TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 2 juillet 2026

Composition

M. Raphaël Gani, président; Mme Danièle Revey et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Margaux Terradas, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Pierre-Alain KILLIAS, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et, du patrimoine (DEIEP), à Lausanne,

Autorités concernées	1.	Service de la population (SPOP), à Lausanne,
	2.	Etablissement vaudois d'accueil des migrants, Siège administratif, à Lausanne.

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP) du 19 novembre 2025 confirmant la décision du 30 avril 2025 de l'EVAM

Vu les faits suivants :

A. A.________ (ci-après: la recourante), ressortissante ukrainienne, a déposé en date du 25 mai 2022 une requête de protection provisoire, à la suite de son entrée en Suisse le 6 avril 2022. Elle a été mise au bénéfice d'un permis S et attribuée au canton de Vaud, le 31 mai 2022, de même que son mari B.________ et sa fille C.________. La recourante et sa famille ont régulièrement bénéficié depuis lors des prestations d'assistance de la part de l'Etablissement cantonal d'accueil des migrants (EVAM).

B. La recourante et sa famille ont déménagé le 28 décembre 2023 dans un logement privé à Lausanne, comportant deux chambres et un petit salon pour un loyer de 3'060 fr. par mois, charges comprises. Entre le mois de décembre 2023 et celui de mars 2024, la recourante a emprunté à D.________ une somme d'environ 6'000 francs (PV audition du 8 mai 2025 p. 2/5). A partir du mois de mars 2024, la recourante a emprunté un montant variant entre 800 fr. et 1'200 fr. par mois à E.________. Selon le relevé du compte bancaire détenu par la recourante auprès de l'UBS Switzerland AG les montants suivants ont notamment été crédités:

− 1'168 fr. 18 de E.________, le 23.05.2024;

− 1'105 fr. 88 de E.________, le 11.10.2024;

− 1'810 fr. 98 de E.________, le 23.1.2025;

− 1'024 fr. 07 de E.________, le 14.3.2025;

− 1'027 fr. de E.________, le 29.4.2025;

− 964 fr. 22 de E.________, le 4.4.2025.

Avec ce dernier, un contrat a été formalisé d'abord le 7 mars 2024, puis renouvelé en date du 24 décembre 2024, selon lequel le prénommé accepte de prêter à la recourante une somme mensuelle n'excédant pas EUR 1'200, moyennant remboursement à partir de janvier 2030 et portant intérêt à 1,5% l'an. La recourante a expliqué lors de son audition du 8 mai 2025 que les sommes prêtées devaient être remboursées par compensation ou cession de créances lorsque les affaires commerciales de son mari B.________ auraient pu se développer.

C. Par décision du 27 mars 2024, le pôle Données et décomptes de l'EVAM a rendu une décision d'octroi d'assistance pour la recourante et sa famille pour le mois d'avril 2024, ne retenant aucun revenu ou prestation de tiers pour déterminer le montant de l'assistance. Le 17 avril 2024, la recourante a rempli et signé une demande d'assistance pour le mois de mai 2024 déclarant qu'un ami habitant en France la soutenait financièrement par l'octroi d'un prêt de 830 fr. depuis le mois de mars 2024. Par décision de décompte n° 13108962 du 22 avril 2024, le pôle Données et décomptes a modifié rétroactivement le droit à l'assistance de la recourante et de sa famille pour le mois d'avril 2024 en prenant en compte le montant de 830 fr. au titre de revenu et ordonnant le remboursement du montant de 830 francs.

D. La recourante a formé opposition contre cette décision en date du 6 mai 2024 expliquant en substance que l'EVAM savait qu'avec le soutien de 1'167 fr. que cette institution lui versait, elle ne pouvait pas payer le loyer de 3'060 fr. par mois et qu'une collaboratrice de l'EVAM lui avait confirmé qu'une aide externe pour le paiement du loyer était admise. Par décision du 30 avril 2025, l'EVAM a rejeté l'opposition précitée de la recourante et confirmé la décision du 22 avril 2024. La recourante a déféré cette décision devant le DEIEP par recours du 2 juin 2025, cette autorité le rejetant par décision du 19 novembre 2025, en précisant que seule une retenue de 1 fr. par jour et par adulte serait opérée.

