TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 15 septembre 2026
Composition	M. Pascal Langone, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Guillaume Vianin, juges.

 

Recourant

A.________ à ********

  

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,

  

Autorité concernée

Centre social régional Riviera, à Vevey.

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 3 septembre 2025 (avertissement)              Vu les faits suivants:

A.                     Né le 15 septembre 1976, A.________ bénéficie depuis juin 2021 du revenu d'insertion (RI) versé par le Centre social régional de la Riviera, site de Vevey (ci-après: le CSR).

B.                     Il ressort du dossier que, depuis 2024, la collaboration de l'intéressé avec les autorités d'application de la législation sur l'action sociale vaudoise est difficile.

Par décision du 8 mai 2025, le CSR a adressé un avertissement à l'encontre de A.________. Il a considéré que l’intéressé avait adopté un comportement inapproprié, notamment en tenant des propos déplacés au cours d’un entretien téléphonique avec un collaborateur (il a notamment déclaré de manière agressive « nous ne sommes pas ici  dans une République bananière ») et en enregistrant la conversation sans avoir obtenu le consentement explicite de son interlocuteur; il a exigé de A.________ la destruction d’un tel enregistrement. Il lui est également reproché d’avoir exercé une pression psychologique sur une autre collaboratrice, en la menaçant de mettre fin à ses jours si l’entier de son forfait RI loyer ne lui était pas versé.  

C.                      A.________ a interjeté recours auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) à l'encontre du prononcé de cet avertissement.

Statuant le 3 septembre 2025, la DGCS a rejeté le recours et confirmé ledit l’avertissement. Elle a considéré que le comportement en question, consistant à proférer des injures, aurait pu donner lieu à une sanction immédiate, sans avertissement préalable, conformément à l’art. 44 al. 2 RLASV, mais a renoncé à une reformatio in pejus.

D.                     Par actes des 8 septembre et 28 octobre 2025, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours à l'encontre de l’acte du 3 septembre 2025, concluant notamment à son annulation.

Dans sa réponse du 1^er octobre 2025, la DGCS a conclu au rejet du recours. Le CSR a renoncé à se déterminer.

Considérant en droit:

1.                      Les décisions sur recours rendues par la DGCS en application de l’art. 74 al. 2 de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) sont susceptibles de recours en vertu de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations. En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (cf. notamment ATF 151 II 68 consid. 1.5.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant.

En particulier, sont des décisions sujettes à recours les avertissements à caractère disciplinaire (ayant valeur de réprimande) constituant une étape préalable obligatoire à une sanction plus grave ou ceux qui, sans être impérativement nécessaires, préparent et favorisent une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire au principe de proportionnalité. L'avertissement porte atteinte aux intérêts de son destinataire lorsque, sans constituer une sanction, il constate la violation d'une obligation et est de nature à affaiblir la position de la personne concernée dans une procédure future. L'avertissement ainsi qualifié se distingue de ce qu'on pourrait appeler une simple admonestation. En revanche, les avertissements informels consistant à indiquer ou rappeler les conséquences possibles d'un comportement ou d'une violation de la loi n'ont pas d'effets juridiques et ne sont pas sujets à recours (ATF 125 I 119 consid. 2a et la jurisprudence citée; CDAP, PS.2024.0022 du 19 juillet 2024 consid. 2c et les références citées).

b) En l’occurrence, l’acte attaqué confirme un avertissement adressé par le CSR au recourant en raison d’un comportement inapproprié à l’égard de deux de ses collaborateurs.

L'obligation pour le bénéficiaire du RI de collaborer avec l'autorité d'application est ancrée à l'art. 40 LASV. L'art. 45 LASV sanctionne une violation de cette obligation dans les termes suivants:

"Art. 45 Sanctions

¹ La violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide.

² Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières.

³ Les injures, les menaces et les voies de fait, au sens du droit pénal, envers les collaborateurs des autorités d'application peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières lorsqu'aucune plainte pénale n'est déposée pour les mêmes faits.

⁴ Le refus par le bénéficiaire de se soumettre à l'examen par le médecin-conseil peut donner lieu à une réduction des prestations financières."

L’art. 44 intitulé "Réduction des prestations" du règlement d’application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) précise ce qui suit :

"¹ Après lui avoir rappelé les conséquences de ses manquements et l'avoir entendu, l'autorité d'application peut réduire le RI et le supplément prévu par l'article 31 alinéa 2^ter LASV lorsque le bénéficiaire:

a. fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale;

b. ne donne pas suite aux injonctions de l'autorité;

c. ...

d. refuse de se soumettre à un examen par le médecin-conseil.

