TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 30 septembre 2025
Composition	M. Guillaume Vianin, président; M. André Jomini et Mme Annick Borda, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourant

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Centre social régional de Lausanne, à Lausanne.

  

 

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 6 mai 2025 - dossier joint PS.2025.0045 recours A.________ c/ courrier de la Direction générale de la cohésion sociale du 31 mars 2025 - dossier joint PS.2025.0067 recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 24 juillet 2025

 

Vu les faits suivants :

A.                     A.________ a été mis au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après: RI) depuis le mois de février 2022; par le passé, il avait déjà bénéficié de ce droit. A.________

 loue un appartement dans l'immeuble locatif sis ********, ********, propriété de B.________. Il occupe un logement dont le loyer mensuel net est de 975 fr. et les charges mensuelles de 115 fr., lesquelles comprennent un acompte pour le chauffage, l'eau chaude et les frais accessoires. Le loyer et les charges sont régulièrement payés par le RI. L'immeuble est chauffé au gaz et les installations de chauffage sont alimentées en électricité. Le décompte final de chauffage et d'eau chaude établi chaque année comprend un poste "électricité installations" (cf. décompte de B.________ du 9 octobre 2023).

B.                     Le 19 décembre 2023, les Services industriels de Lausanne (SIL) ont adressé à A.________ une facture d'un montant total de 992 fr.25. Ce montant était composé de 932 fr.29 de frais d'électricité pour la période du 17 novembre 2022 au 22 novembre 2023 (total de 3'592 fr.14 sous déduction de 2'659 fr.85 d'acomptes déjà facturés), de 39 fr.96 de frais multimédia pour le mois de novembre 2023 et de 20 fr. de frais divers (rappel). Les acomptes déjà payés étaient les suivants: 365 fr.90 (décembre 2022), 493 fr.95 (janvier 2023) et neuf mensualités de 200 fr. (février 2023 à octobre 2023). A.________ a requis du Service social et du travail de Lausanne, Centre social régional (CSR), la prise en charge de cette facture.

Interpellés par l'intéressé, les SIL lui ont rappelé, par courrier du 19 mars 2024, que douze factures lui étaient adressées chaque année, soit onze factures d'acomptes estimés sur la base de la consommation des années précédentes, généralement du même montant, et une facture finale de consommation réelle pendant l'année, dont les acomptes précédemment facturés sont déduits; cette facture contient les relevés de son compteur d'électricité, effectués en règle générale durant le mois de novembre chaque année.  

Par décision du 25 juillet 2024, le CSR a pris en charge cette facture, à hauteur de 732 fr.30. N'étaient pas pris en charge les frais multimédia (39 fr.96), les frais de rappel (20 fr.), ainsi que le douzième acompte en faveur des SIL (200 fr.).

C.                     Le 22 août 2024, A.________ a formé un recours auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) à l'encontre de cette décision; il a contesté la réduction de 200 fr. opérée par le CSR sur la facture des SIL.

Le 31 mars 2025, après avoir recueilli les déterminations du CSR, la DGCS a informé l'intéressé qu'elle entendait réformer la décision en sa défaveur et lui a imparti un délai au 14 avril 2025 afin de se déterminer et, cas échéant, retirer son recours. Par courrier du 3 avril 2025, A.________ a maintenu son recours; il a en outre fait opposition à l'avis du 31 mars 2025.

Par décision du 6 mai 2025, la DGCS a rejeté le recours et réformé la décision du CSR du 25 juillet 2024 en ce sens que la facture de 992 fr.25 des SIL du 19 décembre 2023 est entièrement à la charge d'A.________.

D.                     Par acte du 9 mai 2025, A.________ (ci-après aussi: le recourant) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre cette dernière décision, dont il demande l'annulation; il conclut à ce que la facture des SIL du 19 décembre 2023, d'un montant de 992 fr.25, soit entièrement prise en charge par le CSR. Le recours a été enregistré sous n°PS.2025.0043.

A titre de mesures superprovisionnelles, A.________a demandé la prise en charge immédiate par le CSR d'une facture des SIL d'un montant de 1'882 fr.50, "pour empêcher la coupure de fourniture d'électricité annoncée pour le 15 mai 2025". Par avis du 12 mai 2025, le juge instructeur l'a invité à s'adresser sur ce point à l'autorité d'application de la loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051), soit au CSR.

Par acte du 16 mai 2025, le recourant a également saisi la CDAP d'un recours contre l'avis de la DGCS du 31 mars 2025, l'informant de ce qu'elle entendait rendre une décision en sa défaveur. Le recours a été enregistré sous n°PS.2025.0045.

La DGCS a produit son dossier et se réfère à la décision attaquée.