E. La recourante a derechef déféré la décision sur recours rendue par le DEIEP devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 19 décembre 2025 concluant à son admission et à l'annulation de la décision attaquée, sous suite de frais et dépens.

L'autorité intimée a conclu au rejet du recours en date du 20 janvier 2026.

Considérant en droit :

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le litige a trait sur le fond à la décision de restitution prononcée par l'EVAM à l'encontre de la recourante pour un montant de 830 fr. afférant au décompte d'assistance du mois d'avril 2024 et ultimement confirmée sur recours par la Cheffe du DEIEP. La recourante conteste cette décision lui reprochant en substance d'avoir appliqué le Guide d'assistance qu'elle qualifie d'ordonnance administrative, au détriment du droit cantonal supérieur (infra consid. 4) mais aussi une violation du principe de la bonne foi du fait des échanges intervenus entre elle-même et l'EVAM avant le prononcé de la décision (infra consid. 5), ainsi qu'une violation de l'art. 24 LARA considérant qu'elle était de bonne foi et que la restitution la mettrait dans une situation financière difficile (infra consid. 6). Le cadre légal doit au préalable être brièvement présenté (infra consid. 3).

3. a) Selon l'art. 81 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande. Aux termes de l'art. 82 LAsi, l'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit cantonal (al. 1, première phrase). L'aide sociale accordée aux requérants et aux personnes à protéger qui ne bénéficient pas d'une autorisation de séjour doit être fournie, dans la mesure du possible, sous la forme de prestations en nature. Elle est inférieure à celle accordée aux personnes résidant en Suisse (al. 3).

La loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étranger (LARA; BLV 142.21), règle notamment, sur le plan cantonal, l'octroi de l'aide aux personnes au bénéfice de l'admission provisoire (art. 1 et 2 al. 1 ch. 2 LARA). Sur la base de l'art. 19 LARA, l'EVAM octroie l'assistance aux demandeurs d'asile attribués au canton de Vaud et qui remplissent les conditions posées par l'art. 81 LAsi. L'assistance est, dans la mesure du possible, octroyée sous la forme de prestations en nature, mais elle peut aussi prendre la forme de prestations financières (art. 20 LARA).

b) L'art. 21 al. 1 LARA précise que les normes d'assistance fixent les principes relatifs au contenu de l'assistance. Le département édicte des directives permettant d'établir l'assistance octroyée dans chaque cas, en tenant compte de la situation du bénéficiaire (al. 2). Sur la base de cette disposition, la Cheffe du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP) a édicté le 1^er août 2025 le Guide d'assistance, qui a annulé et remplacé la précédente version de ce guide.

c) Les prestations sont octroyées à un groupe social, qui constitue l'unité économique déterminante en matière d'octroi d'assistance et d'aide d'urgence. Le groupe social est composé d’une ou de plusieurs personnes, membres de la même famille nucléaire et vivant sous le même toit (art. 2 du règlement d'application du 3 décembre 2008 de la LARA; RLARA – BLV 142.21.1; cf. également l'art. 11 du Guide d'assistance).

D'après l'art. 31 al. 3 du Guide d'assistance, les bénéficiaires de l’assistance en phase Séjour sont hébergés dans des structures d’hébergement collectif ou des logements individuels. Ils sont libres de se loger par leurs propres moyens. Rien n'empêchait dès lors la recourante de se loger par ses propres moyens, sans obtenir au préalable l'accord de l'EVAM (cf. également l'art. 61 du Guide d'assistance). D'un point de vue financier toutefois, l'EVAM n'est pas censé prendre à sa charge le montant du loyer qui excède les barèmes fixés dans le Guide d'assistance. L'art. 63 al. 5 du Guide d'assistance prévoit à cet égard que la prise en charge d’un loyer en bail privé supérieur à la norme est admise au plus tard jusqu’au prochain terme du bail. Ce supplément n’est pas payé si le bénéficiaire a conclu un contrat de bail privé sans autorisation préalable de l’établissement ou ne l’a pas résilié malgré les injonctions de l’établissement, ou s’il ne collabore pas pour le remettre avant son terme.

