CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 6 novembre 2007

Composition

M. Robert Zimmermann, président; M. Eric Brandt et M. François Kart, juges.

Recourante

Municipalité de X.________, à X.________, représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey

Autorité intimée

Le Juge instructeur (PJ) du recours au fond

Autorité concernée

Service de l'économie, du logement et du tourisme, représentée par Police cantonale du commerce, à Lausanne

Tiers intéressés

A.________ SA, à X.________, représentée par Me Georges REYMOND, avocat à Lausanne

B.________, à C.________, représenté par Me Georges REYMOND, avocat à Lausanne

D.________ Sàrl, E.________ et F.________, à********, représentée par Me Georges REYMOND, avocat à Lausanne,

Objet	effet suspensif
	Recours Municipalité de X.________ c/ décision du juge instructeur (PJ) du recours au fond du 31 août 2007 dans l'affaire GE.2007.0152

Vu les faits suivants

A. La société G.________ S.A. (ci-après: G.________) était propriétaire de la parcelle n°1******** du Registre foncier de X.________. Sur ce bien-fonds, sis au J.________, est érigé un bâtiment comprenant cinq logements, ainsi qu’un local commercial au rez-de-chaussée. Dans ce local était exploité un café-restaurant à l’enseigne du «H.________». Le 30 novembre 2006, G.________ S.A. avait loué le bâtiment à la société A.________ S.A. (ci-après: A.________). Le 19 décembre 2006, elle a vendu la parcelle n°1******** à la société I.________ S.A. (ci-après: I.________). Le 29 janvier 2007, A.________ a sous-loué les locaux à la société D.________ Sàrl (ci-après: D.________).

B. Le 20 avril 2004, le Département de l’économie a délivré à K.________ l’autorisation l’autorisation d’exploiter et d’exercer, au sens des art. 35 et 36 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB; RSV 935.31), relativement au «H.________». Le 23 novembre 2006, le Service de l’économie, du tourisme et du logement (ci-après: le SELT) a annulé ces autorisations, avec effet au 31 octobre 2006, à raison de la cessation d’activité de la titulaire; il a ordonné la fermeture de l’établissement. Le 20 novembre 2006, B.________ a fait part à la Municipalité de X.________ de son intention de reprendre l’exploitation du «H.________». Le 21 novembre 2006, tout en le félicitant de son initiative, la Municipalité a averti B.________ que la réalisation de son projet impliquait de disposer de l’autorisation requise et qu’elle s’opposerait à toute exploitation de l’établissement sous la forme d’un bar, propice à une certaine faune de noctambules. Le 1^er décembre 2006, le SELT a autorisé la réouverture du «H.________», comme café-restaurant.

C. Le 19 décembre 2006, B.________ a déposé une demande d’exercer, en vue de l’exploitation du «H.________» comme café-bar (cf. art. 14 LADB). Après avoir constaté que des travaux de transformation étaient en cours dans les locaux du «H.________», la municipalité a, le 21 décembre 2006, accordé à I.________ un délai pour présenter une demande d’autorisation de construire; elle lui a imparti un délai pour procéder à des aménagements de sécurité, comprenant notamment l’installation d’un extincteur, la réalisation d’un plafond coupe-feu; l’installation d’une porte et la création de deux sorties de secours. Le 21 décembre 2006, le SELT a ordonné la fermeture immédiate du «H.________» et autorisé la réouverture de l’établissement comme café-bar, jusqu’au 23 février 2007, sous réserve de l’installation d’un extincteur et d’éclairages de secours. Le 1^er février 2007, la municipalité a exigé de I.________ qu’elle fasse poser immédiatement l’extincteur et que soient exécutés dans un délai expirant le 31 juillet 2007, des travaux portant sur la pose d’un coupe-feu sur le plafond séparé le café des étages supérieurs; la modification de la porte reliant le café et la cage d’escaliers menant aux étages supérieurs; le murage ou la réalisation d’une porte, située à côté du bar, donnant accès à l’appartement du premier étage. Le 8 février 2007, la municipalité a autorisé les travaux portant sur la suppression d’une cuisine, la création d’une ouverture dans une cage d’escaliers et l’obturation de deux ouvertures sur la façade Sud-Est du bâtiment.