Le CSR s'est également déterminé.

A.________s'est déterminé spontanément et maintient ses conclusions.

Par avis du 16 juin 2025, le juge instructeur a joint les causes PS.2025.0043 et PS.2025.0045 sous la seule référence PS.2025.0043.

A l'invitation du juge instructeur, la DGCS a produit des extraits des normes RI, versions 14 et 15 (soit notamment les chiffres 3.2.2.1 et 3.2.3.1).

E.                     Entre-temps, par décision du 25 juin 2025, le CSR a refusé de prendre en charge, à titre d'aide exceptionnelle, deux factures (de respectivement 1'882 fr. 50 et 286 fr. 60, soit 2'169 fr. 10 au total) adressées par les SIL à A.________.

Contre cette décision, A.________ a recouru à la DGCS, en joignant un avis des SIL faisant état d'une suspension immédiate, lors du passage de l'encaisseur dans les 48 heures, des "fournitures" en raison de factures impayées pour un montant total de 2'169 fr. 10.

Le 21 juillet 2025, A.________ a saisi la CDAP d'une demande de mesures provisionnelles urgentes tendant en substance à ce que les SIL soient enjoints de ne pas suspendre la fourniture d'électricité et à ce que les factures impayées d'un montant total de 2'169 fr. 10 soient prises en charge à titre provisionnel. Cette requête a été transmise à la DGCS comme objet de sa compétence, compte tenu du recours dont cette dernière autorité avait été saisie contre la décision du CSR du 25 juin 2025. A.________ a transmis à la DGCS un nouvel avis des SIL du 15 juillet 2025, aux termes duquel les "fournitures électriques" seraient suspendues dès le 4 août 2025 si les factures ouvertes d'un montant total de 2'169 fr. 10 n'étaient pas acquittées dans les 24 heures.

Par décision du 24 juillet 2025, la DGCS a rejeté la demande de mesures provisionnelles dans la mesure de sa recevabilité.

Par acte du 28 juillet 2025, A.________ a recouru contre cette décision à la CDAP. Il a conclu en substance à l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'il soit ordonné aux SIL, à titre de mesures superprovisionnelles urgentes, de poursuivre la fourniture d'électricité.

Le 29 juillet 2025, le juge instructeur a enregistré le recours sous no PS.2025.0067 et rejeté la requête de mesures superprovisionnelles urgentes.

L'autorité intimée a produit son dossier.

La date du 4 août 2025 étant échue, le juge instructeur a interpelé le recourant sur le point de savoir s'il avait encore un intérêt à ce qu'il soit statué sur son recours.

Par courrier du 28 août 2025, le recourant a répondu qu'il avait évité la coupure de courant en payant les factures avec de l'argent emprunté à un tiers. Il envisageait toutefois de réitérer sa requête de mesures provisionnelles urgentes. Il demandait une prolongation de délai, en évoquant notamment son souhait de consulter un mandataire professionnel.

Par avis du 2 septembre 2025, le juge instructeur a relevé que le recourant n'avait à première vue plus d'intérêt actuel à ce qu'il soit statué sur son recours. A certaines conditions, la jurisprudence renonçait cependant à l'exigence d'un intérêt actuel. Pour le cas où ces exigences seraient réunies, l'autorité intimée était invitée à se déterminer sur les écritures du recourant. S'agissant par ailleurs de la demande de prolongation de délai du recourant, le juge instructeur l'a rejetée, en lui accordant toutefois un délai de grâce.

Le recourant a déposé une écriture dans le délai de grâce. Il a requis une nouvelle prolongation de délai de 30 jours ou la restitution du délai pour déposer un mémoire complémentaire.

Par avis du 9 septembre 2025, le juge instructeur a relevé que le recourant avait eu l'occasion d'exercer son droit d'être entendu, de sorte que la demande de nouvelle prolongation ou restitution de délai était sans objet.

Le 10 septembre 2025, l'autorité intimée s'est déterminée sur les écritures du recourant.

Par avis du 11 septembre 2025, le juge instructeur a indiqué que la cause semblait en état d'être jugée. La cause PS.2025.0067 a par la suite été jointe à l'affaire PS.2025.0043 sous la seule référence PS.2025.0043.

Le 29 septembre 2025, le recourant a déposé une écriture spontanée.

