TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 23 octobre 2025

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Pascal Langone, juge; Mme Isabelle Perrin, assesseure; M. Florent Chevallier, greffier.

 

Recourant

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique.

  

 

Objet

Aide sociale

 

Recours d'A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 13 juin 2025 (recours tardif)

 

Vu les faits suivants :

A.                     A.________, né le ********, perçoit le revenu d'insertion de la part du Centre social régional Riviera (ci-après: le CSR).

B.                     Par décision du 13 février 2025, notifiée le 15 février 2025, le CSR a sollicité d'A.________ le remboursement de montants alloués à tort, soit un total de 2'088 fr. 35, au motif que ce dernier avait omis de déclarer des revenus perçus aux mois de juillet 2024 et d'août 2024.

C.                     Par courrier daté du 26 avril 2025, mais expédié sous pli recommandé
le 28 avril 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a interjeté recours à l'encontre de la décision du CRS auprès de la Direction générale de la cohésion sociale
(ci-après: la DGCS) en concluant à la restitution du délai de recours et à l'annulation de la décision attaquée. Le recourant reconnaissait d'emblée la tardiveté de son écriture et expliquait n'avoir pris connaissance de la décision du CRS qu'en avril 2025. Sur le fond, il contestait l'appréciation du CSR quant à l'omission reprochée.

Le 7 mai 2025, la DGCS a informé le recourant que son recours paraissait tardif. Ce faisant, elle lui impartissait un délai au 19 mai 2025 pour qu'il se détermine et qu'il lui communique s'il entendait retirer ou maintenir son recours.

Dans ses déterminations datées du 15 mai 2025, le recourant a expliqué avoir été empêché de recourir plus tôt aux motifs d'une hospitalisation et d'un état de santé fragile. A l'appui, le recourant a produit deux certificats médicaux couvrant les périodes du
24 au 28 février 2025 et du 9 au 13 avril 2025.

Par décision du 13 juin 2025, la DGCS a déclaré le recours irrecevable. L'autorité relevait que les certificats médicaux produits par le recourant ne posaient aucun diagnostic et ne portaient que sur de brèves périodes. Par conséquent, l'autorité estimait que le recourant était apte à recourir dans le délai de trente jours suivant la notification de la décision.

D.                     a) Le 26 juin 2025, le recourant a déposé, par-devant la Cour de céans, un recours contre la décision de la DGCS, en concluant à la recevabilité de son écriture du
28 avril 2025 et à l'admission de ses prétentions au fond. Ce faisant, il produisait de nouvelles pièces pour attester de la réalité de son empêchement. Le recourant alléguait avoir été soumis à un traitement médical handicapant pendant une longue période entre les mois de février et de mars, lequel l'avait empêché de traiter ses affaires administratives avant le mois d'avril 2025.

A l'appui de ses déclarations, le recourant a produit les certificats et attestations qui suivent:

-       un certificat médical daté du 9 avril 2025, émis par le Dr B.________, chirurgien orthopédique et traumatologique au centre de médecine chirurgicale C.________, attestant que le recourant était en incapacité de travail à 100% du 9 au 13 avril 2025 et prévoyant une reprise du travail le 14 avril 2025 à 100%;

-       une attestation du secrétariat de l'Hôpital Riviera-Chablais, datée du
8 mai 2025, attestant que le recourant avait séjourné dans le service entre le 24 et le 28 février 2025;

-       un certificat d'incapacité daté du 19 juin 2025, émis par le Dr D.________, médecin-assistant au Centre hospitalier de Rennaz, attestant une incapacité de travail et une incapacité d'effectuer ses démarches administratives du 24 au 28 février 2025;

-       une attestation médicale, datée du 19 juin 2025, émise par le Dr E.________, chirurgien maxillo-facial à Montreux, attestant que le traitement médicamenteux prescrit entre le 25 février au 11 mars 2025 présentait des effets secondaires notables, notamment une altération de la concentration et de la vigilance propre à impacter les capacités du recourant à gérer ses affaires administratives;

-       une deuxième attestation du Dr B.________ (cf. ci-dessus), datée du 24 juin 2025, attestant que le recourant avait subi une hospitalisation en infectiologie et une opération maxillo-faciale et que, pendant et à la suite de ce traitement, le recourant présentait un manque de discernement décisionnel entre le 11 mars et le 31 mars;