4. Dans un premier grief, la recourante considère que le Guide d'assistance n'a pas force de loi et qu'il ne peut pas déroger à la règlementation légale applicable. Elle soutient que le Guide d'assistance serait contraire, sur la question litigieuse d'une prise en compte en tant que revenu des prêts dont elle a bénéficié, à l'art. 27 al. 1 let. c du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1). Elle estime que cette dernière disposition exclurait la prise en compte des prêts du revenu déterminant de l'aide sociale.

a) Il y a ainsi lieu de déterminer au préalable si le Guide d'assistance repose sur une délégation législative suffisante.

Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1 Cst. exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'art. 164 al. 1 Cst. concrétise ce principe en ce qui concerne la législation fédérale, en tant qu'il établit que toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale, afin qu'elles ne soient pas privées de l'influence démocratique directe. Il en va ainsi des tâches et prestations de la Confédération (art. 164 al. 1 let. e Cst.). L'exigence d'une base légale formelle n'exclut pas que le législateur puisse autoriser le pouvoir exécutif, par le biais d'une clause de délégation législative, à édicter des règles de droit (art. 164 al. 2 Cst.). Une telle délégation de compétences ne doit pas être interdite par le droit constitutionnel. Elle doit figurer dans une loi au sens formel. Le cadre de la délégation doit être clairement défini et ne doit pas être dépassé (cf. notamment ATF 132 I 7 consid. 2.2; 128 I 113 consid. 3c).

La jurisprudence ne définit pas une fois pour toutes à partir de quel degré d'importance une réglementation doit nécessairement figurer dans une loi formelle (cf. art. 164 al. 1 Cst.), ni quel degré de précision devrait revêtir une délégation de compétences. Cela dépend toujours des circonstances du cas particulier. Il existe néanmoins divers critères qui se dégagent de la jurisprudence. Ainsi, une réglementation devrait plutôt être contenue dans une loi au sens formel lorsque, notamment, elle exerce une influence considérable sur les droits et les libertés fondamentales des particuliers, elle concerne un grand cercle de personnes, elle crée des obligations de droit public, elle est susceptible d'engendrer une grande résistance de la part des personnes concernées ou porte sur des questions politiques importantes (cf. ATF 133 II 331 consid. 7.2.1; 128 I 113 consid. 3c). L'exigence de la base légale s'applique non seulement en matière d'administration restrictive (c'est-à-dire lorsque des restrictions aux droits fondamentaux sont en jeu), mais également (quoique de manière atténuée) à l'administration dite "de promotion", ainsi qu'en matière d'organisation de l'Etat (ATF 150 I 1 consid. 4.4.2 et les références).

En l'espèce, l'art. 5 LARA indique que le Conseil d'Etat fixe les normes d'assistance c'est-à-dire les principes de base sur lesquels se fonde l'octroi de l'assistance aux personnes qui y ont droit en vertu de la LAsi et de la présente loi (cf. définition à l'art. 3 LARA). En outre, l'art. 21 LARA délègue au département la tâche d'édicter des directives permettant d'établir l'assistance octroyée dans chaque cas, en tenant compte de la situation du bénéficiaire, en se fondant sur les normes d'assistance. Ces dernières sont contenues dans le RLARA édicté par le Conseil d'Etat. Si l'art. 21 al. 1 LARA permet bien une délégation pour la création de règles de droit à l'exécutif, tel n'est pas le cas de l'alinéa 2. L’art. 21 al. 2 en effet ne délègue pas la création de règles de droit à proprement parler: il autorise uniquement le département à édicter des directives d’application interne, qui restent dans le cadre de la norme juridique contraignante et ne sauraient déroger ni à la loi ni aux normes d’assistance édictées par le Conseil d’Etat. Compte tenu de leur teneur, ces dispositions ne semblent permettre que l'adoption de règles secondaires, soit celles qui ne font que préciser ce qui se trouve déjà dans la loi (ATF 134 I 322 consid. 2.4 et les références); elles n'autorisent pas le département à adopter une réglementation qui constitue une règle primaire.