D. Le 12 janvier 2007, entre 22h et 00h30, le SELT a fait procéder à une surveillance discrète des abords du «H.________»; selon le rapport établi le 15 janvier 2007, les observations faites laissaient supposer que l’établissement et les logements sis dans les étages supérieurs servaient à la prostitution. Les 31 janvier et 28 février 2007, D.________ a annoncé au SELT que le «H.________», ainsi que les logements sis dans les étages supérieurs du bâtiment, accueillaient un salon au sens des art. 8ss de la loi du 30 mars 2004 sur l’exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05). Les 9 février, 6 mars et 15 juin 2007, la municipalité a indiqué au SELT qu’elle s’opposait à ce que le «H.________» soit exploité comme bar ouvert la nuit. Le 12 mars 2007, B.________ a déposé une demande d’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB. Le 7 juin 2007, un inspecteur de la Police cantonale du commerce, ainsi que deux agents de la police municipale de X.________, ont inspecté le «H.________». Selon le rapport établi le 10 juin 2007, il a été constaté que des prostituées se trouvaient dans le bar, y avaient racolé des clients qui les avaient accompagnés dans les étages supérieurs; les travaux de sécurité demandés n’avaient pas été effectués. Le 30 juillet 2007, le SELT a rejeté la demande d’autorisation spéciale présentée par B.________ le 12 mars 2007 (ch. 1 du dispositif de sa décision) et ordonné la fermeture immédiate du «H.________» (ch. 2). Il a retenu, en bref, que l’établissement ne répondrait pas aux exigences en matière de police des constructions (art. 39 LADB), que l’affectation des locaux aurait été modifiée sans autorisation (art. 44 LADB), que B.________ aurait prêté les autorisations dont il était le titulaire, en contravention de l’art. 28 du règlement du 15 janvier 2003, portant exécution de la LADB (RLADB ; RSV 935.31.1), que l’autorisation spéciale requise le 12 mars 2007 devrait être refusée et l’établissement fermé en application de l’art. 60 al. 1 let. a et b LADB.

E. D.________, B.________ et A.________ ont recouru, en concluant principalement à l’annulation de la décision du 30 juillet 2007 et à l’octroi de l’autorisation spéciale requise le 12 mars 2007, subsidiairement au renvoi de la cause au SELT (cause GE.2007.0152). Ils requièrent l’effet suspensif. Ils font valoir que les travaux de sécurité ont été effectués au début du mois d’août 2007 et qu’aucun changement d’affectation n’était intervenu. La municipalité propose le rejet du recours. Le 31 août 2007, le Juge instructeur a admis la demande d’effet suspensif (ch. I du dispositif), suspendu l’exécution de la décision du 30 juillet 2007 (ch. II) et constaté que l’exploitation du «H.________» pouvait se poursuivre (ch. III).

F. La Municipalité de X.________ a formé un recours incident contre cette décision, dont elle demande implicitement l’annulation. Elle requiert en outre, par voie de mesures provisionnelles, que le «H.________» soit fermé immédiatement.

Le SELT s’oppose à la décision sur effet suspensif du 31 août 2007 et propose implicitement l’admission du recours. D.________, B.________ et A.________, pour leur part, concluent au rejet du recours.

G. Le 12 septembre 2007, le Juge instructeur de la présente cause a rejeté la demande de mesures provisionnelles.

H. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. La décision relative à l’effet suspensif peut être portée devant la section des recours (art. 50 let. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives – LJPA; RSV 173.36). Les conditions formelles sont remplies (art. 51 LJPA). Il y a lieu d’entrer en matière.

2. Aux termes de l’art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l’exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire du magistrat instructeur. L’octroi de l’effet suspensif vise à maintenir une situation donnée, afin de ne pas vider le recours de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée; il constitue la règle, dont on ne s’écarte que pour des motifs particulièrement qualifiés (cf. arrêts RE.2006.0004 du 7 mars 2006; RE.2006.0002 du 23 février 2006, et les références citées). Appelé à statuer sur l’effet suspensif, le magistrat instructeur pèse les intérêts en présence, soit, d’une part, celui commandant l’exécution immédiate de la décision attaquée, soit, d’autre part, celui imposant le maintien des choses en l’état jusqu’à droit connu. La section des recours ne jouit dans ce domaine que d’un pouvoir d’examen limité: elle n’a pas à substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle se borne à vérifier que ce dernier a apprécié correctement les intérêts en jeu (arrêt RE.2006.0004, précité).