Considérant en droit :

1.                      a) La LASV renvoie, à son art. 74 al. 2, 2^e phr., à la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), dont l’art. 92 al. 1 prévoit que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Les décisions incidentes sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles sont séparément susceptibles de recours (art. 74 al. 3 LPA-VD).

b) aa) Le recours contre la décision du 6 mai 2025 a été interjeté en temps utile et dans les formes prescrites. Il y a donc lieu d'entrer en matière (voir consid. 3 et 4 ci-après).

bb) Le courrier du 31 mars 2025 par lequel l'autorité intimée a informé le recourant de ce qu'elle entendait rendre une décision en sa défaveur et lui a imparti un délai afin de se déterminer et, le cas échéant, retirer son recours, conformément à l'art. 89 al. 2 et 3 LPA-VD, ne constitue pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, dès lors qu'il ne modifie pas les droits ou les obligations du recourant. Partant, le recours dirigé contre ce courrier est irrecevable.

cc) Quant au recours dirigé contre la décision du 24 juillet 2025 (rejetant la requête de mesures provisionnelles urgentes tendant à la prise en charge de factures des SIL en vue d'éviter l'arrêt de la fourniture d'électricité dès le 4 août 2025), le recourant n'a plus d'intérêt à ce qu'il soit statué sur son pourvoi.

La jurisprudence fait toutefois exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel, lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 149 I 218 consid. 9.3.4; 147 I 478 consid. 2.2). En l'occurrence, la question de savoir si ces conditions sont réunies peut demeurer indécise, puisque, à supposer que ce soit le cas, le recours doit être rejeté (cf. consid. 5 ci-après).

 

 

2.                      Dans son écriture spontanée du 29 septembre 2025, le recourant prétend en substance qu'il n'a pas eu l'occasion d'exercer son droit d'être entendu, que ce soit devant l'autorité intimée ou devant la Cour de céans. Il requiert "un nouvel échange d'écritures ou une audition [...] afin qu'il puisse prendre connaissance du dossier et présenter pleinement ses moyens".

S'agissant de la procédure devant l'autorité intimée, le recourant ne s'est pas plaint de violation de son droit d'être entendu ni dans son recours du 9 mai 2025 ni dans celui du 28 juillet 2025.

Quant à la procédure devant la Cour de céans, on rappelle qu'en vertu de l’art. 27 LPA-VD, la procédure est en principe écrite (al. 1), l'art. 33 al. 2 LPA-VD ajoutant que, sauf disposition expresse contraire, les parties ne peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité. Par ailleurs, à lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement par l'autorité (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1). Au demeurant, on ne voit pas en quoi il serait en l'occurrence justifié de mettre sur pied un nouvel échange d'écritures: selon l'art. 81 al. 3 LPA-VD, il n'y a généralement qu'un échange d'écritures (à savoir que la partie recourante dépose un mémoire de recours et que l'autorité intimée se détermine sur celui-ci). En l'occurrence, cet échange d'écritures a eu lieu. Dans la cause PS.2025.0043, il y a eu un second échange d'écritures en lien avec le complément d'instruction portant sur les différentes versions de normes RI. Dans la cause PS.2025.0067, le recourant a également pu s'exprimer à plusieurs reprises. Dans l'une et l'autre causes, il a d'ailleurs déposé plusieurs écritures spontanées, dont celle du 29 septembre 2025. La nouvelle requête de prolongation apparaît ainsi comme dilatoire et il n'y a pas lieu d'y donner suite, la cause étant en état d'être jugée.

3.                      a) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1^er al. 1 et 2 LASV). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV).

Selon les normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), dans leur version de janvier 2025, le principe de subsidiarité signifie que le droit à l’aide sociale ne s’ouvre que lorsqu’une personne ne peut subvenir à ses besoins et qu’elle ne reçoit pas d’aide de tiers ou pas à temps. Personne n’a le droit de choisir entre l’aide sociale et d’autres possibilités d’aide en amont (point A.3). Le commentaire CSIAS de ce point A.3 précise que "[c]haque personne doit donc entreprendre tout ce qui est exigible pour remédier par ses propres moyens à une situation de détresse. Elle doit, en particulier, mobiliser ses revenus, sa fortune, des dons volontaires et sa force de travail. Elle doit, également, faire valoir ses droits à l’égard de tiers". 

b) Le revenu d'insertion (RI) comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV).

Le RI est versé selon les conditions de ressources prévues par la CSIAS (art. 32 al. 1, 1^ère phrase, LASV). Les frais d'acquisition de revenu et d'insertion, de santé, de logement et les frais relatifs aux enfants mineurs dans le ménage, dûment justifiés, peuvent être payés en sus des forfaits entretien et frais particuliers (art. 33 LASV).

Aux termes de l'art. 22 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1):

"¹ Un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé au présent règlement. Ce barème comprend les postes suivants:

 

  a.         le forfait pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage ;

  b.         un supplément de Fr. 200.-- par personne dès la 3ème personne au-dessus                  [...];

  c.         le forfait frais particuliers pour les adultes dans le ménage ; une famille                monoparentale est assimilée à un couple ;

  d.         [...];

  e.         les frais de logement plafonnés, charges en sus ;

  f.          [...];

  g.         [...].

