TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 avril 2025

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Fernand Briguet et Mme Isabelle Perrin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,

Autorité concernée

CENTRE SOCIAL REGIONAL NYON-ROLLE, à Nyon.

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 19 décembre 2024 (refus du droit au revenu d'insertion).

Vu les faits suivants:

A. A.________, né le ******** 1981, est inscrit au registre du commerce comme administrateur de la société ********. Il ressort des statuts de la société que son capital-actions est de 250'000 fr. divisé en 2500 actions, dont un cinquième a été libéré, soit 50'000 francs. Selon l'acte constitutif de la société du 23 août 2018, A.________ et les deux autres fondateurs ont déclaré souscrire la totalité des actions. A.________ s'est engagé à effectuer un apport à la société correspondant au prix d'émission de 833 actions.

Ne touchant plus d'indemnités de chômage depuis le 31 août 2023, A.________ a déposé une demande de revenu d'insertion (RI) auprès du Centre social régional Nyon-Rolle (ci-après: le CSR) en date du 14 mai 2024. Il a déclaré qu'il détenait des actions de ******** dont la valeur était nulle.

Constatant que certaines pièces manquaient au dossier, le CSR a adressé un courrier à A.________ le 17 mai 2024 lui demandant de produire divers documents.

Par courrier du 29 mai 2024, le CSR a de nouveau invité l'intéressé à produire plusieurs pièces, notamment les documents suivants: la désinscription en tant qu'indépendant à l'AVS, l'inscription en tant que personne sans activité lucrative à l'AVS, les copies des démarches effectuées afin de se désinscrire du registre du commerce, les statuts de la société ********, les copies des bilans et comptes de pertes et profits des deux dernières années de la société, les relevés de comptes bancaire et/ou postal de la société ******** pour la période du 1^er février 2024 au 30 avril 2024 ainsi que tout document en lien avec la société ********.

Par courrier du 31 mai 2024, A.________ a fait parvenir au CSR un certain nombre de documents en lien avec sa situation personnelle (relevés bancaires privés, copie de la carte grise de sa moto, explications quant à certains mouvements de comptes, etc.).

Par courrier du 11 juin 2024, A.________ a fourni l'acte constitutif de la société ******** du 23 août 2018 avec ses statuts, un document intitulé "La répartition des pertes et des profits" concernant l'année 2020, montrant une perte reportée au 31.12.2020 de 111'649 fr. 73, ainsi qu'un extrait d'un compte bancaire adressé à la société dont le solde était négatif. Il a précisé que les bilans de 2021 à 2023 n'avaient pas été faits. Il a également mentionné ne pas être inscrit en tant qu'indépendant à l'AVS dès lors qu'il avait toujours été salarié. Il a aussi indiqué qu'il n'avait pas encore effectué d'inscription à l'AVS en tant que personne sans activité lucrative ni procédé à des démarches pour se désinscrire du registre du commerce.

B. Par décision du 13 juin 2024, le CSR a refusé à A.________ un droit au RI au motif que le total de ses avoirs, notamment en lien avec la société ********, excédait la limite de fortune autorisée.

C. Le 9 juillet 2024, A.________ a interjeté recours à l'encontre de la décision du CSR du 13 juin 2024 auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS). En substance, il déclarait ne pas comprendre la décision de refus et concluait implicitement à son annulation. Il mentionnait qu'un transfert partiel du capital-actions avait été effectué le 25 mars 2019 et que la valeur de ces mêmes actions était déclarée et acceptée par l'Administration cantonale des impôts (ACI) à leur valeur légale minimale. Il déplorait aussi le manque d'écoute et de soutien personnalisé de la part du CSR.

Le 31 juillet 2024, le CSR a conclu au maintien de sa décision ainsi qu'au rejet du recours.

Par courrier du 29 août 2024, A.________ a notamment relevé qu'une enquête similaire avait été dirigée à son encontre lors de son inscription à l'Office régional de placement en janvier 2022 qui, après étude, avait confirmé son aptitude au placement et le droit aux indemnités en dépit de son implication dans la société mise en cause, qui ne lui avait jamais versé aucune rémunération depuis sa création.

