TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 22 août 2025

Composition

M. Raphaël Gani, président; M. François Kart et M. Guillaume Vianin; M. Loïc Horisberger, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Quentin RACINE, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale, à Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional de l'Ouest-Lausannois, à Renens VD.

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 4 mars 2025.

Vu les faits suivants :

A. A.________, née le ******** 1971, est la mère de B.________, née le ******** 2008. Le père de B.________ est décédé en ********. Suite au décès de son père, sa fille a hérité d'un montant d'environ 180'000 francs. Par décision du 13 août 2014, la Justice de paix du district de l'Ouest lausannois (ci-après: la Justice de paix) a institué une mesure de surveillance aux biens sur les biens de B.________.

Selon une pièce figurant au dossier, par décision du 28 février 2023, la Justice de paix a admis la requête de A.________ tendant à un prélèvement sur les avoirs de sa fille pour financer son traitement orthodontique.

B. Par décision du 3 octobre 2024, le Centre social régional de l'Ouest lausannois (ci-après: le CSR ou l'autorité concernée) a octroyé le revenu d'insertion à A.________ (ci-après: la recourante) mais a considéré sa fille comme une personne non à charge dans le calcul du forfait du revenu d'insertion (ci-après: RI) dans la mesure où cette dernière était fortunée. La décision indiquait ainsi ce qui suit:

"Votre enfant étant fortuné et conformément au préavis de l'unité juridique du département, aucune aide financière ne peut lui être accordée. Nous vous invitons à entreprendre les démarches judiciaires nécessaires pour être en mesure de couvrir les besoins vitaux de votre enfant à l'aide de son capital."

Le 14 octobre 2024, par l'intermédiaire de son avocat, la recourante a sollicité du CSR la transmission du préavis de l'unité juridique auquel ladite décision faisait référence, ce que le CSR a refusé de faire le 24 octobre 2024 au motif qu'il s'agissait d'un document interne. Le CSR a invité la recourante à recourir si elle souhaitait contester la décision du 3 octobre 2024.

C. Par acte du 30 octobre 2024, toujours par l'intermédiaire de son avocat, la recourante a contesté la décision du 3 octobre 2024 devant la DGCS. Elle a d'abord invoqué la violation de son droit d'être entendue compte tenu du caractère très sommaire de la décision entreprise, relevant que cette dernière ne contenait aucune base légale ou élément de fait et qu'elle se référait uniquement à un préavis dont elle ignorait le contenu. Elle a ensuite fait valoir une violation de l'art. 31 de la loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; BLV 850.051) ainsi que des art. 25 et 26 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la loi sur l'action sociale vaudoise (RLASV; BLV 850.051.1). En substance, elle a fait valoir que la fortune de son enfant ne pouvait pas être prise en compte puisqu'une mesure de surveillance aux biens avait été instituée sur les biens de sa fille. Enfin, la recourante a sollicité l'octroi de l'assistance judiciaire.

Le 19 novembre 2024, le CSR a conclu au rejet du recours.

Selon le journal RI du 11 décembre 2024, le CSR a appris que la Justice de paix avait donné un préavis positif concernant le prélèvement des biens de l'enfant de la recourante pour son entretien durant l'année scolaire 2024-2025.

Le 6 février 2025, la DGCS a imparti un délai au 13 février 2025 à la recourante pour produire le préavis en question, le cas échéant, la décision de la Justice de paix.

Le 13 février 2025, la recourante a notamment produit une copie de sa requête adressée à la Justice de paix le 22 octobre 2024 et une copie de la décision prise par la Justice de paix dans sa séance du 29 octobre 2024 et qui lui avait été notifiée le 21 novembre 2024. Dite décision l'autorisait à prélever 8'541 fr. 70 sur le compte épargne de sa fille afin de couvrir ses besoins courants durant l'année 2024/2025.

Par décision sur recours du 4 mars 2025, l'autorité intimée a rejeté le recours du 30 octobre 2024 et confirmé la décision rendue le 3 octobre 2024. En substance, l'autorité intimée a constaté que la Justice de paix avait autorisé la recourante à prélever sur le compte-épargne de sa fille la somme nécessaire pour subvenir à l'entretien de cette dernière. Dès lors, et tenant compte de sa fortune bien supérieure à 100'000 fr., l'autorité intimée a estimé que c'était à juste titre que le CSR avait considéré la fille de la recourante comme une personne non à charge. Cela étant, la DGCS a rappelé dans sa décision sur recours au CSR qu'il aurait dû obtenir préalablement l'accord de la Justice de paix avant de rendre la décision entreprise et que sa décision ne pouvait ainsi être confirmée que parce qu'au moment de statuer, elle était elle-même en possession de la décision notifiée par la Justice de paix le 21 novembre 2024 à la recourante.