-       un compte rendu daté du 25 juin 2025, établi par la Dre F.________, médecin-dentiste à la clinique dentaire G.________ à Vevey, indiquant que le recourant avait été reçu en urgence le 16 avril 2025. A teneur de ce compte-rendu, l'examen clinique avait relevé une parodontite avancée (Note du Tribunal: inflammation des tissus de soutien des dents), une poche parodontale de onze millimètres (NdT: espace creusé entre la dent et la gencive), une atteinte de furcation marquée (NdT: perte osseuse autour des racines d'une dent), ainsi qu'une mobilité dentaire importante. Compte tenu de la situation, une extraction de la dent no 47 (NdT: deuxième molaire inférieure droite) a été effectuée le jour même, soit le 16 avril 2025;

-       un certificat médical daté du 27 juin 2025, émis par la Dre H.________, médecin-dentiste à la clinique dentaire G.________ à La Tour-de-Peilz, laquelle atteste que le recourant avait été reçu en urgence le 23 février 2025 pour une radiographie apicale de la dent no 47. Le certificat précise qu'à cette date, le recourant s'était vu prescrire des antibiotiques et qu'il se trouvait d'ores et déjà sous traitement antalgique.

Outre les pièces qui précèdent, le recourant a déposé un historique patient qui permet de comprendre son traitement et la posologie des mois de mars et février. Le recourant prenait ainsi notamment du Seresta (NdT: oxazepamum [soit une benzodiazépine]) à raison d'une fois par jour, du Co-Dafalgan (NdT: codéine [soit un opioïde] et paracétamol) jusqu'à quatre fois par jour et du Tramadol (NdT: chlorhydrate de tramadol [soit un opioïde]) à raison d'une fois vingt gouttes par jour, plus des comprimés de Tramadol (100 mg) dont la posologie n'est pas indiquée.

b) Invitée à se déterminer, la DGCS a répondu par courrier du 6 août 2025 et a produit son dossier. L'autorité indiquait avoir pris connaissance des pièces du recourant et relevait que les nouveaux certificats médicaux étaient tardivement produits, de sorte que leur valeur probante était soumise à caution. Pour le surplus, elle concluait au rejet du recours.

c) Par courrier du 11 août 2025, le recourant a déposé des observations complémentaires.

Considérant en droit :

1.                      Les décisions sur recours de la DGCS peuvent faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Déposé dans le délai légal (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) auprès de l'autorité compétente et signé par le recourant, destinataire de la décision attaquée, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il convient d’entrer en matière.

2.                      L'autorité de recours a déclaré irrecevable pour cause de tardiveté le recours du 28 avril 2025 contre la décision du CRS du 13 février 2025. Le recourant ne conteste pas la tardiveté de cette écriture, qu'il a spontanément reconnue. Il conclut principalement à la restitution du délai pour juste motifs et à la recevabilité de son recours du 28 avril 2025.

Au surplus, le recourant conclut à ce que la Cour de céans se prononce sur la validité de la créance que le CSR fait valoir à son encontre. Cette dernière conclusion sort du cadre fixé par la décision attaquée et excède l'objet du litige (art. 79 al. 2 et 99 LPA-VD), de sorte qu'elle est d'emblée irrecevable.

3.                      Le recourant reproche à l'autorité intimée d'avoir retenu que les problèmes de santé qu'il invoque ne constituent pas un motif de restitution du délai de recours.

a) Le délai pour former recours contre une décision du CSR auprès de la DGCS est de trente jours dès sa notification (art. 77 LPA-VD, applicable par renvoi de
l'art. 74 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise [LASV; BLV 850.051]). Il n'y a pas de suspension de délai durant les féries judiciaires en matière de recours administratif, au contraire du recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal (art. 96 LPA-VD a contrario). Si un recours paraît tardif, l'autorité doit interpeller le recourant en lui impartissant un bref délai pour se déterminer ou pour retirer son recours (art. 78 al. 1 LPA-VD). Les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l’événement qui les déclenche (art. 19 al. 1 LPA-VD).