Le 8 novembre 2024, la DGCS a demandé à A.________ de lui faire parvenir ses décisions de taxation des deux dernières années ainsi que tous les documents permettant d'attester un éventuel transfert partiel du capital-actions effectué le 25 mars 2019.

Le 18 novembre 2024, A.________ a produit les deux décisions de taxation demandées ainsi que la copie d'un registre des actions de la société ********, qui mentionne qu'il détient 375 actions sur 2500.

D. Par décision du 19 décembre 2024, la DGCS a rejeté le recours interjeté par A.________ et a confirmé la décision attaquée. Elle estimait que, dès lors que A.________ était l'administrateur de la société ******** et que, selon le registre des actions du 25 mars 2019 qu'il avait produit, il détenait à tout le moins 375 actions, soit 37'500 fr., ceci excédait la limite de fortune autorisée. De plus, A.________ n'aurait aucunement prouvé ses dires au sujet de l'état financier de la société.

E. Le 16 janvier 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre la décision du 19 décembre 2024 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP), en demandant un réexamen complet de sa situation. Sur le plan des faits, il relève qu'il n'a jamais été salarié de ********. Il indique aussi qu'il a procédé à l'inscription à l'AVS en tant que personne sans activité lucrative en date du 25 novembre 2024. Il souligne que le registre des actions fait foi pour le capital-actions. Quant à la comptabilité de l'entreprise, elle ne serait pas de sa responsabilité. En résumé, il détiendrait uniquement 15 actions (sur 100), qui n'auraient aucune valeur. Le recourant a notamment produit un contrat de cession d'actions du 25 mars 2019 selon lequel il cédait 458 actions de ******** à son père.

Invité à se déterminer, le CSR a conclu au rejet du recours le 22 janvier 2025.

La DGCS (ci-après aussi: l'autorité intimée) s'est déterminée le 30 janvier 2025 et a également conclu au rejet du recours. Elle indique que, en l'absence de pièces probantes produites par le recourant, elle s'est appuyée sur les statuts de ********, ainsi que sur le registre des actions du 25 mars 2019 pour calculer la fortune du recourant.

Considérant en droit:

1. Interjeté dans le délai de trente jours prévu par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours a été déposé en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) aa) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

bb) Selon l'art. 3 al. 1 LASV, l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales.

Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). Elle est versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).

L'art. 18 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) prévoit que le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la CSIAS, à savoir 4'000 fr. pour une personne seule (art. 18 al. 1 RLASV). Selon l'art. 19 al. 1 let. b RLASV, sont notamment considérés comme fortune les valeurs mobilières et créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et comptes bancaires ou postaux.

Les normes RI édictées par le Département de la santé et de l'action sociale (intitulées "Complément indispensable à l’application de la loi sur l’action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV", dans leur version 15, dernière modification au 1^er juin 2021, point 1.2.2.1) précisent expressément que la fortune est constituée notamment des actions.

b) Aux termes de l'art. 38 LASV, la personne qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà fournit des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière (al. 1). Elle autorise les personnes et instances qu'elle signale à l'autorité compétente, ainsi que les établissements bancaires ou postaux dans lesquels elle détient des avoirs, sous quelque forme que ce soit, les sociétés d'assurance avec lesquelles elle a contracté, et les organismes d'assurances sociales qui lui octroient des prestations, celles détenant des informations relatives à sa situation financière, à fournir les renseignements et documents nécessaires à établir son droit à la prestation financière (al. 2).

Ces dispositions posent clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Si la procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire, impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d’office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), ce principe n'est pas absolu. Lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD). La sanction d'un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué (cf. art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé.

Lorsque les preuves font défaut, ou s'il ne peut raisonnablement être exigé de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable par analogie. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant; en revanche, il appartient à l'autorité d'apporter la preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir pour supprimer le droit à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci. Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 112 Ib 65 consid. 3 et les références; CDAP PS.2021.0022 du 29 juillet 2021 consid. 2b; PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3a/cc). Dans le domaine spécifique des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 144 V 427 consid. 3.2 et la référence; CDAP PS.2021.0010 du 21 mai 2021 consid. 3b; PS.2020.0090 précité consid. 3a/cc).

