TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 15 octobre 2025
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; Mme Isabelle Perrin et M. Guy Dutoit, assesseurs.

 

Recourant

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Centre social régional Nyon-Rolle, à Nyon.

  

 

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 23 janvier 2025 (avertissement)

 

Vu les faits suivants :

A.                     A.________ bénéficie du revenu d'insertion (ci-après: RI) depuis le 1^er juillet 2019. Il est suivi par le Centre social régional de Nyon-Rolle (ci-après: CSR).

B.                     A.________ souffre de réactions allergiques aux isothiazolinones. Il a été victime d'une réaction allergique de stade III en avril 2015, ainsi que de divers épisodes allergiques moins forts par la suite.

C.                     Le 26 avril 2017, A.________ a déposé une demande de prestations AI tendant à l'octroi de mesures professionnelles et d'une rente d'invalidité. Par décision du 25 janvier 2018, l’Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud a refusé le droit aux prestations. A.________ a déposé un recours auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal (ci-après: CASSO). Par arrêt du 4 janvier 2021 (AI 75/18 - 4/2021), la CASSO a rejeté le recours et confirmé la décision du 25 janvier 2018. Se fondant sur un rapport médical du 7 janvier 2016, la CASSO a retenu que la capacité de travail de A.________ restait entière dans une activité adaptée, à savoir dans un emploi sans contact avec l'allergène en question, et que les conditions du droit à une rente d'invalidité n'étaient pas réalisées.

D.                     Depuis l'ouverture de son droit au RI, A.________ s'est rendu une fois au CSR pour un entretien, le 29 novembre 2019, accompagné de sa mère. Il ne s'est plus présenté par la suite. Invoquant des risques pour sa santé en lien avec ses réactions allergiques, il s'est fait représenter par sa mère auprès du CSR et a régulièrement participé aux entretiens par téléphone. Pour justifier ses absences, A.________ a notamment produit un certificat médical du 20 janvier 2022 établi par le Dr B.________, médecin généraliste, attestant d'une incapacité de travail à 100 % dès le 1^er janvier 2022, pour une durée probable indéterminée, avec une contre-indication aux déplacements hors du domicile pour maladie. Selon ses explications, A.________ sort très rarement de chez lui pour éviter un choc anaphylactique qui risquerait d'engager son pronostic vital.

E.                     Le 24 mai 2022, le CSR a convoqué A.________ à un entretien prévu le 24 juin 2022 pour faire le point sur sa situation.

A.________ a répondu que son état de santé ne lui permettait pas de se déplacer dans les locaux du CSR compte tenu des risques d'être en contact, physique ou par inhalation, avec le produit auquel il était hautement allergique. Il a proposé de fixer un rendez-vous téléphonique ou de se faire représenter. Le CSR a accepté de rencontrer la mère de A.________, lequel a participé à l'entretien par téléphone.

Invité par la suite à produire un certificat médical actualisé attestant d'une incapacité à se déplacer, A.________ a transmis au CSR un certificat médical du 16 juillet 2022 établi par son médecin généraliste. Ce document indique qu'un contact avec l'isothiazolinone est susceptible de décompenser l'affection de base et d'entraîner des complications cutanées et/ou respiratoires.

F.                     Le 12 décembre 2022, le CSR a convoqué A.________ à un entretien fixé au 17 janvier 2023. Dans son courrier, le CSR précisait que dans le cadre de son suivi et afin de faire le point sur sa situation, il était obligatoire qu'ils puissent se rencontrer régulièrement, faute de quoi le droit au RI pourrait être suspendu.

A.________ ne s'est pas présenté au rendez-vous.