Aux termes de l'art. 22 LPA-VD, le délai peut être restitué lorsque la partie ou son mandataire établit qu'il a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé (al. 1). La demande motivée de restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé. Dans ce même délai, le requérant doit accomplir l'acte omis. Sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet acte, si des motifs suffisants le justifient (al. 2).

b) La restitution d'un délai aux conditions prévues par cette disposition légale est un principe général du droit, découlant du principe de proportionnalité et de l'interdiction du formalisme excessif (art. 5 al. 2 et 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]; TF 2C_737/2018 du 20 juin 2019 consid. 4.1 et les références, non publié in ATF 145 II 201). La restitution de délai doit cependant rester exceptionnelle (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif II, 3e édition, Berne 2011, n° 2.2.6.7). Elle suppose que le recourant n'a pas respecté le délai imparti en raison d'un empêchement imprévisible dont la survenance ne lui est pas imputable (EF.2015.0002 du 23 juin 2015 consid. 4a). Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable (TF 9C_54/2017 du 2 juin 2017 consid. 2.2; 1C_520/2015 du 13 janvier 2016 consid. 2.2). La partie qui désire obtenir une restitution de délai doit établir l'absence de toute faute de sa part; est non fautive toute circonstance qui aurait empêché un plaideur consciencieux d'agir dans le délai fixé (PS.2020.0023 du 15 juin 2020 consid. 3b; PE.2017.0007 du 1er février 2017 consid. 3b et les références). En outre, pour obtenir la restitution du délai, le recourant doit non seulement avoir été empêché d'agir lui-même dans le délai, mais également, de désigner un mandataire à cette fin (TF 2C_191/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1/4.2; 2C_299/2020 du 23 avril 2020 consid. 3.2).

La maladie peut être considérée comme un empêchement non fautif et, par conséquent, permettre une restitution d'un délai si elle met la partie recourante ou son représentant légal objectivement ou subjectivement dans l'impossibilité d'agir par soi-même ou de charger une tierce personne d'agir en son nom dans le délai (GE 2023.0194 du 11 décembre 2023 consid. 3a). La CDAP a jugé qu'une dépression sévère pouvait constituer un empêchement non fautif si elle avait privé l'administré de la capacité de discernement nécessaire à la gestion de ses affaires et qu'il s'était ainsi trouvé dans l'incapacité de s'opposer aux décisions litigieuses en temps opportun ou encore de mandater un tiers pour ce faire (FI.2018.0017 du 25 février 2019 consid. 3a; BO.2017.0009 du 19 septembre 2017 consid. 2c; PE.2016.0209 du 15 août 2016 consid. 2a).

S'agissant d'apprécier la valeur probante d'un certificat médical, la Cour de céans s'inspire des règles valant dans le domaine des assurances sociales (PS.2024.0062 du 27 novembre 2024 consid. 4a/bb), le principe directeur étant celui de la libre appréciation des preuves. Compte tenu de l'importance de l'appréciation des moyens de preuve médicaux dans le domaine des assurances sociales, le Tribunal fédéral a développé une vaste jurisprudence en la matière. Celle-ci pose comme principe de base qu'un assureur ne saurait se départir d'un rapport médical lorsqu'il est établi par des spécialistes reconnus sur la base d'observations approfondies et d'investigations complètes, en pleine connaissance du dossier et lorsqu'aucun indice concret ne permet de douter de son bien-fondé. Avant de reconnaître une pleine valeur probante à un rapport médical, l'assureur doit toutefois vérifier que celui-ci répond à un certain nombre d'exigences, notamment sous l'angle de la motivation (GE.2018.0233 du 24 septembre 2019 consid. 4d avec renvoi à Jacques Olivier Piguet, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, Bâle 2018, n. 26 et 28 ad art. 43 LPGA , qui se réfère lui-même à l'ATF 125 V 351 consid. 3a p. 352).