3. a) En l'espèce, l'autorité intimée a retenu que le recourant détenait à tout le moins 375 actions, équivalant à un montant de 37'500 fr., ce qui excédait la limite de fortune autorisée. Elle estime que le recourant n'a pas prouvé que ces actions n'auraient plus de valeur.

Le recourant conteste tant le nombre des actions détenues que leur valeur.

b) Concernant le nombre d'actions détenues, le recourant souligne, dans son recours, que le registre des actions fait foi pour le capital-actions. Cet élément n'est pas contesté, dès lors que c'est sur ce registre que l'autorité intimée s'est fondée pour constater que le recourant détenait 375 actions. Le recourant ne dit pas autre chose lorsqu'il affirme qu'il ne détient plus que 15 actions sur 100 (ce qui est égal à 375 actions sur 2'500). Il a d'ailleurs lui-même produit l'acte constitutif de la société du 23 août 2018, dont il ressort qu'il s'est engagé à effectuer un apport à la société correspondant au prix d'émission de 833 actions, élément dont on peut déduire qu'il possède 833 actions. Or selon le contrat de cession d'actions du 25 mars 2019, le recourant a cédé 458 actions de ******** à son père. Le chiffre de 833 actions, diminué de 458 actions cédées, donne un résultat de 375 actions, qui est celui qui figure au registre des actions. C'est ainsi en se fondant sur les documents produits par le recourant lui-même que l'autorité intimée a retenu que le recourant détenait 375 actions de ********. Il y a lieu de confirmer ce calcul.

c) Est également contestée par le recourant la valeur retenue par l'autorité intimée pour les actions de ********.

Le calcul de la valeur n'est pas aisé pour des actions qui ne sont pas cotées en bourse. Sans se référer à une méthode d'évaluation précise, le Tribunal relève qu'il s'agit d'un calcul qui doit se fonder sur la situation économique de l'entreprise, qui se reflète en principe dans ses comptes, sauf circonstances particulières.

aa) Selon l'art. 957 al. 1 ch. 2 du code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220), les personnes morales doivent tenir une comptabilité et présenter des comptes. A teneur de l'art. 957a al. 1 CO, la comptabilité constitue la base de l’établissement des comptes; elle enregistre les transactions et les autres faits nécessaires à la présentation du patrimoine, de la situation financière et des résultats de l’entreprise (situation économique). L'art. 958 CO dispose que les comptes doivent présenter la situation économique de l'entreprise de façon qu'un tiers puisse s'en faire une opinion fondée (al. 1). Les comptes sont présentés dans le rapport de gestion qui contient les comptes annuels individuels (comptes annuels) qui se composent du bilan, du compte de résultat et de l’annexe (al. 2).

Selon l'art. 958a CO, les comptes sont établis selon l’hypothèse que l’entreprise poursuivra ses activités dans un avenir prévisible (al. 1). Si la cessation de tout ou partie de l’activité de l’entreprise est envisagée ou paraît inévitable dans les douze mois qui suivent la date du bilan, les comptes sont dressés sur la base des valeurs de liquidation pour les parties concernées de l’entreprise et des provisions sont constituées au titre des charges induites par la cessation ou la réduction de l’activité (al. 2).

En outre, toute une série de nouvelles dispositions du droit des sociétés sont entrées en vigueur au 1^er janvier 2023. Les art. 725 ss CO imposent diverses mesures à charge du conseil d'administration face à un risque d’insolvabilité de même qu'en cas de perte de capital ou de surendettement.