Le Guide d'assistance peut donc être qualifié d'ordonnance administrative et non pas de règles de droit primaire. Les ordonnances administratives n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux. Elles ne dispensent pas l'administration de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce, mais servent tout au plus à créer une pratique administrative uniforme et présentent à ce titre une certaine utilité. Elles ne peuvent en outre sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, les ordonnances administratives ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (cf. ATF 141 V 175 consid. 4.1 et 138 II 536 consid. 5.4.3). Cela étant, dans la mesure où elles assurent une interprétation correcte et équitable des règles de droit, le juge les prendra en considération (cf. ATF 138 II 536 consid. 5.4.3 et 133 II 305 consid. 8.1).

b) Quoi qu'il en soit du reste, force est de constater que ni la LARA, ni son règlement d'application ne permettent de déterminer directement si un prêt doit être inclus dans les revenus déterminants du bénéficiaire ou pas. Le Guide d’assistance (art. 56) ne traite ainsi que des dons, et pas des prêts en tant que tels. Il s’agit donc bien d’une lacune qu'il y a lieu de combler. On se réfèrera cependant au cadre existant dans la LARA pour ce faire. S'agissant de la prise en compte des revenus propres du requérant on peut rappeler que l'art. 23 LARA déjà cité fixe le principe de subsidiarité de l'aide en précisant que "dès que le bénéficiaire des prestations acquiert un revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociales ou de tiers, il lui incombe de contribuer financièrement à la couverture des prestations que l'Etat ou l'établissement lui fournissent." Dans le Guide d'assistance, le chapitre 3 (dès les art. 45 ss) est consacré aux "Revenus de substitution". L'art. 56 du Guide d'assistance indique, sous l'intitulé "Dons et gains de loterie" que "les dons provenant d'institutions d'utilité publique reconnues en Suisse ne sont pas considérés comme des revenus" (al. 1). En revanche, "les autres dons et prestations, qu'ils proviennent de personnes physiques ou morales, sont considérés comme étant un revenu s'ils sont versés de manière régulière et comme étant de la fortune (Art. 60) s'ils le sont de manière ponctuelle" (al. 2). La disposition précise encore que "par versement régulier, on entend le versement répété sur une certaine période, par la même personne physique ou morale, en faveur du même bénéficiaire de l'assistance" (al. 3).

L'EVAM semble avoir appliqué par analogie le régime découlant de l'art. 27 RLASV (cf. consid. 4a infra) ou du moins l'interprétation qu'elle fait de cette disposition, qui est effectivement la règle la plus proche dans le régime légal de l'action sociale vaudoise. L’art. 2 al. 1 let. b du Guide d’assistance prévoit d’ailleurs que l’EVAM fonde également ses activités directement sur la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051). L'autorité intimée dans la décision attaquée se réfère, pour sa part, essentiellement au principe de subsidiarité que l'on trouve dans la LARA. Elle ne semble ainsi pas se référer à la LASV ou à son règlement. Il faut voir en effet qu'il existe une exclusion expresse des bénéficiaires du régime LARA du champ de la LASV (art. 4 al. 2 LASV) qui pourrait faire douter de la légitimité d'un tel renvoi à la LASV. Toutefois, on a vu que le législateur a mis en place un régime plus strict dans la LARA que dans la LASV, notamment au motif que le législateur fédéral a voulu à l'art. 82 al. 3 LAsi que l'aide soit en principe plus faible pour les réfugiés que celle octroyée aux personnes résidant en Suisse.

Au final, il faut ainsi admettre que si l'on parvient à la conclusion que des prêts réguliers de personnes proches sont constitutifs d'un revenu à prendre en considération dans le régime général du RI tel qu'encadré par la LASV, une telle règle peut également être appliquée en matière d'assistance aux réfugiés, même en l'absence d'une norme explicite dans la LARA. Il faudrait en effet admettre qu’en l’absence de règle spécifique dans la LARA ou son règlement d'application, l’EVAM dispose d’un pouvoir d’appréciation dans ce sens.

c) Dans le domaine de l'action sociale vaudoise générale, c'est-à-dire en dehors du champ d'application spécifique de la LARA, c'est la LASV qui est applicable et a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1^er al. 1 et 2 LASV).

Selon cette loi, le revenu d'insertion comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). Une franchise est prise en compte lors de la déduction des ressources prévues à l'alinéa 2 lorsque celles-ci proviennent d'une activité lucrative, à condition que cette activité ne constitue pas une mesure d'insertion sociale ou professionnelle. Le règlement fixe les modalités et le montant de la franchise (art. 31 al. 3 LASV).

A teneur de l'art. 32 LASV, le RI est versé selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). Les art. 26 et 27 RLASV prévoient en outre ce qui suit:

"Art. 26 Ressources (Art. 31 LASV)

1 Après déduction de la franchise, le solde des ressources du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge est porté en déduction du montant alloué au titre du RI.

2 Ces ressources comprennent notamment:

a. les revenus nets provenant d'une activité professionnelle du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou personne menant de fait une vie de couple avec lui;

b. les revenus nets des enfants mineurs en formation après déduction d'un montant forfaitaire de Fr. 500.-- et d'un supplément pour d'éventuels frais d'écolage, par enfant et par mois;

c. les revenus nets des enfants mineurs ne suivant pas de formation jusqu'à concurrence des frais qu'ils occasionnent et inscrits dans le budget d'aide du ménage;

d. le produit de la fortune mobilière et immobilière;

e. les allocations de maternité pour la part qui excède le montant de l'allocation maternité cantonale;

f. la part des allocations en faveur des familles s'occupant d'un mineur handicapé à domicile (AMINH) destinée à compenser partiellement le manque à gagner des parents;

g. les bourses d'études ou d'apprentissage des enfants mineurs pour la part qui couvre l'entretien du bénéficiaire;

h. les rentes, pensions, suppléments pour soins intenses au sens de l'article 42 ter alinéa 3 LAI et autres prestations périodiques;

i. les sommes reçues en vertu d'une obligation d'entretien du droit de la famille, y compris les avances faites par le Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (BRAPA);

j. les allocations familiales.

Art. 27

1 Ne font pas partie des ressources soumises à déduction :

a. l'allocation de naissance;

b. l'allocation pour impotence à l'exclusion du supplément pour soins intenses;

c. les dons des proches, les prêts et les prestations ponctuelles provenant de personnes et d'institutions privées ayant manifestement le caractère d'assistance ainsi que les gains de loterie, jusqu'à concurrence d'un montant de Fr. 1'200.-- par année civile;

d. les rentes et les allocations familiales pour les enfants domiciliés à l'étranger pour autant qu'elles soient effectivement affectées à leur entretien".

Selon l’art. 27 al. 1 let. c RLASV, les dons de proches ne font pas partie des ressources soumises à déduction jusqu'à concurrence d'un montant 1'200 fr. par année civile.

La jurisprudence ancienne estimait que les prêts de proches devaient en principe être considérés comme des ressources soumises à déduction au sens de l'art. 26 al. 1 RLASV (cf. CDAP arrêts PS.2018.0025 du 20 juin 2019; PS.2017.0065 du 7 décembre 2017; PS.2017.0006 du 21 juin 2017; PS.2016.0013 du 31 janvier 2017 consid. 3e/bb; PS.2013.0058 du 26 août 2014 consid. 3d). Il faut voir cependant que cette jurisprudence prend sa source dans le texte de l'art. 27 al. 1 let. c RLASV antérieur à celui actuellement applicable. Ce n'est en effet qu'à partir du 1^er janvier 2017 que la disposition précitée a été précisée pour inclure désormais les prêts. Auparavant, elle indiquait uniquement à la lettre c les prestations ponctuelles provenant de personnes et d'institutions privées. En l'absence de cette mention dans le texte de l'art. 27 RLASV, la jurisprudence estimait que la liste des ressources portées en déduction du montant alloué au titre du RI prévue par l'art. 26 al. 2 RLASV est exemplative (cf. l'adverbe "notamment"), alors que la liste des ressources qui ne sont pas soumises à déduction en application de l'art. 27 RLASV est exhaustive. Cette formulation excluait donc que les prêts soient assimilés à des ressources non soumises à déduction. Cette jurisprudence s'appuyait cependant en outre sur le caractère subsidiaire de l'aide sociale (art. 3 al. 1 LASV) qui implique que celle-ci ne soit pas versée lorsqu'un proche a fourni une prestation, de même qu'elle n'intervient pas pour éponger des dettes du requérant (cf. CDAP PS.2013.0069 du 7 avril 2014 consid. 2b). Si tel n'était pas le cas, il existerait un risque non négligeable d'abus puisqu'un bénéficiaire de l'aide sociale pourrait obtenir des prêts pour compléter ses revenus. Or, comme la jurisprudence le rappelle régulièrement, s'agissant notamment de dons ou de prêts consentis par des membres de la famille, le RI est subsidiaire à tout autre revenu, notamment à l'entretien prodigué par des membres de la famille (cf. arrêts CDAP PS 2017.0006 du 21 juin 2017 consid. 3b; PS.2016.0013 du 31 janvier 2017 consid. 3e/bb; PS.2014.0027 du 20 juin 2014 consid. 1b; PS.2011.0069 du 11 septembre 2012 consid. 4a/cc).