G.                     Le 20 janvier 2023, le CSR a adressé à A.________ un courrier intitulé "avertissement" fondé sur l'art. 44 al. 1 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (RLASV; BLV 850.051.1) relatif à la réduction des prestations. Le contenu de ce courrier était le suivant:

"Vous ne vous êtes pas présenté au rendez-vous fixé par les soussignées le mardi 17 janvier 2023, malgré notre contact téléphonique avec votre mère. En effet, dans le cadre du Revenu d'insertion, vous êtes dans l'obligation de vous présenter au CSR de ******** pour que nous puissions évaluer votre situation.

De plus, depuis l'ouverture de votre droit RI, il ne nous a pas été possible de vous rencontrer en présentiel en raison de votre situation de santé.

De ce fait, vous n'avez pas respecté vos obligations.

En conséquence, cette lettre a valeur d'avertissement. Si vous persistez à ne pas respecter vos obligations, nous serons contraints de rendre une décision de sanction à votre encontre, ceci conformément à l'article 44 RLASV. Cette sanction consistera en une réduction des prestations financières versées, c'est-à-dire une diminution du forfait RI."

H.                     Par acte du 26 janvier 2023, A.________ a recouru contre ce courrier devant la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: DGCS). En substance, il a fait valoir que sa mère, au bénéfice d'une procuration, le représentait lors de chaque entretien, qu'elle n'avait pas pu être présente le 17 janvier 2023 dès lors que l'heure du rendez-vous avait été déplacée la veille, et que le CSR ne tenait pas compte des particularités de sa situation. Il a produit un certificat médical du 18 janvier 2023 établi par son médecin généraliste, dont la teneur est identique à celle du certificat médical du 16 juillet 2022 susmentionné.

Dans ses déterminations du 3 mars 2023, adressées à la DGCS, le CSR a exposé ce qui suit:

"Depuis le dépôt de sa demande RI en juillet 2019, M. A.________ indique que, pour des raisons de santé, celui-ci ne peut pas se déplacer dans nos locaux.

En novembre 2021 [sic], il est cependant venu et a été reçu en entretien par l'AS et la GSA.

Nous notons que dans son courriel du 26.01.2023, l'intéressé indique qu'à cette occasion, il a fait une crise et a dû quitter nos bureaux en urgence.

Cet élément ne ressort pas du résumé du rendez-vous, effectué par l'AS dans le journal, et ne semble pas avoir déjà été évoqué par M. A.________ lors des nombreux échanges quant à sa présence aux rendez-vous, avec les collaborateurs du CSR.

D'après les informations en notre possession, l'intéressé s'est vu refuser une rente AI en 2018 au motif qu'il était en pleine capacité de travail, moyennant des limitations fonctionnelles, et sa demande effectuée en 2020 a abouti à un nouveau refus.

A ce jour et malgré nos diverses demandes à M. A.________, nous n'avons qu'une lettre, datée du 16.07.2022, de son médecin généraliste certifiant de son allergie et que: « un contact avec la substance est susceptible de décompenser l'affection de base [...] ».

En outre, le certificat médical du 20.01.2022 indiquant la contre-indication aux déplacements hors du domicile a semblé peu clair aux médecins-conseils auxquels il a été présenté, et malgré plusieurs tentatives, il n'a pas été possible pour l'AS de joindre le Dr B.________ pour obtenir davantage d'informations.

Dans ces circonstances, il n'est pas possible pour nos services d'effectuer un suivi sur le plan social."

I.                       Le 4 juillet 2023, A.________ a écrit au CSR pour demander que des aménagements soient prévus compte tenu de son état de santé, s'agissant de son obligation de se présenter au CSR. Entre autres pièces, il a produit un certificat médical du 11 mai 2023 de son médecin généraliste, indiquant qu'un contact avec l'isothiazolinone peut provoquer une allergie cutanée et/ou respiratoire susceptible d'engager le pronostic vital si elle n'est pas traitée en urgence et que "la fréquentation de lieux ou locaux certifiés sans izothiazoline sous toutes ses formes constitue une contre-indication médicale formelle" [sic].