bb) En l'espèce, le recourant n'a pas produit les comptes de la société ********. Il indique que les comptes n'ont pas été établis pour 2021, 2022 et 2023. Cette situation viole les prescriptions du CO en matière de tenue des comptes des personnes morales. Le recourant ne saurait en tirer aucun avantage. Le recourant n'a pas non plus produit de comptes pour les années 2018 à 2020, pour des raisons non expliquées. Pour ce qui concerne l'année 2020, il a produit uniquement un document intitulé "La répartition des pertes et des profits", qui indique une perte reportée de 111'649 fr. 73, mais pas de compte de pertes et profits complet, ni de bilan. Certes le document précité fait état d'une perte conséquente, mais en l'absence de bilan – qui renseignerait sur le montant des actifs et des passifs – il ne permet pas encore de constater que la société n'a aucune valeur. Le recourant n'a par ailleurs pas indiqué que le conseil d'administration aurait pris les mesures prescrites par la loi en cas de surendettement. Le dossier est ainsi dépourvu de toute information qui permettrait de savoir quelle est la situation économique de l'entreprise ********.

On ne saurait toutefois se fonder, comme l'a fait l'autorité intimée, sur la seule valeur nominale des actions, soit 100 fr. par action, pour évaluer la fortune du recourant à 37'500 fr. (375 x 100), pour retenir que celle-ci excède la limite de fortune autorisée par l'art. 18 RLASV. Il convient au contraire d'évaluer la valeur de l'action en tenant compte du montant du capital-actions libéré de 20% seulement (50'000 fr.), ce qui implique une dette des actionnaires envers la société à concurrence de 80%, soit de 200'000 fr., ainsi que de la perte reportée précitée. Ainsi, en déduisant ces deux montants du capital-actions de 250'000 fr. (250'000 – 200'000 – 111'649 fr. 73 arrondi à 111'650), on obtient une valeur négative globale de 61'650 francs. La valeur des actions détenues par le recourant pourrait donc s'avérer négative de 9'250 fr. (61'650 fr. x 15%).

Un tel calcul se fonde uniquement sur les quelques informations lacunaires produites par le recourant pour l'année 2020 et ne permettent pas de déterminer si la société dispose d'autres fonds propres ou de réserves latentes. Dans ces circonstances, c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé au recourant le droit au RI, faute de disposer d'informations complètes sur la situation financière de ce dernier.

d) Le recourant expose que la valeur de ses actions a été déclarée et acceptée par l'ACI à leur valeur légale minimale de 1 centime par action.

La décision de taxation pour l'année 2022 retient un montant de fortune de 150 fr. sous la rubrique "Titres et autres placements / gains de loterie", celle pour l'année 2023 un montant de 500 francs. Le dossier ne contient pas d'autres précisions au sujet de ces taxations. Quoi qu'il en soit, dans le cadre d'une procédure de taxation de masse, l'autorité fiscale se fonde pour l'essentiel sur les déclarations des contribuables sans nécessairement vérifier tous les éléments déclarés. En l'occurrence, il n'apparaît pas que l'autorité fiscale aurait procédé à un examen particulier de la valeur des actions détenues par le recourant.

Au surplus, l'appréciation de l'autorité fiscale pour une année n'est pas nécessairement valable pour l'année suivante. En effet, en matière fiscale, en application du principe de l'étanchéité (ou de l'indépendance) des exercices comptables et des périodes fiscales, l'autorité n'est pas liée pour l'avenir par une taxation notifiée pour une période fiscale déterminée; à ce défaut, elle risquerait de se trouver indéfiniment liée par une erreur ou une omission qu'elle aurait pu commettre initialement (ATF 147 II 155 consid. 10.5.1; arrêt TF 2C_888/2014 du 7 juin 2015 consid. 7.2). Ainsi par exemple, il n'y a pas de violation du principe de la bonne foi lorsque l'administration fiscale procède à un examen de la justification commerciale de la provision, alors qu'un tel examen n'a pas eu lieu l'année précédente (CDAP FI.2024.0120 du 19 décembre 2024 consid. 5a et les références citées).

Au vu de ce qui précède, les taxations fiscales des années 2022 et 2023 ne lient aucunement les autorités d'application de la LASV.

4. Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée de la DCGS confirmée.

La procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite, il n'est pas perçu de frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'allocation de dépens n'entre pas en considération.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 19 décembre 2024 est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 3 avril 2025

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.