De jurisprudence constante, l'avis d'un médecin traitant – à l'instar de celui d'un expert privé (ATF 141 IV 369 consid. 6.2 p. 373 ss) – doit cependant être apprécié avec retenue (voir p. ex. TF 1C_106/2016 du 9 juin 2016 consid. 3.3; 4A_481/2014 du 20 février 2015 consid. 2.4.1; ATF 125 V 351 consid. 3b/cc p. 353). L'élément déterminant pour la valeur probante d'un rapport médical n'est ni son origine, ni sa désignation comme rapport ou comme expertise, mais son contenu. A cet égard, il importe que les points litigieux aient fait l'objet d'une étude circonstanciée, que le rapport se fonde sur des examens complets et que les conclusions de l'expert soient dûment motivées (ATF 134 V 231 consid. 5.1; 125 V 351 consid. 3a; TF 8C_877/2018 du 24 juillet 2019 consid. 5). De façon générale, le fait qu'un certificat médical soit dépourvu de toute motivation est de nature à diminuer sa force probante (FI.2022.0044 du 28 septembre 2022 consid. 3c; FI.2019.0144 du 16 janvier 2020 consid. 3d; cf. par comparaison, PS.2024.0028 du 24 septembre 2024 consid. 4c, dans lequel les explications de la recourante quant à son empêchement d'agir en temps utile au vu de son état de santé ont été corroborées et étayées par diverses pièces médicales au dossier).

Une incapacité de travail, même attestée à 100%, ne signifie pas encore que la personne soit privée de la capacité de gérer ses affaires et se trouve ainsi dans une situation d'empêchement non fautif de nature à justifier la restitution d'un délai (FI.2020.0047 du 17 juin 2020 consid 4b; PS.2019.0035 du 28 août 2019 consid. 1c; PS.2017.0007 du 1er février 2017 consid. 4a [confirmé par TF 8C_169/2017 du 17 mars 2017]; PS.2016.0055 du 29 novembre 2016 consid. 2c). Constitue, par exemple, un indice que le recourant est en mesure de gérer ses affaires administratives le fait qu'il effectue d'autres démarches auprès d'une autorité ou d'un conseil pendant la période où il s'estime empêché (PS.2025.0027 du 8 août 2025 consid. 3c).

c) En l'espèce, la décision querellée a été notifiée au recourant le
15 février 2025. Le délai de recours arrivait ainsi à échéance le 17 mars 2025, de sorte que le recours administratif déposé le 28 avril 2025 était tardif. Ce fait n'est pas contesté.

Le recourant a déposé diverses pièces médicales pour attester d'un empêchement non fautif.

L'autorité intimée estime que les certificats présentés par le recourant sont insuffisants, ne présentent pas la force probante nécessaire et sont d'autant plus sujets à caution que certains d'entre eux ont été établis environ trois mois après les traitements. Dans la décision querellée ainsi que dans sa réponse, l'autorité rappelle, à juste titre, que la force probante de certificats n'indiquant aucun diagnostic précis devait être appréciée avec retenue. De la même manière, elle relève avec raison le principe qui exige de relativiser la portée de certificats médicaux produits par le médecin traitant.

Cela étant, dans le cadre de la présente procédure, le recourant a soumis de nouveaux certificats répondant à ces griefs de manière convaincante. En particulier, il sied de relever que les certificats médicaux produits émanent de cinq médecins et chirurgiens différents, sont cohérents et permettent de comprendre précisément le mal dont souffrait le recourant. Pris ensemble, ces éléments permettent d'écarter le soupçon de certificats de complaisance.

Concrètement, les pièces du recourant permettent de comprendre que ce dernier, par suite de douleurs aigües aux dents causées par des abcès dentaires et une parodontite avancée, a été mis sous antalgique, à une date indéterminée précédant
le 23 février 2025, puis a été admis en urgence en clinique ce même jour. Les certificats attestent de son incapacité du 23 février 2025 au 31 mars 2025, puis du 9 avril 2025 au
14 avril 2025, avant une nouvelle admission urgente le 16 avril 2025, jour de l'opération finale où sa dent no 47 a dû être extraite.

