% le forfait entretien, […] pour une durée maximum de douze mois pour la réduction de 15% et de 6 mois pour les réductions de 25% ou 30%; après examen de la situation, la mesure peut être reconduite;

[...]

² La mesure prévue sous lettre a) ci-dessus peut être combinée avec la réduction du forfait prévue sous lettres b), ou d) ci-dessus. La réduction du forfait entretien ne touche pas la part affectée aux enfants mineurs à charge."

Pour être confirmée, la sanction doit être adaptée à la gravité de la faute (cf. CDAP PS.2018.0050 du 15 janvier 2019 consid. 3b/aa; PS.2016.0091 du 26 juin 2017 consid. 4b et la réf. citée). La réduction des prestations d'aide sociale a le caractère d'une sanction administrative et non d'une sanction pénale (cf. ATF 126 V 130 consid. 1 dans le domaine voisin de la suspension du droit à l'indemnité de chômage). Pour en apprécier la quotité, l'autorité doit se fonder sur une appréciation globale de toutes les circonstances; à cet égard, il faut tenir compte de la personnalité et du comportement du bénéficiaire des prestations, de la gravité des manquements reprochés, des circonstances du retrait et de la situation de l'intéressé dans son ensemble (cf. CDAP PS.2021.0049 du 4 mai 2022 consid. 4b et les réf. citées).

b) En l'occurrence, le recourant et son épouse ont été sanctionnés au motif qu'ils avaient violé leur obligation de renseigner en omettant d'annoncer l'arrivée de leur belle-fille dans la communauté familiale. Or, il a déjà été souligné qu'on devait attendre du recourant qu'il annonce spontanément à l'autorité concernée si ce n'est le mariage prochain de son fils, surtout l'arrivée de sa belle-fille dans le foyer familial, à tout le moins qu'il renseigne spontanément l'autorité de ce changement de situation peu après. En l'espèce, il n'en a rien fait et c'est seulement un contrôle concret de l'autorité concernée qui a permis de mettre en lumière ce changement de situation. Il s'ajoute à cela que, questionné par l'autorité concernée, le recourant a d'abord déclaré le 2 décembre 2019 qu'il s'agissait "d'une amie" de son fils et qu'il ne savait pas depuis combien de temps elle vivait dans le foyer, ce qui suscite l'étonnement, compte tenu du mariage de son fils célébré le 18 janvier 2018 avec cette "amie". Il y a donc lieu de considérer que la sanction est adaptée à la gravité de la faute. Elle doit être confirmée.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, et à la confirmation de la décision attaquée, selon la procédure simplifiée de l’art. 82 LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Il est statué sans frais judiciaires (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [BLV 173.36.5.1]) ni dépens (art. 55 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 15 novembre 2024 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 19 février 2025

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.