C'est dans ce sens également que la jurisprudence fédérale a considéré qu'il fallait interpréter le principe de subsidiarité de l'aide sociale (cf. l'arrêt TF cité à la fois par la recourante dans son recours et par l'EVAM dans sa décision: 8C_21/2022 du 14 novembre 2022 qui traite avant tout de la question d'une telle prestation fournie "après le dépôt de la demande et en lieu et place de l'autorité d'aide sociale pour couvrir les besoins vitaux et personnels indispensables du requérant"[(consid. 6.1] et diffère donc partiellement du cas d'espèce). Ainsi, les prestations fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut pas subvenir elle-même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers (prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers etc.) ou si l'aide n'a pas été accordée en temps voulu (cf. ATF 141 I 153 consid. 4.2). Ce principe souligne le caractère subsidiaire de l'aide sociale et postule que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des prestations d'aide publique soient accordées; il exclut en particulier le choix entre les sources d'aide prioritaires et l'aide sociale publique (arrêts 8C_92/2013 du 10 février 2014 consid. 4.4; 2P.16/2006 du 1er juin 2006 consid. 5.1; pour plus de différenciations et les exceptions à ce principe, non applicables en l'espèce, cf. Alexandre Suter, Comment tenir compte des prestations volontaires de tiers?, in ZESO 2/20 p. 6).

Au vu de la modification du texte réglementaire depuis le 1^er janvier 2017, l'art. 27 al. 1 let. c RLASV dispose désormais que ne font pas partie des ressources soumises à déduction: "les dons des proches, les prêts et les prestations ponctuelles provenant de personnes et d’institutions privées ayant manifestement le caractère d’assistance ainsi que les gains de loterie, jusqu’à concurrence d’un montant de Fr. 1’200.– par année civile". Le texte dans sa teneur entre 2012 et 2017 mentionnait uniquement: "les dons des proches et les prestations ponctuelles provenant de personnes et d’institutions privées ayant manifestement le caractère d’assistance ainsi que les gains de loterie, jusqu’à concurrence d’un montant de Fr. 1’200.– par année civile", de telle sorte que les termes "les prêts" ont été ajoutés dans la liste en 2017. Il n'en reste pas moins que la rédaction de cette disposition est grammaticalement ambiguë. La question est de savoir si le qualificatif "ayant manifestement le caractère d’assistance" se rapporte à l’ensemble de l’énumération (dons des proches, prêts et prestations ponctuelles) ou seulement aux "prestations ponctuelles". La structure de la phrase plaide pour retenir que "ayant manifestement le caractère d’assistance" se rattache aux "prestations ponctuelles" uniquement, et non aux dons des proches ni aux prêts, qui sont visés séparément. Cette interprétation est soutenue par l'historique de la disposition qui ne prévoyait pas le terme de prêt avant 2017. Il y a ainsi lieu de retenir que l'art. 27 al. 1 let. c RLASV contient trois catégories distinctes de revenus qui n'ont pas à être pris en compte jusqu'à 1'200 fr. par an: 1. les dons des proches (sans condition de caractère d’assistance); 2. les prêts et 3. les prestations ponctuelles de personnes ou d'institutions privées ayant manifestement le caractère d’assistance. Ainsi, dans le cadre de la LASV, les prêts de proches doivent être traités comme des ressources non déductibles jusqu’à 1’200 fr. par an, sans qu’il faille démontrer leur caractère d’assistance. Savoir si des prêts spécifiques tels que des investissements pourraient être exclus de cette catégorie constitue une question qui doit être laissée ouverte dès lors qu'il est clair en l'espèce que les prêts ont servi à compléter le revenu de la recourante.