Dans cette même décision, l'autorité intimée, statuant sans frais ni dépens, a rejeté la requête d'assistance judiciaire formulée par la recourante.

D. Par acte du 4 avril 2025, toujours par l'intermédiaire de son avocat, la recourante a déféré la décision du 4 mars 2025 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) précisant que son recours portait uniquement sur le refus de lui accorder l’assistance judiciaire. Elle a conclu à la réforme de cette décision en ce sens que l'assistance judiciaire lui est accordée. Au demeurant, la recourante a également sollicité l'octroi de l'assistance judiciaire dans le cadre de la présente procédure.

Le 25 avril 2025, la DGCS a conclu au rejet du recours.

La recourante a répliqué le 6 mai 2025.

Le 10 juin 2025, interpellé par le juge instructeur sur la question de savoir si la décision du 4 mars 2025 n'aurait pas dû octroyer des dépens à la recourante, la DGCS a soutenu que la recourante n'avait pas droit à des dépens dans cette procédure dans la mesure où elle avait tardivement communiqué la décision de la Justice de paix notifiée le 21 novembre 2024.

Le 30 juin 2025, la recourante s'est encore déterminée.

Considérant en droit :

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD.

2. La recourante critique la décision attaquée exclusivement en ce qu’elle lui a refusé le bénéfice de l’assistance judiciaire totale (avec désignation d'un mandataire d'office) pour la procédure de recours devant l’autorité intimée.

a) Selon l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 28 avril 1999 (Cst; RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

En droit cantonal, l'art. 18 al. 1 LPA-VD prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire. Aux termes de l’art. 18 al. 3 LPA-VD, les autorités administratives sont compétentes pour octroyer l'assistance judiciaire pour les procédures qu'elles mènent. L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir (i) l'indigence du requérant, (ii) la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et (iii) les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in: SJ 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; Jacques Dubey, Droits fondamentaux, vol. II: Libertés, garanties de l'Etat de droit, droits sociaux et politiques, Bâle 2018, nos 4794 ss; arrêt CDAP PS.2023.0034 du 14 mars 2023 consid. 4a).

b) En l’occurrence, le recours formé devant l’autorité intimée était dirigé contre la décision du 3 octobre 2024 par laquelle le CSR avait octroyé le RI à la recourante mais sans tenir compte dans son budget de sa fille mineure au motif que cette dernière était fortunée.

Dans sa décision du 4 mars 2025, l'autorité intimée a rejeté le recours. Comme indiqué ci-dessus, elle a toutefois souligné que le CSR aurait dû attendre une décision de l'autorité de protection de l'enfant. Ainsi, la décision attaquée n'a été confirmée par la DGCS que parce qu'au moment de statuer, cette autorité était en possession d'une décision de la Justice de paix qui autorisait la recourante à prélever une certaine somme sur les actifs de sa fille pour subvenir à ses besoins. Par ailleurs, l'autorité intimée a rejeté la demande d'assistance judiciaire au motif que la cause ne présentait aucune difficulté juridique particulière de sorte que la recourante était en mesure de satisfaire seule à la défense de ses droits.

Dans son mémoire du 4 avril 2025, la recourante critique ce raisonnement. Selon ses explications, elle effectue déjà elle-même tous les actes courants simples. Elle expose ainsi avoir notamment déposée elle-même la demande de RI. Elle explique toutefois avoir eu besoin de l'assistance d'un avocat à réception de la décision du CSR pour saisir les aspects techniques et juridiques de cette décision. Ce besoin était renforcé par le fait que, selon elle, la décision du CSR était incompréhensible puisqu'elle était persuadée qu'elle ne pouvait pas puiser dans la fortune de sa fille pour subvenir aux besoins de cette dernière. La recourante fait encore valoir que les chances de succès de son recours étaient élevées lors de son dépôt puisque la Justice de paix n'avait pas encore consenti à ce que la fortune de sa fille soit, en partie, affectée à l'entretien de cette dernière.

Sur ce dernier point d'abord, il y a lieu de relever que des chances de succès élevées d'un recours ne sont pas déterminantes à elles seules pour juger du droit à obtenir l'assistance judiciaire puisqu'il ne s'agit que d'un des trois critères qui doivent être cumulativement remplis au sens de l'art. 18 LPA-VD. Ainsi, la CDAP a confirmé que la DGCS pouvait refuser l'assistance judiciaire tout en admettant un recours formé contre une décision du CSR, sans violer l'art. 18 LPA-VD (arrêt CDAP PS.2023.0057 du 15 mars 2024 consid. 3). En d'autres termes, le fait qu'un recours soit justifié ou non ne permet pas, à lui seul, de donner droit à l'assistance d'un conseil d'office. On relèvera par ailleurs que la jurisprudence précise que la situation doit être appréciée à la date du dépôt de la demande et sur la base d'un examen sommaire (ATF 129 I 129). En l'occurrence, compte tenu du sort du recours et de la motivation de l'autorité intimée, on peut ainsi admettre que le recours n'était pas dépourvu de chances de succès sans que cela ne permette, à lui seul, de donner droit à l'assistance judiciaire à la recourante.

Par ailleurs, c'est lieu de relever que la première condition à savoir l'indigence de la recourante (art. 18 al. 1 LPA-VD) peut être considérée comme établie, vu sa dépendance financière à l'aide sociale.

Reste donc à déterminer si la désignation d'un avocat d'office se justifiait compte tenu des circonstances de la cause (art. 18 al. 2 LPA-VD).

c) aa) Selon la jurisprudence fédérale rendue en matière d'assurances sociales (voir arrêt TF 8C_8/2022 du 12 mai 2022 consid. 6.3 et 6.4 et les références), la nécessité matérielle d'une représentation par un avocat n'est pas exclue du seul fait que la procédure en question est régie par la maxime d'office ou la maxime inquisitoire, qui implique que l'autorité est tenue de participer à l'établissement des faits juridiquement pertinents. Toutefois, dans les procédures régies par la maxime d’office, il se justifie d'appliquer de façon stricte les conditions dans lesquelles la représentation par un avocat est objectivement nécessaire (ATF 125 V 32 consid. 2 p. 34 et consid. 4b p. 36; arrêts TF 8C_8/2022 du 12 mai 2022 consid. 6.3; 5A_565/2019 du 19 décembre 2019 consid. 2.3.1; 5A_242/2018 du 24 août 2018 consid. 2.2; 1B_355/2017 du 22 novembre 2017 consid. 3.2; 2P.234/2006 du 14 décembre 2006 consid. 3.2). A cela s’ajoute que, dans le domaine de l'aide sociale, où il s'agit avant tout de décrire des circonstances personnelles, la nécessité de désigner un avocat d'office doit en principe être admise avec retenue (arrêts TF 8C_623/2014 du 3 novembre 2015 consid. 7.2; 8C_140/2013 du 16 avril 2013 consid. 3.2.2; 8C_292/2012 du 19 juillet 2012 consid. 8.2 et 8.6; 8C_778/2008 du 12 décembre 2008 consid. 3.2.2). La cessation d'une aide financière prolongée, bien qu'elle mette en cause les intérêts économiques du requérant, n'affecte pas sa situation juridique d'une manière suffisamment grave pour justifier, à elle seule, la désignation d'un conseil d'office (TF 8C_376/2014 du 14 août 2014 consid. 4.2.1).

Cela étant, il importe de procéder à un examen au cas par cas qui tienne suffisamment compte des particularités de la procédure en question (ATF 128 I 225 consid. 2.5.2 p. 232; arrêts TF 8C_760/2016 du 3 mars 2017 consid. 4.2.3; 8C_140/2013 du 16 avril 2013 consid. 3.1.1; 8C_139/2008 du 22 novembre 2008 consid. 10.1; 2P.234/2006 du 14 décembre 2006 consid. 3.3). Ainsi, il convient de prendre en considération les obstacles concrets auxquels la personne concernée est confrontée (ATF 125 V 32 consid. 4b p. 35). Les difficultés particulières de nature à justifier l'assistance par un mandataire d'office peuvent consister, outre en la complexité des questions juridiques et le manque de clarté des faits, en des motifs inhérents à la personne concernée elle-même. Il y a ainsi lieu de tenir compte de son âge, de sa situation sociale, de ses difficultés linguistiques, d’un manque de formation scolaire et, plus généralement, de sa capacité à s’orienter dans la procédure (cf. ATF 128 I 225 consid. 2.5.2 p. 233; 123 I 145 consid. 2b/cc p. 147; arrêts TF 8C_8/2022 du 12 mai 2022 consid. 6.4; 1B_416/2021 du 27 octobre 2021 consid. 3.1; 6B_580/2021 du 22 septembre 2021 consid. 6.1; 1B_72/2021 du 9 avril 2021 consid. 4.1; 4A_301/2020 du 6 août 2020 consid. 3.1; v. ég. Stefan Meichssner, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 al. 3 Cst.], 2008, p. 130-135).

bb) En l'occurrence, même si elle fait valoir qu'elle a fait un "burn-out" en 2023 et qu'elle est suivie au niveau psychologique, on observera que la recourante n'allègue ni ne prouve qu'elle souffre de problèmes de santé particuliers dont il faudrait tenir compte pour apprécier de la nécessité pour elle de consulter un avocat (cf. sur ce point arrêt CDAP PS.2021.0032 du 28 juin 2021 consid. 3b). Comme elle l'admet d'ailleurs elle-même, elle a déposé et suivi de son propre chef plusieurs autres demandes, notamment auprès de la caisse AVS ou de la Justice de paix. S'agissant de cette dernière autorité, on observera par ailleurs que la recourante l'avait déjà sollicitée en 2023 pour obtenir l'autorisation de prélever des avoirs de la fortune de sa fille pour financer les frais d'orthodontie de celle-ci. La recourante savait dès lors, à tout le moins devait savoir, que la fortune de sa fille pouvait être mise à contribution dans certaines situations, à tout le moins s'agissant de ces frais extraordinaires.

D'ailleurs, il ressort du dossier de la cause que la recourante a saisi sans avocat la Justice de paix, avec le concours certes de son assistante sociale, peu après la réception de la décision du 3 octobre 2024 du CSR, pour obtenir l'autorisation de prélever une part de sa fortune pour subvenir à son entretien, ce qui démontre qu'elle était capable de comprendre la décision du CSR du 3 octobre 2024 contrairement à ce qu'elle expose dans son recours. Dans le même temps, elle pouvait contester ladite décision en exposant sa situation personnelle à la DGCS, sans qu'il soit nécessaire pour elle de consulter un avocat. La contestation de la décision n'était d'ailleurs nullement nécessaire, seule la requête déposée par la recourante et son assistante sociale auprès de la Justice de Paix était déterminante pour qu'elle obtienne les ressources nécessaires à l'entretien de sa fille. Le fait que l'avocat ait assisté la recourante pour d'autres démarches, comme elle le souligne dans son recours, n'est pas pertinent pour juger de la nécessité pour la recourante d'être représentée dans la procédure devant la DGCS. Comme rappelé ci-dessus, il n'était pas non plus déterminant pour juger de la nécessité pour la recourante de consulter un avocat, de déterminer si le recours contre la décision du CSR était bien fondé, à tout le moins tant que la Justice de paix n'avait pas statué.

En définitive, la CDAP retient que le cas d'espèce ne se distingue pas d'autres causes du domaine de l'aide sociale, dans lesquelles il s'agit avant tout de décrire des circonstances personnelles et où la nécessité de désigner un avocat d'office doit être admise avec retenue. Dans ces conditions, l'autorité intimée pouvait, sans excéder ni abuser de son pouvoir d'appréciation (cf. la formulation potestative de l'art. 18 al. 2 LPA-VD), considérer que les circonstances de la cause ne justifiaient pas de désigner à la recourante un avocat d'office.

3. a) Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée.

b) Le présent arrêt sera rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (cf. art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

La recourante succombant, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Le présent recours ne présente pas non plus de complexité particulière, justifiant la nomination d'un avocat d'office (art. 18 al. 2 LPA-VD). L'objet du litige étant limité à la problématique du refus d'octroi de l'assistance judiciaire, on ne saurait considérer qu'il nécessitait l'assistance d'un avocat (cf. notamment arrêt CDAP PS.2016.0054 du 13 octobre 2016 consid. 5). La recourante n’a dès lors pas non plus droit à l’assistance judiciaire pour la présente procédure.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I. La requête d'assistance judiciaire est rejetée.

II. Le recours est rejeté.

III. La décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale, du
4 mars 2025, est confirmée.

IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.

V. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 22 août 2025

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.