² L'autorité d'application peut réduire le RI et le supplément lorsque le bénéficiaire refuse un emploi ou une mesure d'insertion sans motif valable, profère des injures, des menaces ou commet des voies de fait au sens du droit pénal envers les collaborateurs des autorités d'application.

³ L'autorité d'application peut supprimer la prestation du RI au propriétaire d'un bien immobilier qui refuse de grever son immeuble d'un gage au profit de l'Etat ou de le vendre.

⁴ Après un avertissement écrit et motivé, l'autorité peut réduire le RI et le supplément prévu par l'article 31, alinéa 2^ter LASV lorsque le bénéficiaire ne respecte pas, sans motif valable, le contrat d'insertion conclu.

⁵ L'autorité d'application peut réduire le forfait entretien du jeune adulte âgé de 18 à 25 ans, sans formation achevée et sans activité professionnelle lorsqu'il a fait échec à la procédure mise en place par l'article 31a LASV nonobstant l'avertissement prévu à l'alinéa 5 de la disposition précitée."

c) Il découle de ces dispositions que, contrairement à la réduction du forfait RI, l’avertissement ne constitue pas en lui-même une sanction, car il ne figure pas dans la liste des sanctions telles que prévues à l’art. 45 LASV ou à l’art. 44 RLASV. En outre, l’avertissement écrit et motivé ne représente pas une étape préalable et obligatoire pour prononcer une réduction du RI sur la base de l'art. 45 al. 3 LASV, qui ne le prévoit pas. L’art. 44 al. 2 RLASV ne mentionne pas non plus l’avertissement. Autrement dit, seule la décision par laquelle l’autorité prononce la réduction du RI pour cause d’injures, de menaces ou de voies de fait, au sens du droit pénal, constitue une sanction sujette à recours.  Il en va différemment, par exemple, dans les cas prévus à l’art. 31a al. 5 LASV, selon lequel un défaut de collaboration d’un jeune adulte ne peut donner lieu à une réduction de la prestation financière qu’après avertissement (voir aussi l’art. 56 LASV concernant la mauvaise exécution fautive du contrat d’insertion). Quant à l’art. 44 al. 1 RLASV, il prescrit que dans certaines hypothèses  (let. a à d) – non réalisées en l’espèce – l’autorité a l’obligation de rappeler au bénéficiaire du RI les conséquences de ses manquements et de l’entendre avant de réduire le RI, ce rappel constituant une étape préalable et nécessaire, si bien qu’il doit être assimilé à un avertissement formel susceptible de recours (CDAP PS.2024.0022 précité).

En résumé, en tant que l’avertissement litigieux est fondé sur l’art. 45 al. 3 LSAV en relation avec l’art. 44 al. 2 RLASV, il ne constitue pas une décision susceptible de recours au sens de l’art. 3 LPA-VD. Partant, le présent recours est irrecevable.

d) Dans la mesure où, comme l’a retenu le CSR dans sa décision du 8 mai 2025, l’avertissement serait basé sur l’art. 45 al. 2 LSAV en relation avec l’art. 44 al. 1 RLASV, soit sur un manque de collaboration du recourant, il serait alors constitutif d’une décision attaquable, sur laquelle il y a lieu d’entrer en matière (CDAP PS.2024.0022 précité). A la lecture des pièces du dossier, la Cour de céans ne peut toutefois que constater que le comportement adopté et les propos tenus envers les collaborateurs du CSR par le recourant – que celui-ci ne conteste d’ailleurs pas – ne sont pas tolérables. L’avertissement est justifié sous l’angle d’un manque de collaboration avec le CSR. Le recours apparaît dès lors manifestement mal fondé à cet égard.

e) A noter enfin que la conversation téléphonique enregistrée par le recourant sans le consentement du collaborateur du CSR semble constitutive d’une infraction réprimée par l’art. 179^ter CP; il n’existe toutefois aucune base légale permettant aux autorités administratives en question d’exiger du recourant la destruction de cet enregistrement, si bien que cela n’a pas un caractère juridiquement contraignant, un tel ordre devant émaner du juge pénal.

2.                      Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. La décision attaquée doit donc être confirmée dans le sens des considérants. Il n'est pas perçu d'émolument, la procédure en matière de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision du 3 septembre 2025 de la Direction générale de la cohésion sociale est confirmée dans le sens des considérants.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 septembre 2026

 

 

Le président:  

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.