c) L'art. 27 al. 1 let. c RLASV prévoit depuis le 1^er janvier 2012 une franchise de 1'200 fr. par année civile. Cette franchise est applicable aussi bien aux prêts qu'aux donations, lorsque ceux-ci émanent de proches (CDAP PS.2017.0065 du 7 décembre 2017, qui relève que, bien que l'art. 27 a. 1 let. c RLASV ne le prévoie pas expressément, il faut considérer que le Conseil d'Etat a entendu permettre une entraide entre proches sans incidence sur le droit au RI).

En l'espèce, il est établi au dossier et la recourante ne le conteste pas que les prêts de personnes proches dont elle a bénéficié depuis le mois de décembre 2023 à tout le moins, mais en tout cas entre janvier et mars, dépassent la franchise de 1'200 fr. annuel dès le début du mois de mars 2024 en tout cas. La recourante a en effet indiqué lors de son audition du 5 mars 2024: "Chaque mois c'est presque 1'200.00 euro. Plus précisément vous verrez sur mon relevé bancaire. Nous avions payé le 1er mois et le dernier mois de loyer, et après pendant deux mois nous n'avons rien payé pour le loyer. Nous avons emprunt jusqu'à présent pour douze mois. Nous ne savons pas exactement combien au total se monte l'emprunt, parfois on emprunte 800 euros parfois plus. Il faut regarder les relevés bancaires."

Il faut par conséquent admettre que si la recourante était dans le système de la LASV, les prêts réguliers dont elle a bénéficié auraient été considérés comme des revenus pris en compte dans son décompte de RI. Pour les motifs que l'on a vus, il en va a fortiori de même dans le cadre de la LARA. C'est donc à juste titre qu'ayant appris l'existence de ces prêts réguliers dépassant la franchise de 1'200 fr., l'EVAM a ordonné la restitution du montant octroyé à tort.

A cet égard, le grief de la recourante doit être rejeté.

5. Dans un autre grief, la recourante invoque le droit à la protection de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst.).

En droit public, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., en vertu duquel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. De ce principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat, lequel est consacré à l'art. 9 in fine Cst., dont le Tribunal fédéral contrôle librement le respect (ATF 147 IV 274 consid. 1.10.1).

Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 150 I 1 consid. 4.1; 148 II 233 consid. 5.5.1; 146 I 105 consid. 5.1.1).

En l'espèce, il n'y a aucune promesse, renseignement ou décision erronée qui aurait été fournie à la recourante. Celle-ci soutient que l'EVAM n'a à aucun moment attiré son attention "sur les conséquences que l'obtention d'un prêt d'un tiers pourrait avoir sur le montant de l'aide sociale fournie à la famille". Elle soutient ainsi que l'EVAM avait un devoir positif d'une certaine manière de l'informer et que cette autorité aurait violé son devoir. Elle s'appuie sur l'ATF 131 V 472 rendu dans le domaine de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) en lien avec le devoir de conseils des assureurs et selon lequel l'assureur doit rendre la personne assurée attentive au fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations. Cette jurisprudence relève cependant explicitement de la LPGA et non pas du droit social des cantons, matière dans laquelle cette loi ne s'applique pas. Or, l'art. 27 LPGA sur lequel se fonde l'ATF précité exige explicitement des assureurs "de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations". C'est sur cette base que la jurisprudence du Tribunal fédéral a construit dans le cadre du principe de la bonne foi une obligation positive de renseigner. Or, une telle disposition n'existe pas dans la LARA de telle sorte que c'est à tort que la recourante invoque cet arrêt.