Le 25 juillet 2023, le CSR a informé A.________ qu'il acceptait que les entretiens se déroulent en visio-conférence, à condition qu'ils aient lieu sans intermédiaire et que l'intéressé réalise personnellement les démarches administratives requises.

J.                      Par décision du 23 février 2024, la DGCS a déclaré irrecevable le recours de A.________ au motif que le courrier du 20 janvier 2023 n'était pas une décision susceptible de recours mais un simple rappel des exigences légales.

A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) d'un recours contre cette décision.

Par arrêt PS.2024.0022 du 19 juillet 2024, la CDAP a admis le recours, annulé la décision du 23 février 2024 de la DGCS et renvoyé le dossier à cette autorité pour qu'elle entre en matière sur le recours – à condition que les autres conditions de recevabilité soient remplies – et rende une nouvelle décision. Dans cet arrêt, la CDAP a examiné si le courrier du CSR du 20 janvier 2023 constituait une décision susceptible de recours. Procédant à l'interprétation de l'art. 44 LASV, elle a relevé que cette disposition prévoit obligatoirement deux étapes, à savoir que le premier manquement donne lieu à un "rappel des conséquences" et que le second entraîne une décision de réduction du RI devant être précédée, comme toute sanction, de la faculté donnée au bénéficiaire d'exercer son droit d'être entendu. La CDAP a considéré qu'en tant qu'étape préalable obligatoire à une sanction plus grave, le courrier du CSR devait être qualifié d'avertissement, respectivement de décision sujette à recours.

La DGCS a repris l'instruction de la cause.

K.                     Le 6 décembre 2024, se référant à l'arrêt PS.2024.0022, A.________ a demandé au CSR de lui confirmer que l'avertissement du 20 janvier 2023 avait été supprimé de son dossier et que les démarches en vue d'une demande d'invalidité allaient être entreprises conformément aux indications qu'il aurait reçues lors de l'entretien du 24 juin 2022.

Par courrier du 12 décembre 2024, le CSR a répondu que l'avertissement avait été annulé à la suite de l'arrêt de la CDAP et qu'une assistante sociale prendrait contact avec lui par téléphone dans le courant du mois de janvier 2025 pour faire le point sur sa situation et plus particulièrement sur ses questionnements par rapport à l'AI.

L.                      Par décision du 23 janvier 2025, la DGCS a rejeté le recours de A.________ et confirmé la décision du CSR du 20 janvier 2023.

M.                    Par acte du 21 février 2025, A.________ a contesté cette décision devant la CDAP, concluant implicitement à son annulation. Il a fait valoir que le CSR lui avait confirmé la suppression de l'avertissement prononcé le 20 janvier 2023. La cause a été enregistrée sous la présente référence PS.2025.0011.

La DGCS a déposé sa réponse le 17 mars 2025, concluant au rejet du recours.

Dans une écriture du 20 mars 2025, le CSR a expliqué que son courrier du 12 décembre 2024 résultait d'un "quiproquo" dans l'interprétation de l'arrêt PS.2024.0022. Il a indiqué qu'il n'avait pas annulé son avertissement et qu'il maintenait sa position conformément à ses déterminations du 3 mars 2023.

Par avis du 30 avril 2025, la juge instructrice a invité le recourant à fournir un certificat médical circonstancé indiquant l'affection qui l'empêche de sortir de chez lui et les motifs qui induisent cet empêchement, ainsi que depuis combien de temps dure cette situation.

Le 12 mai 2025, le recourant a produit une copie du certificat médical du 4 juillet 2023 précité et une "note explicative" sur son état de santé.

Considérant en droit :

1.                      Dès lors qu’elle n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité, la décision de la DGCS peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a pour le surplus été formé en temps utile (art. 95 LPA‑VD) et il satisfait aux autres conditions de recevabilité (art. 79 al. 1, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA‑VD). Il y a donc lieu d’entrer en matière.