L'empêchement justifié par les certificats médicaux du recourant est corroboré par l'historique patient du recourant, qui permet de constater que ce dernier s'était vu prescrire, entre les mois de février et mars, du Seresta, du Co-Dafalgan et du Tramadol. Les effets secondaires très fréquents et fréquents de ces médicaments comprennent respectivement sédation, somnolence, épuisement, dépression, confusion, asthénie (https://compendium.ch/product/13850-seresta-cpr-15-mg/mpub [état au 15 août 2025]), somnolence, nausées, vomissements (https://compendium.ch/product/16723-co-dafalgan-cpr-eff-500-30mg/mpub [état au 15 août 2025]) et nausées, vertiges, étourdissements, épuisement (https://compendium.ch/product/1076369-tramadol-mepha-retard-cpr-ret-100-mg/mpub [état au 15 août 2025]), ce qui correspond à la teneur des certificats médicaux produits.

La situation décrite par les certificats et le recourant est également corroborée par le compte rendu d'opération du 25 juin 2025, lequel atteste que le recourant a été reçu en urgence le 16 avril 2025 à la clinique dentaire G.________ à Vevey, pour que l'examen clinique constate une situation préoccupante justifiant, en définitive, une extraction de la dent no 47.

Aucun indice concret ne permet de douter du bien-fondé des éléments précités, attestés par plusieurs spécialistes certifiés. Il faut donc reconnaître une certaine force probante aux certificats produits et l'existence d'un faisceau d'indices qui permet de raisonnablement inférer que le cocktail médicamenteux consommé par le recourant affectait sa capacité de discernement et l'empêchait de traiter ses affaires administratives.

L'autorité intimée n'a, en outre, pas allégué que le recourant aurait effectué aucune autre démarche de n'importe quel ordre pendant la période concernée. Si elle relève que les certificats médicaux ont été émis tardivement, ce fait seul ne suffit pas à leur ôter la force probante résultant des indices décrits ci-dessus. L'on ne peut, en effet, reprocher à un administré dont la force probante des certificats a été mise en doute de chercher à les compléter ex post par d'autres attestations plus à même de démontrer sa situation.

L'appréciation de ce qui précède conduit à retenir que le recourant parvient à prouver, avec un degré de certitude raisonnable, qu'il s'était bien trouvé privé de la capacité de discernement nécessaire à la gestion de ses affaires et ainsi empêché sans sa faute de s'opposer à la décision litigieuse en temps opportun ou encore de mandater un tiers pour ce faire, ce du moins jusqu'au mercredi 16 avril 2025.

4.                      Reste encore à examiner si l'écriture du recourant du 28 avril 2025 a été déposée dans le délai de dix jours après la fin de l'empêchement prévu par
l'art. 22 al. 2 LPA-VD.

a) Aux termes de l'art. 22 al. 2 LPA-VD, la demande motivée de restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé. Dans ce même délai, le requérant doit accomplir l'acte omis. Sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet acte, si des motifs suffisants le justifient (al. 2).

L'art. 19 LPA-VD prévoit les règles en matière de computation de délais. Les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l'événement qui les déclenche (al. 1). Lorsqu'un délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié, son échéance est reportée au jour ouvrable suivant (al. 2).

b) En l'espèce, l'empêchement du recourant a pris fin le 16 avril 2025, jour de la dernière opération chirurgicale, de sorte que le délai de dix jours, reporté au premier jour utile, échoyait le lundi 28 avril 2025.

Le recourant a remis à la Poste suisse son recommandé à cette date précise, de telle sorte qu'il est réputé avoir agi en temps utile. Au surplus, son écriture contenait les motifs de son recours, ses motivations et ses conclusions, de sorte qu'il peut être valablement considéré que le recourant a bien accompli l'acte omis en demandant la restitution de délai.

Partant, le recourant satisfait les conditions de l'art. 22 al. 2 LPA-VD.

5.                      Au regard de ce qui précède, il se justifie d'admettre le recours dans la mesure de sa recevabilité et d'annuler la décision attaquée.

La cause est, pour le surplus, renvoyée à la DGCS pour qu'elle se prononce sur le fond du recours du 28 avril 2025.

Il n'est pas perçu d'émolument, la procédure en matière de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Dans la mesure où le recourant n'est pas assisté et où l'admission du recours repose sur des pièces dont l'autorité intimée n'avait pas encore connaissance, il n'est pas alloué de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I.                       Le recours est admis dans la mesure de sa recevabilité.

II.                      La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 13 juin 2025 est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.  

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

 

Lausanne, le 23 octobre 2025

 

La présidente:                                                                                               Le greffier:     

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.