² Peuvent en outre être alloués conformément à l'article 33 LASV:

  a.         les frais médicaux de base lorsque, exceptionnellement, le bénéficiaire n'est                  pas couvert par l'assurance-maladie obligatoire selon la LAMal;

  b.         les franchises et participations aux soins médicaux ;

  c.         les frais dentaires ;

  d.         les frais relatifs aux enfants mineurs comprenant les frais de devoirs                    surveillés, de rentrée scolaire et de camps scolaires ainsi que les frais                           découlant de l'exercice d'un droit de visite ;

  e.         les frais d'acquisition du revenu et d'insertion comprenant les frais de                   transport, de repas hors du domicile, de garde des enfants ;

  f.          les frais en relation avec le bail à loyer et les charges et la fourniture                    d'électricité;

  g.         les charges incombant aux propriétaires occupant leur immeuble, soit les                      frais de consommation d'eau, d'électricité et chauffage, les primes                                   d'assurance incendie et responsabilité civile relatives au bâtiment, les taxes                     d'eau, d'égout et d'épuration, l'impôt foncier et frais de ramonage.

³ Le département fixe par voie de directive les limites et les conditions dans lesquelles ces frais particuliers sont alloués.

[...]."

     c) En application de l'art. 22 al. 3 RLASV, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a adopté les normes d'application du RI. La version 14 desdites normes est entrée en vigueur le 1^er juin 2021, la version 15 le 1^er février 2024 et la version 16, qui est actuellement en vigueur, le 1^er février 2025. Sauf indications supplémentaires, ce sont les normes RI dans leur teneur selon la version 16 qui sont citées ci-après.

aa) Au chapitre 2, les normes RI précisent en quoi consistent les prestations financières liées à l'entretien et l'intégration. Elles traitent du forfait d'entretien et d'intégration sociale (ch. 2.1), des subsides et primes d'assurances maladie (ch. 2.2) et des frais particuliers (ch. 2.3).

S'agissant des frais particuliers, les normes précitées posent le principe général selon lequel aucun frais particulier inférieur à 20 fr. ne peut être pris en charge par le RI, sauf lorsqu'il s'agit de frais de participation LAMal (franchise et quote-part), de frais de contraception et de frais de transport et de frais d’extraits d’Offices des poursuites (ch. 2.3.1).

bb) Au chapitre 3, les normes RI traitent des prestations financières liées au logement, en prévoyant la prise en charge du loyer (ch. 3.1), ainsi que des frais en relation avec le bail à loyer et les charges et la fourniture d'électricité (ch. 3.2). En ce qui concerne les frais en relation avec le bail à loyer et les charges et la fourniture d'électricité, les normes rappellent la teneur du chiffre 2.3.1 limitant à 20 fr. la prise en charge de frais particuliers.

S'agissant des charges liées au loyer (ch. 3.2.2), le chiffre 3.2.2.1 avait la teneur suivante dans la version 14 (sous la rubrique ou colonne "Exigences matérielles"):

"Frais pris en charge par le RI

- les suppléments d’électricité ou de gaz non couverts par les acomptes versés en cours d’année peuvent être pris en charge ;

- les frais d’éclairage des locaux communs figurant sur la facture de loyer en sus des charges ;

- les frais de documents officiels nécessaires, liés au bail ;

- les frais de dossiers de l’EVAM (pour personnes majeures uniquement).

Lorsque le bail ne précise pas les charges, elles sont évaluées à 10% du loyer.

Dans les logements sans chauffage central ou lorsque la facture est globale (sans le détail entre la consommation courante et le chauffage), les factures d’électricité, gaz ou bois sont prises en compte aux frais effectifs. Un montant évalué à 15% de la facture d’électricité, gaz ou bois est considéré comme consommation courante, compris dans le forfait d'entretien RI. Ces charges ne doivent en aucun cas dépasser les normes réservées aux propriétaires (voir le point 3.2.7).

Concernant les ristournes de chauffage, voir le point 1.2.2.8."

Sous la rubrique ou colonne "Documents de travail", il était indiqué en regard: "Bail à loyer et avenants, contrat de location ou de sous-location".

Le chiffre 3.2.2.1 de la version 15 avait une teneur identique, sous réserve de ce qui suit:

- Au 3^e paragraphe, "compris dans le forfait d'entretien RI" était remplacé par "à charge des bénéficiaires sur leur forfait d'entretien".

- Après le membre de phrase précité, la phrase suivante était ajoutée: "Les charges d’électricité, gaz ou bois pour le chauffage, évaluées à 85% de la facture globale sont prises en charge en sus par le RI".