2.                      Le litige porte sur la question de savoir si la DGCS était fondée à confirmer l'avertissement prononcé le 20 janvier 2023 à l'encontre du recourant, faute pour celui-ci de respecter son obligation de collaborer.

3.                      Le recourant fait valoir que le CSR l'a informé, le 12 décembre 2024, du fait que son avertissement avait été annulé à la suite de l'arrêt PS.2024.0022.

On rappelle qu'en raison de l'effet dévolutif du recours, la compétence de traiter l'affaire est passée à la DGCS dès le dépôt du recours auprès de cette autorité (ATF 136 V 2 consid. 2; CDAP PS.2018.0051 du 6 août 2018 consid. 2b; Benoît Bovay, Procédure administrative, 2^e éd. 2015, p. 574). De plus, l'arrêt de la CDAP PS.2024.0022 du 19 juillet 2024 qui admettait le recours formé contre la décision d'irrecevabilité de la DGCS, a renvoyé le dossier à cette autorité pour qu'elle entre en matière sur le recours. A juste titre au vu des circonstances, la DGCS n'a elle-même pas renvoyé la cause au CSR (sur cette question, cf. TF 1C_723/2024 du 19 décembre 2024 consid. 1.2.1). Par conséquent, le CSR ne disposait pas de la compétence pour reprendre la cause du recourant. Au demeurant, le CSR admet lui-même que les indications contenues dans son courrier du 12 décembre 2024 résultent d'une mauvaise interprétation de l'arrêt PS.2024.0022 et qu'il n'a pas annulé l'avertissement objet du litige.

Ce grief est donc irrecevable.

4.                      a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes rencontrant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). La prestation financière est versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).

b) L'obligation pour le bénéficiaire du RI de collaborer avec l'autorité d'application est ancrée à l'art. 40 LASV, ainsi libellé:

"Art. 40 Obligation de collaboration

¹ La personne au bénéfice d'une aide doit collaborer avec l'autorité d'application.

² Elle doit tout mettre en oeuvre afin de retrouver son autonomie.

³ Elle doit se soumettre à l'examen par un médecin-conseil en cas de doute ou de difficulté à renseigner l'autorité d'application afin que celle-ci puisse lui fournir une stratégie de soutien adaptée."

L'art. 45 LASV sanctionne une violation de cette obligation dans les termes suivants:

"Art. 45 Sanctions

¹ La violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide.

² Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières.

³ Les injures, les menaces et les voies de fait, au sens du droit pénal, envers les collaborateurs des autorités d'application peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières lorsqu'aucune plainte pénale n'est déposée pour les mêmes faits.

⁴ Le refus par le bénéficiaire de se soumettre à l'examen par le médecin-conseil peut donner lieu à une réduction des prestations financières."

L'art. 44 RLASV prévoit le régime suivant:

"Art. 44 Réduction des prestations

¹ Après lui avoir rappelé les conséquences de ses manquements et l'avoir entendu, l'autorité d'application peut réduire le RI et le supplément prévu par l'article 31, alinéa 2^ter LASV lorsque le bénéficiaire:

a. fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale;

b. ne donne pas suite aux injonctions de l'autorité;

c. ...

d. refuse de se soumettre à un examen par le médecin-conseil.

² L'autorité d'application peut réduire le RI et le supplément lorsque le bénéficiaire refuse un emploi ou une mesure d'insertion sans motif valable, profère des injures, des menaces ou commet des voies de fait au sens du droit pénal envers les collaborateurs des autorités d'application.

³ L'autorité d'application peut supprimer la prestation du RI au propriétaire d'un bien immobilier qui refuse de grever son immeuble d'un gage au profit de l'Etat ou de le vendre.

⁴ Après un avertissement écrit et motivé, l'autorité peut réduire le RI et le supplément prévu par l'article 31, alinéa 2^ter LASV lorsque le bénéficiaire ne respecte pas, sans motif valable, le contrat d'insertion conclu.

