CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt incident
du 18 mai 2004

sur le recours interjeté par

1. R. Franzolin et C. Bernarsconi, M. et B. Kohut, L. Fermaud, D. Collard et M.-L. Ravanne,

2. M. Long, A. Mayor, G. Stefanescu et P. Fus, J. Buache-Russo, N. Broquet, J. et D. Matthey-Pierret et A. Pilet-David

dont le conseil commun est l'avocat Thierry Thonney, place Pépinet 4, case postale 3309, 1002 Lausanne,

contre

la décision du juge instructeur du 15 avril 2004, refusant d'accorder l'effet suspensif au recours formé par les intéressés contre une décision du Service du logement du 28 janvier 2004 autorisant la Winterthur, société d'assurances sur la vie, à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Philippe Conod, case postale 3473, 1002 Lausanne, à réaliser des travaux d'entretien, de rénovation et de transformation dans l'immeuble du chemin du Denantou 13-15, à Lausanne (FO 2004/0004).

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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. François Kart et M. Alain Zumsteg, juges.

Vu les faits suivants:

A. La Winterthur Assurances est propriétaire de l'immeuble sis avenue du Denantou-13-15, à Lausanne. Ce dernier comporte 20 logements, totalisant 80 pièces; il a été construit en 1954 et n'a pas fait l'objet depuis lors de travaux de rénovation d'importance.

B. a) La propriétaire envisage dès lors divers travaux d'entretien, de rénovation et de transformation de cet immeuble; ceux-ci sont devisés à un montant de 1'835'000 fr., pour la partie logement (ce devis ne comporte pas les travaux projetés concernant les garages). Le descriptif des travaux prévoit notamment la réfection des façades et de la toiture; est également prévue la création de nouvelles gaines et colonnes de chute. Par ailleurs, certains travaux consistent dans une mise aux normes des installations existantes, impliquant par exemple le remplacement de l'ascenseur, la pose d'une nouvelle porte d'entrée avec système de gâche électrique, la pose de nouvelles portes anti-feu ou la réfection complète des installations électriques. Enfin, une partie des travaux est de nature à apporter une certaine plus-value à l'immeuble; tel est le cas de la réfection totale des salles d'eau avec pose de nouveaux appareils et nouvelles alimentations et la création d'un système de ventilation mécanique. De même, de nouveaux agencements de cuisine sont prévus. On mentionnera encore, dans l'une des entrées de l'immeuble, comprenant les appartements de 6 pièces, le projet de modifier la distribution des cuisines, impliquant l'agrandissement de celles-ci (en utilisant une surface de quelque 8 m2 environ par cuisine, gagnée sur la surface des "pièces" adjacentes).

Les travaux précités entraîneraient une augmentation de l'état locatif annuel, qui serait porté à 305'640 fr.; le loyer au m2 serait ainsi porté de quelque 122 fr. à 171 fr. par m2 et par an.

b) Par décision du 28 janvier 2003, le Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT) a délivré l'autorisation prévue par l'art. 4 de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après : LDTR; le règlement d'application de cette loi, du 6 mai 1988 est abrégé RDTR). En substance, cette décision retient que le devis présenté par la propriétaire est très proche de celui résultant de l'analyse MERIP usuellement pratiquée, de sorte que le SELT "ne conteste pas l'opportunité de procéder à ces travaux, ni leur coût". L'autorisation précitée est toutefois subordonnée à diverses conditions, soit notamment le respect de l'état locatif annoncé à 305'640 fr., ainsi que le contrôle de la première mise en location après travaux.

C. a) Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Thierry Thonney le 18 février 2004, R. Franzolin et divers consorts ont recouru au Tribunal administratif contre cette décision; ils concluent avec dépens à son annulation. Les intéressés contestent en substance le programme des travaux admis par le SELT, sur divers points; à leurs yeux, une partie importante de ces travaux n'est pas indispensable, contrairement à ce qu'exige l'art. 4 al. 1 LDTR.