La recourante invoque aussi le fait que l'employée responsable du dossier de la recourante auprès de l'EVAM "a accepté l'idée d'un prêt pour couvrir la différence de loyer du domicile familial". Or, cette allégation ne trouve aucun ancrage dans les pièces du dossier.

Au final, le tribunal ne peut pas retenir que la recourante se serait fondée sur des renseignements erronés donnés par l'EVAM pour changer de logement et mettre en place le système de prêts réguliers pour couvrir le déficit de financement du nouveau loyer. Il n'y a en effet pas de tel renseignement qui figure au dossier et l'EVAM n'était pas tenu d'avertir spécifiquement la recourante de ce qu'en acceptant un loyer privé dépassant largement les allocations forfaitaires d'aide, elle ne pouvait pas recourir à un financement complémentaire par le biais de prêts sans que ces prêts ne soient comptés comme revenus.

Le grief de la recourante doit être écarté.

6. Dans un grief supplémentaire, la recourante invoque une violation de l'art. 24 LARA.

a) L’art. 24 LARA définit de la manière suivante les conditions de la restitution de prestations accordées de façon indue:

"¹ L'assistance fournie indûment aux demandeurs d'asile doit être restituée.

² La restitution ne peut être exigée si le demandeur d'asile était de bonne foi et si elle le mettrait dans une situation financière difficile.

³ Lorsqu'il constate que des prestations ont été fournies indûment, l'établissement fixe le montant à restituer et le réclame, par voie de décision, auprès de la personne concernée.

⁴ La décision entrée en force de l'établissement est assimilée à un jugement exécutoire au sens de l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite."

Dans un arrêt PS.2017.0019 du 6 juillet 2017, la CDAP a jugé, s’agissant des modalités de restitution d’une prestation indue, qu’un remboursement échelonné de 2 fr. par jour n'était pas de nature à mettre une famille comprenant deux adultes et un enfant mineur dans une situation financière difficile (cf. dans le même sens, CDAP PS.2018.0035 du 22 janvier 2019 consid. 2c).

b) Dans son grief, la recourante reproche à la décision attaquée de l'empêcher de payer le loyer de l'appartement familial à cause de la réduction provoquée par le prêt. Ce faisant, elle revient en réalité sur la prise en considération du prêt régulier en tant que revenu de la recourante et à l'imputation à laquelle cette prise en compte conduit. Or, on a vu que cela était conforme à la réglementation légale applicable. Elle ne remet ainsi pas en cause les conditions d'application de l'art. 24 LARA.

Ce remboursement échelonné n'est pas apte à mettre la famille de la recourante dans une situation financière difficile. L'exception de l'art. 24 al. 2 LARA ne trouvant pas application, le remboursement peut être exigé, sans qu'il soit nécessaire d'examiner la bonne foi de la recourante. Partant la décision querellée est fondée.

7. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Compte tenu de ses ressources, la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire. L'avocat qui procède au bénéfice de l'assistance judiciaire dans le canton de Vaud peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) et aux débours figurant sur la liste des opérations et débours (art. 3 al. 1 RAJ). En l'occurrence, le défenseur d'office de la recourant n'a pas produit de liste d'opérations bien qu'un délai lui ait été fixé à cet effet.

Conformément à la loi, la taxation de l'assistance judiciaire s'effectuera d'office (art. 3 al. 2 RAJ). Le montant de l'indemnité d'office allouée s’élève ainsi 2'000 fr. (deux milles francs), TVA incluse.

Les indemnités des conseils d'office sont supportées provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), la recourante étant rendue attentive au fait qu’elle est tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'elle sera en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP) 19 novembre 2025 est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

IV. L’indemnité d’office de Me Pierre-Alain Killias est arrêtée à 2'000 fr. (deux mille francs), TVA incluse.

V. Le bénéficiaire de l'assistance judiciaire est, dans la mesure de l'art. 123 CPC, tenu au remboursement des frais judiciaires et de l'indemnité du conseil d'office mis à la charge de l'Etat.

Lausanne, le 2 juillet 2026

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.