3. a) Dans la procédure au fond, la décision attaquée comprend deux volets: le premier porte sur le refus de l’autorisation spéciale requise le 12 mars 2007 par B.________ (ch. 1 du dispositif); le second porte sur la fermeture immédiate du «H.________» (ch. 2 du dispositif). La demande d’effet suspensif contenue dans le recours dirigé contre la décision du 30 juillet 2007 ne distingue pas entre ces deux éléments. Elle vise à la suspension de la fermeture de l’établissement. En d’autres termes, les recourants ont demandé à poursuivre l’exploitation du «H.________», jusqu’à droit jugé. Cette conclusion semble viser uniquement le ch. 2 du dispositif de la décision du 30 juillet 2007, tant il est vrai que le juge ne peut pas accorder, par le truchement de l’effet suspensif, une autorisation de police que l’autorité a refusé de délivrer au recourant. Cela étant, il n’est pas concevable de permettre la continuation de l’exploitation d’un établissement soumis à la LADB si le tenancier ne dispose pas de l’autorisation requise. On peut dès lors se demander si la demande d’effet suspensif présentée dans le recours au fond ne vise pas en réalité les ch. 1 et 2 de la décision du 30 juillet 2007. Si tel était le cas, il faudrait admettre que les recourants ont, outre l’effet suspensif attaché au ch. 2 de la décision du 30 juillet 2007, requis – par voie de mesures provisionnelles au sens de l’art. 46 LJPA – que l’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB, requise le 12 mars 2007, soit accordée à titre provisoire, jusqu’au terme de la procédure au fond dans la cause GE.2007.0152. L’ambiguïté de la requête d’effet suspensif se reflète dans la décision du Juge instructeur du 31 août 2007, car le dispositif de celle-ci ne distingue pas entre les différents éléments du dispositif de la décision du 30 juillet 2007 qu’elle touche. Cela étant, dès lors que le Juge instructeur a admis la demande qui lui était faite et autorisé la poursuite de l’exploitation du «H.________», il a également considéré, de manière implicite, que le défaut d’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB ne devait pas faire obstacle à la continuation de l’exploitation de l’établissement. Cette solution allant dans le sens de ce que les recourants dans la cause GE.2007.0152 lui avaient demandé, on ne saurait sur ce point reprocher au Juge instructeur d’être allé au-delà des conclusions qui lui ont été soumises («ultra petita»).

b) Pour ce qui est de la fermeture de l’établissement, le Juge instructeur a considéré, en bref, que les travaux exigés par la municipalité le 1^er février 2007 avaient été exécutés dans l’intervalle; la sécurité du public fréquentant l’établissement étant ainsi assurée, aucun motif de la police des constructions ne s’opposait à l’octroi de l’effet suspensif. Pour le surplus, la décision du 30 juillet 2007 n’ordonnant que la fermeture du café, cette mesure ne pouvait étendre ses effets aux locaux sis dans les étages supérieurs du bâtiment, utilisés à des fins de prostitution. Ce point pourrait prêter à discussion, car les différents locaux du bâtiment forment un tout, du point de vue de l’exercice de la prostitution: le bar sert de lieu de rencontre et de rabattage des clients vers les prostituées racoleuses; le bar et les locaux sis dans les étages supérieurs sont reliés par des cages d’escaliers intérieures. Cette unité fonctionnelle n’a au demeurant pas échappé aux exploitants, qui ont rempli des formulaires d’annonce du salon de prostitution pour chacun des locaux pris séparément, y compris le bar. La question de savoir quelle est la portée exacte de la décision du 30 juillet 2007 à cet égard souffre cependant de rester indécise, car les moyens que développe la recourante à l’appui du recours incident portent sur un autre aspect du litige.