D. a) Dans leur pourvoi, les intéressés demandent à ce que celui-ci soit assorti de l'effet suspensif; alors que le SELT s'en est remis à justice sur ce point, la Winterthur, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Philippe Conod, en a demandé la levée.

b) Par décision du jeudi 15 avril 2004 (notifiée en courrier B), le juge chargé de l'instruction de ce recours (FO 2004/0004) a refusé l'effet suspensif.

c) C'est cette décision que R. Franzolin et consorts ont entreprise auprès de la section des recours du Tribunal administratif par un pourvoi incident formé le 29 avril 2004, soit en temps utile. Les intéressés concluent avec dépens à ce que l'effet suspensif soit accordé à leur recours au fond (recours FO 2004/0004).

d) Accusant réception du recours en date du 30 avril 2004, la section des recours a accordé l'effet suspensif requis, cela à titre de mesures préprovisionnelles.

e) La Winterthur, dans une prise de position datée du 10 mai 2004, déclare s'opposer à l'octroi de l'effet suspensif demandé.

Considérant en droit:

1. a) Il n'est pas contesté que les travaux projetés relèvent du champ d'application de la LDTR; cela résulte de l'ampleur des travaux, d'une part, du fait, d'autre part, que l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie. Selon l'art. 3 de la loi, l'autorisation de réaliser de tels travaux est en règle générale refusée; toutefois, l'autorisation peut être accordée, selon l'art. 4 al. 1, lorsque la transformation, la rénovation envisagées apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général; elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandent impérativement.

Même si la jurisprudence admet qu'il n'y a pas lieu d'appliquer littéralement la règle de l'art. 4 al. 1 LDTR, il reste que le service compétent a bien pour tâche d'examiner le programme des travaux, ainsi que la justification des différents éléments indiqués dans le descriptif. La jurisprudence a d'ailleurs retenu que le législateur, dans le cadre de l'art. 4 al. 1 LDTR, visait à autoriser les rénovations dites "douces"; le SELT doit dès lors s'assurer que le programme envisagé s'inscrit dans ce cadre. En d'autres termes, ne sont pas susceptibles d'être avalisés les travaux impliquant une plus-value avec élévation du standing du logement considéré (cette solution a été avalisée par le Tribunal fédéral à deux reprises au moins : ATF 1P.521/2003, rendu dans la cause FO 2002/0024, et 1P.173/2003, dans la cause AC 2002/0066).

Le SELT ne peut dès lors se contenter d'apprécier l'enveloppe financière des travaux, pour constater que celle-ci permet le maintien de l'immeuble dans la catégorie des logements à pénurie (TA, arrêt du 14 juillet 2003, AC 2002/0066, précité) et il doit donc vérifier si les travaux prévus présentent bien un caractère indispensable, comme l'exige la loi.

b) La décision attaquée semble tout d'abord retenir que les recourants s'en prendraient exclusivement "aux conséquences économiques qu'aura la réalisation des travaux litigieux sur le montant des loyers perçus après travaux". Cette remarque paraît inexacte, dans la mesure où les recourants indiquent expressément qu'ils contestent l'ampleur prise par le programme des travaux; leurs conclusions en annulation de la décision du SELT tendent d'ailleurs à le confirmer.

Au surplus, la décision attaquée retient que "la nécessité des travaux litigieux a été rendue vraisemblable", ce qui suffit au magistrat instructeur - sur la base du constat qu'aucun intérêt public n'est en jeu, ainsi que d'une balance des intérêts privés en présence - pour conclure à l'octroi de l'effet suspensif.

2. a) L'effet suspensif est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision attaquée. En tant que telle, il doit en principe servir au maintien de l'état de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et la sauvegarde des intérêts litigieux (art. 46 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA). En règle générale il convient d'accorder l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis (RDAF 1994, p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann, Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993, p. 149-150; v. par exemple arrêt du 22 janvier 1999, RE 1998/0043).

