CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 7 septembre 2004
sur le recours interjeté par le Département de la sécurité et de l'environnement,
contre
la décision du juge instructeur du 30 juillet 2004 accordant l'effet suspensif au recours interjeté par X.________, à ********, représenté par Me Stefano Fabbro, avocat à Fribourg, contre une décision du Département de la sécurité et de l'environnement suspendant l'autorisation qui lui avait été délivrée pour exploiter l'entreprise B.________, à C.________ (GE 2004/0097- GI)
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Pierre Journot et M. Pierre-André Marmier, juges.
Vu les faits suivants:
A. Sous la raison sociale ******** (ci-après: B.________), X.________ et ******** ont constitué en 1998 une société en nom collectif dont le siège est à ******** et dont le but est l'exploitation d'une entreprise de sécurité. X.________ s'est séparé de son associé en septembre 2003 et a entrepris de poursuivre à son propre compte les activités de B.________, à C.________. A cette fin, il a obtenu le 22 décembre 2003 du Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud l'autorisation d'exploiter exigée par le concordat du 18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité.
B. Par lettre du 27 avril 2004, X.________ a informé le département qu'il n'était pas en mesure de s'acquitter immédiatement de l'émolument relatif à cette autorisation, au motif que son associé, en raison d'un litige relatif à leur séparation, avait fait bloquer les comptes de la société. Après avoir entendu M. X.________ le 25 mai 2004, le département a suspendu l'autorisation d'exploiter l'entreprise GAPS Security, par décision du 28 juin 2004.
C. M. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 12 juillet 2004, en requérant l'effet suspensif. Par décision incidente du 30 juillet 2004, le juge instructeur a fait suite à cette demande, autorisant M. X.________ à poursuivre l'exploitation de l'entreprise B.________ jusqu'à droit connu au fond.
D. Le Département a recouru contre cette décision incidente le 5 août 2004, concluant à son annulation.
Considérant en droit:
1. Les décisions du juge instructeur refusant ou octroyant l'effet suspensif sont susceptibles de recours incident (art. 50 let. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]. Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 37 al. 1 LJPA). Les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir, ainsi que les dispositions du droit fédéral, sont réservées (art. 37 al. 2 LJPA). Ces conditions générales définissant la qualité pour agir s'appliquent aussi bien à la procédure principale qu'aux éventuels recours incidents pouvant intervenir dans le cadre de cette dernière (arrêts RE 1994/0033 du 17 août 1994; RE 2000/0033 du 6 novembre 2000).
2. En tant qu'autorité, le département ne jouit pas de la personnalité morale et ne saurait, pour ce motif, fonder sa qualité pour recourir sur l'art 37 al. 1 LJPA. Il invoque toutefois le deuxième alinéa de l'art 24 de la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité, introduit par la loi du 25 mai 2004 modifiant la précédente et dont la teneur est la suivante : "Les autorités compétentes en vertu du chapitre IV de la présente loi ont qualité pour recourir au sens de l'art.37, al. 2, lettre a) de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives." Au nombre des autorités mentionnées au chapitre IV de la loi figure le département.
L'entrée en vigueur de la loi du 25 mai 2004 modifiant celle du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité a été fixée au 1er juillet 2004, par arrêté du Conseil d'Etat du 11 août 2004, publié dans la Feuille des avis officiels du 17 août 2004.
3. La loi du 28 novembre 1922 sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés (RSV 1.3 C) dispose ce qui suit :
Article premier. - Les lois, décrets, arrêtés et tous autres actes publics émanant du Grand Conseil ou du Conseil d'Etat sont exécutoires le même jour dans tout le canton, en vertu de la promulgation ordonnée par le Conseil d'Etat.
Art. 3. - Le jour où la loi devient exécutoire est indiqué, dans l'ordre d'impression et de publication, en ces termes :
"Le Conseil d'Etat ordonne l'impression et la publication de la présente loi, pour être exécutée dans tout son contenu dès et y compris le… (indication du jour, du mois et de l'année).".
Art. 4. - La promulgation de la loi résulte :
a) de la publication dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud;
b) si, à raison de son étendue, la loi ne
peut être publiée dans la Feuille des avis
officiels, du dépôt au greffe municipal de chaque commune d'un
exemplaire de
la loi et de l'avis de ce dépôt publié dans la Feuille des avis
officiels;
c) éventuellement de la publication au
son du tambour ou de l'affichage au pilier
public.
Prises à la lettre, ces dispositions n'excluent pas que l'entrée en vigueur soit fixée, comme en l'espèce, à une date antérieure à celle de la promulgation. Cette situation devrait toutefois demeurer exceptionnelle : c'est en effet une exigence de l'Etat de droit que les actes normatifs soient en principes publiés avant leur entrée en vigueur (ATF 125 I 181, c. 2b/cc, p. 186; 120 Ia 1, c. 4b, p. 8;104 Ia 167 c.2, p. 169 ss). Le Tribunal administratif a ainsi jugé que lorsque le Conseil d'Etat arrête l'entrée en vigueur "immédiate" d'une loi, celle-ci n'intervient qu'au lendemain de la publication de l'arrêté promulgatoire, et non à la date d'adoption de cet arrêté (arrêt AC 1999/0120 du 12 décembre 1999, c. 3a, p. 9). Certes une entrée en vigueur rétroactive est exceptionnellement admissible, lorsque la rétroactivité est expressément prévue par la loi ou qu'elle résulte clairement de son sens, qu'elle est raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle ne conduit pas des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs pertinents et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 181, c. 2b/bb, p.186; 119 Ia 258, c. 3b, et les arrêts cités). La première de ces conditions n'est en l'occurrence pas remplie : la loi du 25 mai 2004 ne fixe pas elle-même sa date d'entrée en vigueur et, a fortiori, ne contient aucune clause de rétroactivité; elle comporte exclusivement la formule habituelle selon laquelle le Conseil d'Etat est chargé de publier la loi et d'en fixer, par voie d'arrêté, la date d'entrée en vigueur (cette formule, qui ne correspond pas à celle prescrite par la loi du 6 décembre 1831 sur la forme des lois et décrets [RSV 1.3 B] a été introduite par les instructions du Conseil d'Etat sur la technique législative [Circulaire générale interne C.E.30 du 15 octobre 1980, aujourd'hui remplacée par les Directives No 6.1.1 du 16 avril 1997]). En outre, on conçoit mal quelle urgence il pouvait y avoir à faire entrer en vigueur la modification de la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité non seulement avant sa promulgation dans la Feuille des avis officiels du 17 août 2004, mais encore avant l'expiration du délai référendaire, qui venait à échéance le 21 juillet 2004. A première vue, les modifications introduites par la loi du 25 mai 2004, qui concernent essentiellement des règles de procédure et de compétence, pouvaient parfaitement s'accommoder d'une procédure normale. A tout le moins l'exposé des motifs ne fournit-il aucun élément qui permette de justifier la date fixée par le Conseil d'Etat pour l'entrée en vigueur de la loi.
Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'admettre une entrée en vigueur rétroactive, de sorte qu'au moment où le recours incident a été déposé, la loi n'habilitait pas le département à recourir.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. La cause est rayée du rôle, sans frais ni dépens.
jc/Lausanne, le 7 septembre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.