4. a) Pour la municipalité en effet, l’octroi de l’effet suspensif n’entrerait pas en ligne de compte parce qu’aucune autorisation d’exercer et d’exploiter, ainsi que de débiter de l’alcool, n’aurait été octroyée, s’agissant du «H.________». Un intérêt public majeur, lié au contrôle de la vente de l’alcool dans les établissements publics, imposerait de fermer immédiatement le «H.________». A cet égard, le Juge instructeur de la cause au fond a considéré que le SELT avait accordé à A.________ et à B.________ une autorisation provisoire d’exploiter l’établissement en question, jusqu’au 23 février 2007, puis qu’il avait toléré la continuation de l’exploitation, ce qui équivalait à une prolongation tacite de l’autorisation provisoire (consid. 1 de la décision attaquée). La recourante conteste cette appréciation.

b) L’usage de locaux pour la consommation, contre rémunération, de mets ou de boissons est soumis à la LADB (art. 2 let. b LADB). L’exercice d’une telle activité présuppose l’octroi d’une licence d’établissement, qui comprend l’autorisation d’exercer et l’autorisation d’exploiter (art. 4 al. 1 LADB). Après que K.________ ait renoncé à l’exploitation du «H.________», le SELT a, le 23 novembre 2006, constaté la caducité des autorisations d’exploiter et d’exercer, et ordonné la fermeture de l’établissement, avec effet au 31 octobre 2006 (cf. art. 59 LADB). Le 1^er décembre 2006, le SELT a autorisé B.________ à réouvrir provisoirement le «H.________», comme café-restaurant. B.________ a, le 19 décembre 2006, déposé une demande d’autorisation d’exercer, en vue de l’exploitation de l’établissement comme café-bar. Or, le SELT n’a pas statué formellement sur cette requête, dans la suite de la procédure. Cela s’explique par le changement de sous-locataire des locaux, le 29 janvier 2007. Dès l’époque où D.________ a repris l’établissement, la nature de celui-ci s’est modifiée, comme le montrent le rapport du 15 janvier 2007 et le fait que le 31 janvier 2007 (soit le surlendemain de la reprise du bail), D.________ a annoncé la création, dans les locaux du «H.________», d’un salon de prostitution. Dès ce moment, le fait de débiter de l’alcool dans cet établissement nécessitait l’obtention d’une autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB. En effet, l’art. 8 al. 3 LPros exclut que des établissements soumis à la LADB et qui servent de salon de prostitution, soient mis au bénéfice d’une licence ou d’une autorisation simple d’établissement. C’est précisément pour cela que B.________ a, le 12 mars 2007, requis l’octroi d’une autorisation au sens de l’art. 21 LADB. On peut s’étonner que le SELT ait mis plus de quatre mois à examiner cette demande, restée en suspens jusqu’au 30 juillet 2007. Cet atermoiement conforte l’appréciation du Juge instructeur de la cause au fond, selon laquelle le SELT a toléré que l’exploitation du «H.________» se poursuive sous la forme d’un bar et d’un salon de prostitution, y compris pour ce qui concerne le débit de boissons. Il n’en demeure pas moins que depuis le prononcé de la décision du 30 juillet 2007, rejetant la demande d’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB, le débit de boissons dans les locaux du «H.________» est interdite. Sous ce dernier aspect, il semble que le Juge instructeur ait considéré que l’autorisation d’exploiter le bar, accordée provisoirement à B.________ suffirait pour lever cet obstacle. Cette conception ne peut être partagée, puisqu’un salon de prostitution doit, pour débiter de l’alcool, disposer de l’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB.

c) Il ressort de manière implicite de la décision attaquée que le Juge instructeur de la cause au fond a estimé que l’intérêt privé des recourants, lié à la continuation de l’exploitation de l’établissement comme salon de prostitution (y compris pour ce qui concerne le débit de boissons), l’emportait sur l’intérêt public contraire. Relativement au débit de boissons, la décision attaquée présente ainsi les traits d’une mesure provisionnelle, accordant provisoirement l’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB, rejetée selon le ch. 1 du dispositif de la décision du 30 juillet 2007.