⁵ L'autorité d'application peut réduire le forfait entretien du jeune adulte âgé de 18 à 25 ans, sans formation achevée et sans activité professionnelle lorsqu'il a fait échec à la procédure mise en place par l'article 31a LASV nonobstant l'avertissement prévu à l'alinéa 5 de la disposition précitée."

Par ailleurs, la "directive sur les sanctions du RI", élaborée par le Service de prévoyance et d’aide sociales (désormais la DGCS), dans sa version 6 entrée en vigueur le 1^er février 2017, énumère les comportements passibles d’une sanction. Tel est le cas du comportement consistant à ne pas venir aux rendez-vous fixés par l’autorité d’application sans motif valable (ch. 1.8, p. 2).

c) En l'espèce, il est reproché au recourant d'avoir manqué l'entretien du 17 janvier 2023 et, plus généralement, de ne s'être présenté qu'une seule fois aux rendez-vous fixés par le CSR depuis l'ouverture de son droit au RI. Le recourant invoque des risques pour sa santé en cas de déplacement hors de son domicile. Il estime que la décision entreprise ne tient pas compte des particularités de sa situation et du fait que sa mère, au bénéfice d'une procuration, le représente lors des entretiens avec le CSR, auxquels il participe par téléphone.

Pour justifier ses absences, le recourant se fonde sur les certificats médicaux de son médecin traitant produits au cours de la procédure de première instance. Comme le relève cependant la décision entreprise, ces documents ne contiennent pas d'éléments qui attesteraient d'une incapacité à se rendre dans les locaux du CSR. Le certificat médical du 20 janvier 2022 mentionne une contre-indication aux déplacements hors du domicile pour cause de "maladie", sans autre précision. Les certificats médicaux ultérieurs, établis les 16 juillet 2022 et 18 janvier 2023, font certes état de risques de complications cutanées et/ou respiratoires en cas de contact avec l'isothiazolinone, mais ne mentionnent pas d'empêchement de se rendre à l'extérieur. Quant au certificat médical du 11 mai 2023, il expose qu'un contact avec l'isothiazolinone peut provoquer une allergie cutanée et/ou respiratoire susceptible d'engager le pronostic vital si elle n'est pas traitée en urgence et que "la fréquentation de lieux ou locaux certifiés sans izothiazoline sous toutes ses formes constitue une contre-indication médicale formelle" (sic), ce qui prête à confusion et ne permet pas de retenir une incapacité à se déplacer dans les locaux du CSR. Dans le cadre de la présente procédure, le recourant n'a pas produit de certificat médical suffisamment clair, complet et circonstancié permettant d'arriver à une autre conclusion, malgré l'invitation expresse de la juge instructrice à communiquer un tel document. Quant aux explications du recourant lui-même, elles sont certes détaillées, mais consistent en de simples allégués de partie, dont la véracité doit être corroborée par un certificat médical explicite et convaincant.

Ainsi, sans remettre en doute les difficultés rencontrées au quotidien, le tribunal constate que le recourant ne démontre pas que l'atteinte à sa santé l'empêche de se présenter personnellement aux entretiens auxquels il est convoqué par le CSR. Dans ces conditions, le fait qu'il ait jusqu'ici été représenté par sa mère et qu'il ait régulièrement participé aux rencontres par téléphone ne suffit pas pour considérer qu'il a respecté son obligation de collaborer au sens de l'art. 44 al. 1 let. b RLASV. On rappelle en outre qu'il dispose, conformément au courrier du CSR du 25 juillet 2023, de la possibilité de participer aux entretiens en visio-conférence, aux conditions posées par cette autorité (cf. let. I supra).

C'est dès lors à juste titre que l'autorité intimée a confirmé l'avertissement prononcé à l'encontre du recourant.

5.                      Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 23 janvier 2025 est confirmée.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 octobre 2025

 

La présidente:

 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.