Le chiffre 3.2.2.1 de la version 16 a la teneur suivante:

"Frais pris en charge par le RI

- Les suppléments de charges locatives (gaz ou électricité pour le chauffage, entretien locaux communs) non couverts par les acomptes versés en cours d’année peuvent être pris en charge;

- les frais d’éclairage des locaux communs figurant sur la facture de loyer en sus des charges ;

- les frais de documents officiels nécessaires, liés au bail ;

- les frais de dossiers de l’EVAM (pour personnes majeures uniquement).

Lorsque le bail indique un loyer charges comprises, les charges sont évaluées à 10% du montant de loyer charges comprises.

Lorsque le bail ne prévoit pas de forfait pour les charges locatives et que la personne locataire les paie sur facture effective, le RI prend en charge les factures dans les limites prévues par les présentes normes (voir point 3.2.7).

Dans les logements sans chauffage central ou lorsque la facture est globale (sans le détail entre la consommation courante et le chauffage électrique), les factures d’électricité, gaz ou bois sont prises en compte aux frais effectifs. Un montant évalué à 15% de la facture d’électricité, gaz ou bois est considéré comme consommation courante, à charge des bénéficiaires sur leur forfait d’entretien. Les charges d’électricité, gaz ou bois pour le chauffage, évaluées à 85% de la facture globale sont prises en charge en sus par le RI. Concernant les ristournes de chauffage, voir le point 1.2.2.8."

Par comparaison avec la version 15, au 1^er paragraphe, le 1^er tiret de l'énumération est ainsi formulé différemment: "Les suppléments d’électricité ou de gaz non couverts par les acomptes versés en cours d’année peuvent être pris en charge" (version 15) est remplacé par "Les suppléments de charges locatives (gaz ou électricité pour le chauffage, entretien locaux communs) non couverts par les acomptes versés en cours d’année peuvent être pris en charge" (version 16).

Par ailleurs, la version 16 ne comporte plus que la rubrique ou colonne "Exigences matérielles". La rubrique ou colonne "Documents de travail" a été supprimée.

S'agissant de l'électricité et du gaz (ch. 3.2.3), les versions 14 et 15 disposent ce qui suit au chiffre 3.2.3.1 "Factures courantes":

"Les frais d’électricité ou de gaz relèvent du forfait d’entretien RI.

Les frais de chauffage hors bail sont pris en charge par le RI."

La version 16 précise: "Les frais d’électricité ou de gaz pour la consommation courante relèvent du forfait d’entretien RI" (mis en évidence par le rédacteur).

Enfin, le chiffre 3.2.3.2 "Arriérés d'électricité ou de gaz" a la même teneur dans les versions 14, 15 et 16:

"La direction de l’AA (ndr: l'autorité d'application de la LASV) peut décider de prendre en charge un arriéré de frais d’électricité ou de gaz pour éviter une coupure de courant.

Si l'électricité ou le gaz doit être payé une deuxième fois par l'AA parce que les bénéficiaires ont utilisé leur forfait RI à d'autres fins, le deuxième versement est assimilé à une prestation indue. Elle fait l'objet d'une décision de sanction et de restitution par retenue de 15% du forfait d’entretien et d’intégration sociale.

A l’ouverture du dossier, cette prise en charge n’est pas considérée comme un indu."

cc) Les normes RI constituent des ordonnances administratives. De telles ordonnances s'adressent aux organes chargés de l'exécution et donc aux autorités administratives, dans le but d'assurer une interprétation et une application uniformes et égales des lois et des ordonnances. Au regard de ce but, les tribunaux prennent en considération les ordonnances administratives dans leur interprétation du droit, même si celles-ci ne sont pas contraignantes pour eux. Cela suppose toutefois que l'ordonnance administrative en question permette une interprétation des dispositions légales qui soit adaptée au cas d'espèce (ATF 150 II 417 consid. 4.3.1). Ainsi, les tribunaux ne s'écartent pas sans juste motif des ordonnances administratives, lorsque celles-ci concrétisent de manière convaincante les dispositions légales (ATF 150 II 40 consid. 6.6.2). Les ordonnances administratives sont en principe applicables dans le temps de la même manière que les dispositions qu'elles interprètent (ATF 142 II 113 consid. 9.1 p. 126).

4.                      a) En l'espèce, la facture des SIL de 992 fr.25 dont le recourant a requis du CSR le paiement se compose de 932 fr.29 de frais d'électricité pour la période allant du 17 novembre 2022 au 22 novembre 2023 (total de 3'592 fr.14 sous déduction de 2'659 fr.85 d'acomptes déjà facturés), de 39 fr.96 de frais multimédia et de 20 fr. de frais divers (rappel).   

Le litige porte sur la prise en charge, en sus du forfait d'entretien, des frais d'électricité. Dans son recours à la DGCS du 22 août 2024, le recourant n'a pas contesté le défaut de prise en charge des frais multimédia, par 39 fr.96 ni des frais divers (rappel), par 20 fr., de sorte que la prise en charge de ces montants n'est pas litigieuse.

b) Conformément au chiffre 3.2.3.1 précité des normes RI, relatif aux factures courantes notamment d'électricité, ces frais doivent être pris en charge par le bénéficiaire du RI à l'aide de son forfait d'entretien. Par conséquent, c'est à juste titre que l'autorité intimée a confirmé que le montant de 200 fr., représentant le douzième acompte mensuel dû par le recourant, ne pouvait être pris en charge en sus du forfait d'entretien.

S'agissant du solde ou supplément de 732 fr.29, l'autorité intimée a refusé, contrairement au CSR, de faire application du chiffre 3.2.2.1 des normes RI qui prévoient, pour le cas où les acomptes versés par le bénéficiaire ne couvriraient pas intégralement ses frais d'électricité, la possibilité de prendre en charge ces frais supplémentaires. L'autorité intimée se fonde pour l'essentiel sur la systématique des normes RI, dont le chiffre 3.2.2.1 fait partie des dispositions relatives aux prestations financières liées au logement (chapitre 3). Pour elle, la prise en charge de la facture finale d'électricité ne concernerait que les frais d'électricité liés au chauffage. Elle fait valoir que cette interprétation est conforme à la version 16 des normes RI, en vigueur depuis le 1er février 2025, qui indique désormais explicitement à la première phrase du chiffre 3.2.2.1 que seuls les suppléments de charges locatives - soit l'électricité pour le chauffage - non couverts par les acomptes versés en cours d'année, peuvent être pris en charge par le RI.

Le recourant de son côté fait valoir que la version 16 des normes RI est ultérieure aux faits litigieux. Elle ne saurait selon lui s'appliquer à des faits antérieurs, sous peine de violer le principe de la légalité et l'interdiction de la rétroactivité.

c) L'art. 33 LASV, qui constitue le fondement légal des frais hors forfaits (forfait d'entretien et forfait frais particuliers), vise notamment les frais de "logement". L'art. 33 LASV est précisé par l'art. 22 al. 2 RLASV, aux termes duquel peuvent être alloués notamment les "frais en relation avec le bail à loyer et les charges et la fourniture d'électricité" (let. f).

La notion de "frais en relation avec le bail à loyer et les charges et la fourniture d'électricité" fait elle-même l'objet du chiffre 3.2 des normes RI.

S'agissant de l'électricité, le chiffre 3.2.2.1 des normes RI (version 16) précise que les suppléments de charges locatives pouvant être pris en charge par le RI concernent notamment l'électricité pour le chauffage. Le même chiffre dans les versions 14 et 15 évoquait les "suppléments d'électricité", sans préciser qu'il s'agissait des suppléments de charges locatives, dont l'électricité pour le chauffage. Plus bas, il envisageait toutefois le cas de la facture de charges globale, qui ne distingue pas entre l'électricité de consommation courante et celle pour le chauffage. En présence d'une telle facture globale, le chiffre 3.2.2.1 prévoyait qu'une part de 15% était censée correspondre à la consommation courante, que les bénéficiaires du RI devaient prendre en charge à l'aide de leur forfait d'entretien. La version 15 ajoutait que l'autre part (de 85%) de la facture correspondait aux charges d'électricité pour le chauffage, part qui était prise en charge en sus par le RI. Le chiffre 3.2.2.1 dans les versions 14 et 15 opérait donc déjà une distinction entre l'électricité de consommation courante, qui relève du forfait d'entretien, et l'électricité faisant partie des charges du logement, qui peut être prise en charge par le RI en sus du forfait d'entretien.

En outre, sous la rubrique ou colonne "Documents de travail", les versions 14 et 15 mentionnaient le contrat de bail à loyer. Or, seuls les frais d'électricité concernant le fonctionnement des installations communes, telles les installations de chauffage ou de production d'eau chaude, font partie des frais d'exploitation et frais accessoires au sens de l'art. 257b al. 1 CO, à l'exclusion des frais de consommation d'électricité du locataire pour ses installations propres, lesquels ne font pas l'objet du contrat de bail (voir Isabelle Bieri, in: Bohnet/Carron/Montini [édit.], Commentaire pratique Droit du bail à loyer et à ferme, 2^e éd. 2017, nos 16 et 78 ad art. 257a/257b CO). Ainsi, en raison du lien avec le contrat de bail, les "suppléments d'électricité" au sens du chiffre 3.2.2.1 des normes RI dans leurs versions 14 et 15 ne pouvaient désigner que l'électricité pour les installations communes de l'immeuble locatif, à l'exclusion de la consommation privée des locataires.

Ainsi, l'interprétation de l'autorité intimée selon laquelle la possibilité de prendre en charge les frais d'électricité supplémentaires, non couverts par les acomptes versés en cours d'année, ne vaut que pour l'électricité des installations communes (notamment de chauffage), est conforme non seulement à la loi (art. 33 LASV) et au règlement (art. 22 al. 2 let. f RLASV) – ce qui est déterminant, puisque les ordonnances administratives ne sauraient s'écarter des normes juridiques –, mais aussi aux normes RI (ch. 3.2.2.1), y compris dans leurs versions 14 et 15. Les bénéficiaires du RI doivent prendre en charge, à l'aide du forfait d'entretien, leurs frais d'électricité (pour leurs installations propres), y compris les suppléments qui peuvent leur être facturés en sus des acomptes versés en cours d'année. Ces frais constituent, fondamentalement, des dépenses pour l'entretien (au sens des art. 31 al. 1 LASV et 22 al. 1 let. a RLASV) du bénéficiaire du RI et non des frais de logement (au sens de l'art. 33 LASV).

En l'occurrence, le solde de 732 fr.39 de la facture finale d'électricité des SIL du 19 décembre 2023 correspond à des frais d'électricité de consommation courante du recourant et non à des frais d'électricité liés au chauffage, lesquels sont facturés séparément par Retraites Populaires. C'est dès lors à juste titre que l'autorité intimée a refusé la prise en charge de ce solde en sus du forfait d'entretien, sans compter que le chiffre 3.2.2.1 1^er tiret est formulé de manière potestative ("[...] peuvent être pris en charge"), ce qui laisse un pouvoir d'appréciation à l'autorité d'application. Le recours interjeté contre la décision du 6 mai 2025 doit partant être rejeté.

5.                      Le recourant a également contesté la décision du 24 juillet 2025, par laquelle l'autorité intimée a refusé de prendre en charge, à titre de mesures provisionnelles urgentes, les deux factures d'un montant total de 2'169 fr. 10, qui font l'objet de la procédure au fond pendante devant elle.

a) Selon l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut prendre d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés. S'il y a péril en la demeure, l'autorité peut ordonner des mesures au sens de l'article 86 immédiatement, sans entendre la partie adverse; dans ce cas, l'autorité impartit un bref délai à la partie adverse pour se déterminer, puis rend, également à bref délai, une décision confirmant ou infirmant les mesures ordonnées (art. 87 LPA-VD).

Les mesures provisionnelles diffèrent de l'effet suspensif prévu par l'art. 80 LPA-VD, en ce sens que l'effet suspensif ne peut être octroyé que pour préserver un état de fait lorsqu'une décision positive a été rendue, à savoir une décision qui confère un droit, impose une obligation ou constate l'existence de l'un ou de l'autre; elle empêche le bénéficiaire de la décision d'en tirer momentanément avantage. En revanche, il est exclu d'attribuer un effet suspensif à une décision négative qui écarte une demande, car la suspension des effets de cette décision, faute d'impliquer l'admission de la demande, ne rimerait à rien. Alors que l'effet suspensif est la règle en cas de recours, en application de l'art. 80 al. LPA-VD, l'octroi de mesures provisionnelles reste limité à des cas particuliers, en présence de motifs impérieux imposant d'anticiper sur le jugement au fond (arrêt RE.2018.0010 du 12 décembre 2018 consid. 2a). En principe, les mesures provisionnelles ne doivent pas tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif, une exception à ce principe ne pouvant être admise que lorsque la protection du droit ne peut pas être réalisée autrement (arrêts RE.2022.0007 du 23 janvier 2023 consid. 2b; RE.2017.0004 du 20 juillet 2017 consid. 2; RE.2016.0003. du 14 juin 2016 consid. 2a). Les mesures provisionnelles ne doivent être ordonnées que lorsque leur absence rendrait illusoire le bénéfice de l'admission du recours ou placerait manifestement le recourant dans une situation excessivement rigoureuse sans qu'un intérêt public exige d'attendre la décision (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II : Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, p. 307). Elles doivent résulter d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, notamment des prévisions (selon une approche "à première vue", prima facie) sur le sort du procès au fond. L'autorité statue sur la base des pièces en sa possession, sans être tenue de procéder à des investigations supplémentaires (arrêt RE.2018.0010 du 12 décembre 2018 consid. 2a; voir aussi ATF 139 III 86 consid. 4.2).

b) L'autorité intimée a considéré que les factures litigieuses concernaient vraisemblablement des frais d'électricité qui ne sont pas liés au chauffage. Or, de telles factures ne pouvaient être prises en charge en vertu des normes RI (ch. 3.2.2.1, 3.2.3.1 et 3.2.3.2), ni par le biais d'une demande d'aide exceptionnelle au sens des art. 7 let. l LASV et 24 RLASV. Par ailleurs, l'autorité intimée n'avait pas la compétence d'enjoindre aux SIL de poursuivre la fourniture d'électricité, point qui était d'ailleurs exorbitant de l'objet du litige.

Pour sa part, le recourant se prévaut essentiellement de l'art. 12 Cst., qui garantit les moyens d'existence nécessaires pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Il a d'ailleurs réitéré sa demande tendant à ce qu'il soit ordonné aux SIL de poursuivre la fourniture d'électricité.

c) L'autorité intimée a considéré en substance que le recours apparaissait à première vue comme mal fondé. Or, le pronostic sur le sort du procès au fond est pertinent pour statuer sur une requête de mesures provisionnelles. On rappelle d'ailleurs que, même lorsque le chiffre 3.2.2.2 des normes RI est applicable – ce qui n'est à première vue pas le cas, puisque le litige porte vraisemblablement sur des factures de consommation d'électricité et non d'électricité pour le logement –, l'autorité "peut décider" de prendre en charge un arriéré de frais d'électricité en vue d'éviter une coupure de courant; elle dispose donc d'un (important) pouvoir d'appréciation à cet égard.

Si elle avait pris en charge les factures litigieuses, en accordant les mesures provisionnelles requises, l'autorité intimée aurait anticipé sur le jugement au fond, ce qui reste limité à des cas particuliers, en présence de motifs impérieux imposant de le faire. Or, il ne faut pas perdre de vue qu'en l'occurrence, il ne s'agit pas de verser le RI pour la durée du procès – qui peut s'étendre sur des mois – à quelqu'un qui serait dépourvu de tous moyens d'existence (auquel cas l'octroi de l'aide d'urgence pour la durée du procès peut d'ailleurs suffire [voir arrêt RE.2023.0005 du 8 mars 2024 consid. 4]), mais de prendre en charge un montant "ponctuel" de l'ordre de 2'000 fr. Ce montant n'apparaît pas comme exorbitant au regard des revenus du recourant et, surtout, de la fortune immobilière dont il dispose (voir à cet égard arrêt PS.2025.0034 du 16 septembre 2025). D'ailleurs, le recourant a pu emprunter le montant nécessaire. Dans ces conditions, l'autorité intimée pouvait admettre qu'il n'y avait pas de motifs impérieux qui commandaient de prendre en charge les factures en question en anticipant sur le fond. Sous l'angle de l'art. 12 Cst., on relève d'ailleurs que le recourant a perçu le forfait d'entretien qui était censé couvrir ses dépenses d'entretien, dont sa consommation d'électricité.

Par ailleurs, la Cour de céans n'est, pas davantage que l'autorité intimée, compétente pour ordonner aux SIL de poursuivre la fourniture d'électricité: la présente procédure porte sur la prise en charge de frais par le RI, non sur la fourniture d'électricité par les SIL, lesquels ne sont d'ailleurs pas partie à la procédure.

Dans ces circonstances, à supposer que le recours n'ait pas perdu son objet – les conditions auxquelles la jurisprudence renonce à l'exigence de l'intérêt actuel étant par hypothèse réunies –, il doit être rejeté.

6.                      Au vu de ce qui précède, le recours dirigé contre l'avis de la DGCS du 31 mars 2025 est irrecevable; le recours dirigé contre la décision sur recours de la DGCS du 6 mai 2025 est rejeté, dite décision étant confirmée; le recours dirigé contre la décision sur requête de mesures provisionnelles de la DGCS du 24 juillet 2025 est rejeté, dans la mesure où il conserve un objet.

Le présent arrêt est rendu sans frais (cf. art. 49 al. 1, 91, 99 LPA-VD et 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours dirigé contre l'avis de la Direction générale de la cohésion sociale du 31 mars 2025 est irrecevable.

II.                      Le recours dirigé contre la décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale du 6 mai 2025 est rejeté. Partant, dite décision est confirmée.

III.                    Le recours dirigé contre la décision sur requête de mesures provisionnelles de la Direction générale de la cohésion sociale du 24 juillet 2025 est rejeté, dans la mesure où il conserve un objet.

IV.                    Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 30 septembre 2025

 

Le président:                                                                                      Le greffier:     

                       

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.