aa) Aux termes de l'art. 46 LJPA, d'office ou à la demande d'une partie, le magistrat instructeur ordonne les mesures provisionnelles nécessaires au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux. Les mesures provisionnelles ne doivent en principe pas tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif en admettant ou en rejetant provisoirement les conclusions du recours au fond, sauf circonstances exceptionnelles, lorsque la protection des droits ne peut être réalisée autrement (arrêts RE.2007.0008 du 5 juin 2007; RE.2004.0026 du 6 août 2004; RE.2004.0010 du 26 mai 2004). C'est dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, qu'il convient de déterminer si le refus de la mesure provisionnelle est de nature à compromettre les droits de la partie qui la requiert et lui causer ainsi un préjudice irréparable (arrêts RE.2007.0008, précité; RE.2005.0032 du 24 octobre 2005; RE.2001.0031 du 28 décembre 2001). La section des recours examine la décision du magistrat instructeur sous l’angle de la légalité uniquement, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (arrêts RE.2007.0008, précité; RE.2005.0003 du 24 mars 2005); elle ne statue pas en opportunité, faute de dispositions spéciales le prévoyant (arrêts RE.2007.0008, précité; RE.1999.0028 du 27 septembre 1999).

bb) Du point de vue de l’effet suspensif et des mesures provisionnelles, la fermeture du «H.________» et le rejet de la demande d’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB sont étroitement liées, car on ne conçoit guère qu’un salon de prostitution soit privé de la possibilité de débiter de l’alcool, sans parler du fait qu’une mesure qui consisterait à autoriser provisoirement l’exploitation du salon de prostitution, tout en y interdisant le débit de boissons, serait difficile à exécuter. L’intérêt des recourants au maintien de la situation actuelle est indéniable, notamment sous l’angle de la liberté économique. Quant à l’intérêt public opposé, il est également important. Si la municipalité n’a pas objecté à la réouverture de l’établissement après le départ de la précédente tenancière, elle s’est d’emblée et de manière constante opposée à la transformation de ce café-restaurant en un bar ouvert la nuit, sans parler du salon de prostitution. Compte tenu de la situation prévalant à X.________ et du grand nombre d’établissements publics dans cette ville, cet avis pèse d’un grand poids. Le SELT s’y est au demeurant référé expressément pour justifier la fermeture de l’établissement. Encore faudrait-il pour cela que les conditions visées par l’art. 16 LPros soient réunies. Cette question ne peut être résolue, puisque le SELT a, dans sa décision du 30 juillet 2007 attaquée au fond, examiné la situation uniquement sous l’angle de la LADB. Il a considéré que la fermeture du «H.________» s’imposerait au regard de l’art. 60 al. 1 let. a et b de cette loi, visant le respect de l’ordre public et des conditions d’exploitation des locaux. En l’état de la procédure au fond, il est impossible de faire des prévisions sur le sort qui lui sera réservé. Selon son appréciation, le Juge instructeur pourrait ordonner un second échange d’écritures; il devra statuer sur les mesures d’instruction proposées par les parties; il n’est pas exclu à première vue qu’il ordonne des débats et procède à une inspection locale. La perspective du prononcé de l’arrêt au fond paraît ainsi encore assez éloignée. Il s’ensuit que le refus, au titre des mesures provisionnelles, de l’autorisation de débiter des boissons dans les locaux du salon de prostitution aménagé dans le bâtiment abritant le «H.________», entraverait grandement l’exercice par les recourants de leur activité économique, garantie par la Constitution, et leur causerait un dommage difficilement réparable, pour le cas où le recours au fond devait être admis. Cet intérêt l’emporte sur celui de la municipalité de faire cesser immédiatement le trouble que cause l’exploitation du salon de prostitution. A cet égard, la municipalité invoque essentiellement le tort que fait à l’image de la ville ce type d’activités.

5. Le recours incident doit ainsi être rejeté. Les frais en sont mis à la charge de la municipalité, ainsi qu’une indemnité à verser aux tiers intéressés, à titre de dépens (art. 55 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 31 août 2007 par le Juge instructeur de la cause GE.2007.0152 est confirmée.

III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Municipalité de X.________.

IV. La Municipalité de X.________ versera aux tiers intéressés une indemnité de 1'000 (mille francs) à titre de dépens.

Lausanne, le 6 novembre 2007

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.