L'effet suspensif peut également être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé (arrêt RE 1992/0034 du 6 octobre 1992, consid. 2). Dans ce dernier cas, le magistrat instructeur ne doit toutefois refuser l'effet suspensif que si le caractère mal fondé du recours est précisément "manifeste". En revanche, il ne doit pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la section du tribunal qu'il sera amenée à présider (arrêts RE 1991/0009 du 11 octobre 1991 et RE 1992/0040 du 9 novembre 1992). La même retenue ne s'impose en revanche pas lorsque le recours soulève des questions de nature essentiellement juridique, dans l'examen desquelles l'appréciation ne joue pas de rôle. Ainsi, l'effet suspensif pourra être refusé lorsqu'une règle légale claire ou une jurisprudence constante s'oppose à l'admission du recours (arrêts RE 1991/0009 et RE 1992/0040 précités; v. également arrêt du 22 novembre 1999, RE 1999/0033).

b) Selon la jurisprudence, la section des recours dispose du même pouvoir d'examen que le Tribunal administratif lui-même; ainsi, en application de l'art. 36 let. c LJPA, elle est limitée au contrôle de la légalité, sauf disposition contraire de la loi. Ainsi, elle se borne à examiner si le juge intimé a commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation et elle n'annule sa décision que si ce dernier a omis de tenir compte d'intérêts importants ou les a appréciés de façon erronée (v. dans ce sens ATF M. du 11 novembre 1998, non publié, 2A.452/1998).

c) On rappellera encore, s'agissant du domaine particulier des litiges ayant trait à des constructions, que l'effet suspensif est dans la règle accordé aux pourvois formés par des opposants au projet. En effet, la réalisation immédiate de la construction litigieuse est de nature à vider le recours principal de son objet; en effet, il est loin d'être évident, dans l'hypothèse où les recourants obtiendraient gain de cause sur le fond, que la démolition de la construction réalisée au bénéfice de l'effet suspensif soit ordonnée, eu égard au principe de la proportionnalité (v. à ce sujet RDAF 1994, 321). Dans cet arrêt, le Tribunal administratif s'est donc rallié à la solution selon laquelle, en matière de construction, l'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (v. à ce sujet Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976, 223).

3. a) Dans le cas d'espèce, le magistrat instructeur a fondé apparemment sa décision sur la prémisse que la contestation des recourants avait trait essentiellement au montant des loyers susceptible d'être perçu après travaux. Tel n'est cependant pas le cas, les recourants dirigeant en effet leurs critiques sur le programme des travaux envisagés et, en particulier, sur le caractère indispensable ou non de certains éléments de celui-ci.

b) Pour le surplus, à supposer qu'il ait étendu son examen au programme des travaux, ainsi qu'à l'autorisation de réaliser ceux-ci, le juge instructeur a estimé pouvoir lever l'effet suspensif au motif que la nécessité de ces travaux apparaissait suffisamment vraisemblable.

On ne saurait pourtant déduire de ce seul constat que le mal-fondé du recours au fond est manifeste. La situation de fait est au contraire contestée et le juge instructeur, au regard de la jurisprudence citée plus haut, ne saurait tenir pour évident le caractère indispensable des travaux projetés.

Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence usuelle en matière de construction, qui conduit à accorder l'effet suspensif aux recours dirigés contre des autorisations de construire.

4. Les considérations qui précèdent conduisent à l'admission du recours incident. La société constructrice, qui succombe, doit dès lors supporter l'émolument d'arrêt, ainsi que les dépens dus aux recourants, lesquels sont intervenus à la procédure par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LJPA).

Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours incident est admis.

II. La décision rendue par le magistrat instructeur est réformée en ce sens que l'effet suspensif est accordé au recours au fond (FO 2004/0004).

III. L'émolument d'arrêt, par 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Winterthur, société d'assurances sur la vie.

IV. Cette dernière doit en outre un montant de 800 (huit cents) francs à R. Franzolin et consorts, solidairement entre eux, à titre de dépens.

np/Lausanne, le 18 mai 2004

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint