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CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF |
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Arrêt 7 octobre 2004 |
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Composition |
Etienne Poltier, président; Vincent Pelet, Alain Zumsteg, juges |
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X.________, à Morges, représenté par Jean-Emmanuel ROSSEL, à Morges, |
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I
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autorité concernée |
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Service de la population (SPOP), à Lausanne Adm cant, |
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autorité concernée |
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Service de la population, section asile, à Lausanne Adm cant, |
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Objet |
Recours X.________ et consorts contre décision du juge instructeur du 27 août 2004 dans la cause PE004/0472 (EB) (refus de mesures provisionnelles) |
En fait:
A. X.________ a déposé une demande d'asile en Suisse le 3 janvier 1995. Celle-ci a été rejetée par décision du 24 février suivant; simultanément, l'Office fédéral des réfugiés (ci-après: ODR) a prononcé le renvoi de Suisse de l'intéressé et ordonné l'exécution de cette mesure. Aucun recours n'a été déposé contre cette décision. Le renvoi n'ayant pas été exécuté, l'ODR, dans une nouvelle décision du 5 juillet 1999, a accordé à l'intéressé un statut d'admission provisoire (en relation avec son origine du Kosovo); cette mesure a cependant été levée avec effet au 16 août 1999 (arrêté du Conseil fédéral du 11 août de la même année).
B. Son épouse Mme X.________ a également déposé une demande d'asile le 10 août 1998. Cette demande a subi cependant le même sort (décision de rejet du 28 janvier 2000, confirmée sur recours par la Commission fédérale de recours le 30 août 2000. D'autres procédures ont encore été engagées par les intéressés, toujours sans succès (v. notamment décision de la Commission suisse de recours en matière d'asile du 8 février 2002).
C. Quoi qu'il en soit, le Département vaudois des institutions et des relations extérieures (ci-après: DIRE) a saisi l'ODR d'une première demande d'examen du dossier de la famille X.________, dans le cadre de la circulaire de l'ODR/OFE du 21 décembre 2001 - circulaire Metzler - par lettre du 8 juillet 2002; l'ODR, dans sa réponse du 26 août 2002, a cependant considéré que la famille X.________ ne constituait pas un cas particulièrement difficile au sens de cette circulaire.
D. Le DIRE a de nouveau soumis le cas de la famille X.________ à l'ODR courant 2004; il s'est toutefois heurté à un nouveau refus de l'ODR. Simultanément, en revanche, d'autres dossiers avaient reçu un accueil favorable, les intéressés obtenant d'être mis au bénéfice d'une admission provisoire, susceptible de déboucher ensuite sur une autorisation de séjour de type B.
X.________ a été informé du résultat de cette démarche par lettre du 6 juillet 2004 du Service de la population (ci-après: SPOP). Cette lettre précise:
"Nous attirons votre attention sur le fait que ce refus de la Confédération ne pourra en aucune manière être remis en cause par les autorités cantonales vaudoises. Par conséquent, ces dernières devront impérativement exécuter le renvoi."
Dans la suite de ce courrier, le SPOP a invité l'intéressé à collaborer à l'exécution de son départ et lui a proposé une aide au retour.
Enfin, dans une lettre intitulée "inscription au programme d'aide au retour", du 11 août 2004, le SPOP rappelait les informations données lors d'un entretien qui s'est déroulé le 16 juillet 2004 et relevait que l'intéressé n'avait pas entamé de démarche concrète en vue de préparer son départ de Suisse; il l'invitait dès lors à nouveau à effectuer les démarches nécessaires à cet effet.
On note encore que X.________ a reçu, par courrier du 13 août 2004, une convocation dans les locaux du SPOP pour le mardi 17 août 2004; y était annexé un plan de vol, pour le départ de la famille X.________ le 27 août 2004. La lettre précitée indiquait encore que si la famille X.________ ne donnait pas suite à la convocation précitée, le SPOP pourrait prendre des mesures à leur égard, en raison d'un refus de collaboration.
E. a) C'est contre cette "décision" que X.________ et consorts ont formé un recours au Tribunal administratif; ils ont considéré que celle-ci devait être comprise comme un refus d'autorisation de séjour de type B; ils ont demandé en substance, avec dépens, l'octroi de cette autorisation et la faculté de rester provisoirement en Suisse durant la procédure de recours.
b) Accusant réception du pourvoi, le juge instructeur, dans une lettre du 24 août 2004, indiquait ce qui suit:
"3. Si la décision attaquée
impartit un délai de départ, ce délai est
provisoirement suspendu."
c) Par un envoi du 26 août 2004, le SPOP a déposé sa réponse au recours; selon lui, la lettre du 11 août 2004, présentée comme objet du recours, ne constitue en aucune manière une décision et encore moins le refus d'une quelconque demande. Il conclut en conséquence à l'irrecevabilité du recours, le retrait de l'effet suspensif devant en outre être ordonné immédiatement. En outre, le 27 août 2004, comme l'indique une lettre du juge instructeur de ce jour-là:
"Le Département fédéral de justice et police (M. Astier) est intervenu auprès du tribunal pour protester contre l'effet suspensif ordonné à titre préprovisionnel, mesure qui a fait échouer le renvoi des intéressés qui aurait dû avoir lieu aujourd'hui 27 août 2004."
Le même jour, le juge instructeur a rendu une décision levant expressément l'effet suspensif ordonné à titre provisoire.
F. C'est contre cette décision que X.________ et consorts ont formé un recours incident auprès de la section des recours du Tribunal administratif, par acte du 7 septembre 2004; ils concluent avec dépens à ce que l'effet suspensif soit accordé à leur recours du 23 août 2004. Ils demandent en outre que l'effet suspensif soit accordé à titre provisoire, soit pendant l'instruction du recours incident.
Dans le cadre de l'instruction du recours incident, une copie d'un courrier du département fédéral précité du 30 août 2004 a été communiquée aux recourants.
G. Par décision préprovisionnelle du 17 septembre 2004, la section des recours a écarté la requête tendant à ce que l'effet suspensif soit accordé à titre provisoire, soit durant l'instruction du recours incident.
H. Le SPOP s'est déterminé sur le recours incident, le 17 septembre 2004, et il en propose le rejet. Quant aux recourants, ils ont complété leurs moyens le 21 septembre 2004, en faisant valoir que l'autorité fédérale n'était pas partie à la procédure et qu'il n'y avait dès lors pas lieu de tenir compte de sa prise de position. Par ailleurs, ils ont produit un avis de droit du Professeur Pierre Moor, portant sur la nature de l'acte de refus de l'admission provisoire en droit de l'asile.
Considérant en droit:
1. a) S'agissant des relations entre la procédure d'asile et celle de la police des étrangers, l'art. 14 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (ci-après: LAsi) pose le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile. Le Tribunal fédéral, dans un ATF 128 II 200, décrit comme suit le régime qui en découle (spéc. p. 204 à 206):
"2.2.1 Dès le dépôt de sa demande d'asile et jusqu'au moment où il quitte la Suisse après la clôture définitive de la procédure d'asile, le requérant ne peut plus, à moins qu'il n'y ait droit, ni engager (cf. art. 14 al. 1 LAsi in initio) ni poursuivre (art. 14 al. 2 LAsi) une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de la police des étrangers, conformément au principe de l'exclusivité de la procédure. L'entrée en matière sur une demande d'autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 let. f OLE est donc exclue durant toute la phase d'instruction de la procédure d'asile, et cela quelle qu'en soit sa durée. C'est là une différence notable par rapport à l'ancienne loi sur l'asile qui permettait, comme on l'a vu, d'entamer une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de séjour de la police des étrangers lorsque le dépôt de la demande d'asile remontait à plus de quatre ans (cf. art. 17 al. 2 en relation avec l'art. 12f al. 1 aLAsi). De ce point de vue, la nouvelle loi sur l'asile tend à renforcer le principe de l'exclusivité de la procédure (cf. Andreas Zünd, Schwerwiegende persönliche Notlage und fremdenpolizeilicher Härtefall in verfahrensrechtlicher Hinsicht, in Asyl 2000 p. 11).
2.2.2 Au terme de l'instruction de la procédure, le requérant qui obtient l'asile acquiert de manière automatique, en vertu de l'art. 60 al. 1 LAsi, le droit à une autorisation de séjour dans le canton où il séjourne. La question de savoir si une procédure fondée sur l'art. l13 let. f OLE peut être ouverte ne se pose dès lors pas en cas d'admission d'une demande d'asile.
2.2.3 Il en va différemment pour le requérant dont la demande est rejetée, car celui-ci ne pourra généralement pas, toujours en application du principe de l'exclusivité de la procédure inscrit à l'art. 14 al. 1 LAsi, requérir un permis de séjour aussi longtemps qu'il n'aura pas quitté la Suisse. Toutefois, si l'exécution de son renvoi n'est pas possible, il pourra néanmoins, dès qu'une mesure de remplacement aura été ordonnée – soit, en règle générale, dès qu'il aura été mis au bénéfice d'une admission provisoire (cf. art. 46 al. 2 LAsi) -, présenter une demande d'autorisation de séjour à la police des étrangers, comme cela résulte de l'art. 14 al. 1 LAsi in fine interprété a contrario (cf. Andreas Zünd, loc. cit., p. 13).
(...)
C'est pourquoi le principe de l'exclusivité de la procédure devient caduc après le prononcé d'une mesure d'admission provisoire.
Les requérants qui n'ont pas obtenu l'asile ont donc la possibilité, en cas d'admission provisoire, de déposer une demande d'autorisation de séjour.
(...)"
b) Il ressort ainsi de l'exposé qui précède que les recourants, dès lors qu'ils ne bénéficient pas de l'admission provisoire et aussi longtemps qu'ils n'ont pas quitté le territoire de la Suisse, n'ont pas la faculté de déposer une demande d'autorisation de séjour; le dossier ne comporte d'ailleurs pas une telle demande et l'autorité cantonale n'avait donc pas le pouvoir de statuer à ce sujet (que ce soit sous la forme d'un octroi ou d'un refus de l'autorisation).
2. a) L'autorité cantonale, en matière d'asile, a pour compétence essentielle l'exécution des décisions de renvoi (art. 46 al. 1 LAsi; c'est l'Office fédéral des réfugiés, ci-après ODR, qui statue sur la question du renvoi: art. 25 LAsi). Selon l'art. 46 al. 2 LAsi, le canton demande à l'ODR, s'il s'avère que l'exécution du renvoi n'est pas possible, d'ordonner l'admission provisoire. On ajoutera encore que l'art. 22a de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (ci-après LSEE; RS 142.20) prévoit que le Département fédéral de justice et police assiste les cantons chargés d'exécuter le renvoi ou l'expulsion d'étrangers; c'est sur la base de cette disposition que le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance du 11 août 1999 sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers (RS 142.281).
Dans le cas d'espèce, l'intervention du département fédéral, pour préparer le départ des recourants, se fonde plus spécialement sur les dispositions de cette ordonnance.
b) Quoi qu'il en soit, il apparaît en définitive que les mesures prises par le SPOP en juillet et août 2004 à l'endroit des recourants visent, avec le concours de du département fédéral, à mettre à exécution le renvoi des intéressés; elles tendent en premier lieu à obtenir que ces derniers se soumettent de leur plein gré aux obligations – s'agissant notamment de leur départ – découlant pour eux des décisions rendues en matière d'asile.
On pourrait sans doute se demander si les correspondances en question (soit celles des 16 juillet, 11 et 13 août 2004) comportent des décisions d'exécution des décisions de renvoi déjà entrées en force. Les recourants ne le font pas valoir; de surcroît, ces correspondances contiennent apparemment exclusivement une sommation, soit une invitation adressée aux recourants de s'exécuter, assortie de la menace, si tel n'était pas le cas, d'autres mesures. Or, une simple sommation ne constitue pas une décision sujette à recours, à moins qu'elle ne soit accompagnée d'autres éléments, définissant par exemple les modalités d'une exécution par substitution (on admettra ainsi que seule peut être considérée comme une décision d'exécution celle qui fixe des droits et obligations de l'administré qui vont au-delà de la décision de base, entrée en force et restée jusque-là inexécutée; v. à ce sujet Pierre Moor, Droit administratif II 99 ss et 104 ss).
En définitive, les recourants se sont toujours bornés à interpréter la position de l'autorité cantonale comme un refus d'autorisation de séjour (à tort, comme on l'a vu ci-dessus). Il n'est ainsi pas possible de convertir leur démarche en un pourvoi qui serait considéré comme dirigé contre des décisions d'exécution de leur renvoi, alors même que la qualification de ces lettres comme décisions sujettes à recours est des plus douteuses.
3. Dans le souci d'être complet, on relèvera que le prononcé sur effet suspensif attaqué pouvait peut-être apparaître comme critiquable au regard de la garantie du droit d'être entendu, dans la mesure où il a été rendu aussitôt après l'intervention téléphonique d'un représentant du département fédéral, sans que les recourants aient été informés du contenu de celui-ci et aient eu la faculté de se déterminer à ce sujet. Quoi qu'il en soit, dans la mesure où l'on retiendrait l'existence d'un tel vice en l'espèce, force serait de constater désormais qu'il a été réparé, puisque les recourants ont pu exercer ce droit et notamment compléter leurs déterminations sur la base d'une copie de la correspondance du département fédéral du 30 août 2004.
Par ailleurs, les recourants ont produit un avis de droit du professeur Moor; aux yeux de son auteur, il en résulte que le refus de l'ODR de procéder au réexamen du dossier des recourants sur la question de l'admission provisoire peut, à certaines conditions, être considéré comme une décision au sens technique du terme, ce qui ouvrirait la voie d'un recours contre cette dernière. Toutefois, cet aspect du dossier concerne les autorités fédérales, compétentes pour traiter des recours en matière de droit d'asile; cette question reste en revanche sans aucune portée dans le cadre de l'exécution du renvoi à laquelle doit procéder le canton de Vaud. Il n'est pas exclu que les autorités fédérales soient amenées ultérieurement à suspendre les renvois, mais il n'appartient pas à l'autorité de céans de traiter ce point.
e) Il découle des considérations qui précèdent que, dans la mesure où le recours au fond apparaît clairement irrecevable (faute de décision sujette à recours), le recours incident ne peut qu'être rejeté.
. Vu l'issue recours, l'émolument d'arrêt doit être mis à la charge des recourants; ceux-ci n'ont au surplus pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
décide:
I. Le recours incident est rejeté.
II. La décision rendue le 27 août 2004 par le magistrat instructeur est confirmée.
III. L'émolument d'arrêt mis à la charge des recourants, solidairement entre eux, est fixé à 500 (cinq cents) francs.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 7 octobre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint