TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 juin 2008

Composition

M. François Kart, président; MM. Robert Zimmermann et Alain Zumsteg, juges.

Recourantes

Port-franc et entrepôts de Lausanne-Chavornay SA (PESA), à Chavornay,

Terminal Combiné Chavornay SA (TERCO), à Chavornay,

PISTOR SA, à Rothenburg,

toutes trois représentées par Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Le Juge instructeur (PL) du recours au fond.

Autorités concernées

Département de l'économie, Secrétariat général, représenté par Service du développement territorial, à Lausanne Adm,

Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières "zone industrielle de Chavornay", représentée par Pierre DAENZER, secrétaire, à Orbe,

Syndicat d'améliorations foncières "zone industrielle de Chavornay", représenté par Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne.

Objet	effet suspensif
	Recours PESA SA et consorts c/ décision du juge instructeur (PL) du recours au fond du 20 mars 2008 (AF.2007.0009)

Vu les faits suivants

A. Le Syndicat d'améliorations foncières "zone Industrielle de Chavornay" (ci après: le syndicat) a été constitué le 19 juin 1996. Ses buts statutaires sont:

- le remaniement parcellaire nécessité par l'adoption du plan partiel d'affectation "Sous ville", "Perrevuit", "Les Places", "Vers-la-Gare", et "St-Marcel";

- la création des équipements collectifs liés audit plan.

Le syndicat comprend trente-huit propriétaires, pour une surface totale, domaine public compris, de 605'345 m2. Les équipements collectifs comprennent différentes chaussées, un chemin en béton, des conduites d'eau potable, des travaux d'éclairage et la construction de collecteurs d'eau claire et usée. Le coût total des travaux projetés, selon ce qui a été mis à l'enquête publique, s'élève à 14'0029'000 fr., soit 10'231'000 fr. pour l'étape 1 et 3'798'000 fr. pour l'étape suivante. Les participations de tiers pour la première étape s'élevant à 2'104'000 fr., le coût reporté sur les propriétaires pour cette étape est de 8'127'000 fr. (cf. réponse du syndicat du 17 mars 2008 dans le cadre de la procédure au fond p. 3).

B. Du 30 avril au 30 mai 2007 ont été mis à l'enquête publique la modification de l'avant-projet des travaux collectifs et privés, le projet d'exécution des travaux collectifs - étape 1 - et la clé de répartition des frais. A ce jour, l'enquête relative à la modification de l'avant-projet des travaux collectifs et privés est terminée. Il en va de même de la procédure relative à la première étape du projet d'exécution des travaux collectifs, sous réserve d'un recours pendant devant la Cour de droit administratif et public. La clé de répartition des frais va faire l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête.

C. Lors d'une assemblée générale extraordinaire du syndicat tenue le 12 décembre 2007, l'assemblée générale a approuvé le devis du projet d'exécution des travaux (s'élevant à 14'023'000 fr.) et accepté la mise en chantier d'une première tranche des travaux devisés à 6'527'000 fr. A cette occasion, l'assemblée générale a également statué sur les versements anticipés prévus par l'art. 43 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; RSV 913.11). Cette décision prévoit, en substance, que les propriétaires bénéficiant d'un permis de construire délivré après la date de création du syndicat devront verser 45% du total de leur contribution aux frais des travaux jusqu'à la fin 2008 et 45% jusqu'à la fin 2009. Les autres propriétaires devront verser 10% chaque année dès et y compris la fin de l'année 2008. La décision fixe les échéances annuelles (30 septembre) et l'intérêt moratoire (1% de plus que le compte courant BCV). Selon le procès verbal de l'assemblée générale (p. 9), les versements anticipés seront calculés sur la base d'un montant total des travaux de 7'723'000 fr.

D. Le 21 décembre 2007, Port-franc et entrepôts de Lausanne-Chavornay SA (PESA), Terminal Combine Chavornay SA (TERCO), et Pistor SA ont déposé un recours auprès du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) en concluant à ce que les décisions prises par l'Assemblée générale extraordinaire du syndicat d'améliorations foncières de la zone industrielle de Chavornay le 12 décembre 2007 relatives à l'approbation du devis du projet d'exécution des travaux et à la perception de versements anticipés "extraordinaires" soient annulées. Le recours était accompagné d'une requête d'effet suspensif.

E. Par décision incidente du 20 mars 2008, le juge instructeur de la cause au fond a rejeté la requête d'effet suspensif.

F. PESA, TERCO et PISTOR SA ont déposé un recours incident contre cette décision le 3 avril 2008 en concluant à sa réforme en ce sens que la requête d'effet suspensif est admise. Le Service du développement territorial (SDT) a déposé des observations le 23 avril 2008. La commission de classification du syndicat a déposé des observations le 5 mai 2008. Le syndicat a déposé des observations le 7 mai 2008 en concluant au rejet du recours.

Considérant en droit

1. Selon l'art. 45 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV. 173.36), le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L'art. 46 LJPA régit quant à lui de manière générale les mesures provisionnelles, l'effet suspensif étant l'une d'entre elles.

Comme la section des recours du Tribunal administratif l'a rappelé régulièrement (v. p. ex. RE 2004.0020 du 14 juillet 2004, RE 2001.026 du 28 septembre 2001, RE 2002.0011, du 12 mars 2002), l'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée; il rend la décision contestée inefficace jusqu'à droit connu au fond. C'est dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours; sa décision sur ce point doit résulter d'une balance des intérêts entre l'exécution immédiate de la décision attaquée et le maintien du régime antérieur jusqu'à droit connu (RE 2004.0020 précité et références). Il convient en règle générale d'accorder l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des partie ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis (RDAF 1994 p. 321). En principe, il y a toujours effet suspensif pour les décisions qui obligent leur destinataire à une prestation en argent, faute d'intérêt public à une exécution immédiate (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2^ème éd., p. 680).

La section des recours du Tribunal administratif a par ailleurs indiqué à réitérées reprises que son pouvoir d'examen était limité à la légalité (art. 36 lit. a et c LJPA, cette dernière lettre a contrario), y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Elle s'abstient de tenir compte de l'issue probable de la procédure, sauf si elle est manifeste; au surplus, elle examine pour l'essentiel si le juge instructeur a commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation et n'annule sa décision que s'il a omis de tenir compte d'éléments importants ou les a appréciés de manière erronée (RE 2004.0020 précité et références).

L'effet suspensif peut également être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé; la même solution doit valoir à plus forte raison s'agissant d'un pourvoi irrecevable. Dans ce dernier cas, le magistrat instructeur ne doit toutefois refuser l'effet suspensif que si le caractère mal fondé du recours est précisément "manifeste". En revanche, il ne doit pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la section du tribunal qu'il sera amené à présider. La même retenue ne s'impose en revanche pas lorsque le recours soulève des questions de nature essentiellement juridique, dans l'examen desquelles l'appréciation ne joue pas de rôle. Ainsi, l'effet suspensif pourra être refusé lorsqu'une règle légale claire ou une jurisprudence constante s'oppose à l'admission du recours. Le constat du caractère manifestement mal fondé d'un recours doit pouvoir être établi sur la base d'un état de fait non contesté et résulter de l'application de règles de droit qui ne laissent pas un pouvoir d'appréciation à la section devant statuer sur le fond du recours ou encore découler d'une jurisprudence constante. La solution juridique au recours doit s'imposer d'elle-même de manière évidente. Par exemple, l'effet suspensif peut être refusé si la durée du retrait d'un permis de conduire correspond au minimum légal et si les faits à la base de la décision attaquée sont admis (sur ce qui précède, voir RE 2004.0020 précité et références).

2. Dans le cas d'espèce, le recours sur le fond est dirigé contre deux décisions prises le 12 décembre 2007 par l¿assemblée générale du syndicat concernant, d¿une part, l¿approbation du devis du projet d¿exécution des travaux collectifs et privés et, d¿autre part, la perception des versements anticipés. Bien que le recours incident soit dirigé contre la décision du juge instructeur rejetant de manière globale la requête d'effet suspensif formulée dans le recours au fond, on constate, à la lecture du recours incident, que les recourantes s'en prennent uniquement à cette décision en tant qu¿elle concerne les versements anticipés.

Il convient d¿examiner en premier lieu si, sur ce point, la question de l¿effet suspensif est pertinente. Ceci implique de vérifier si, en cas de confirmation de la décision refusant l¿effet suspensif, le syndicat sera en mesure d¿obtenir le paiement immédiat des versements anticipés mis à la charge des trois recourantes, à savoir s'il pourra cas échéant obtenir la levée d'une opposition dans le cadre de la procédure de poursuite régie par la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS 281.1). La LAF traite de cette question à son art. 46. Selon cette disposition, les décisions définitives relatives aux versements anticipés, aux frais d¿exécution et aux charges d¿entretien valent titre exécutoire, au sens de l¿art. 80 al. 2 LP.

En l¿occurrence, on constate que la décision rendue au sujet des versements anticipés le 12 décembre 2007 ne sera pas définitive, ceci même si le refus d'effet suspensif au recours devait être confirmé. Par conséquent, même dans cette hypothèse, elle n¿aura pas force exécutoire au sens de l¿art. 80 al. 2 LP et le paiement immédiat des versement anticipés ne pourra pas être exigé. Se pose ainsi la question de savoir si le litige relatif à l¿effet suspensif a un objet. Même si l'on devait considérer qu'il est possible, au vu de l¿art. 46 LAF, de rendre immédiatement exécutoire, par voie de mesures provisionnelles, une décision portant sur le versement d¿une somme d¿argent, une telle mesure impliquerait qu¿il y ait urgence, en d¿autres termes que l¿exécution immédiate de la décision attaquée s¿impose pour des motifs prépondérants d¿intérêt public ou privé. Or, ni la commission de classification ni le syndicat n¿expose de manière convaincante pourquoi le début des travaux ne pourrait souffrir un retard de quelques mois consécutif à la procédure. Certes, ils mentionnent que les versements anticipés sont indispensables pour commencer les travaux liés aux infrastructures et qu¿un retard pourrait mettre en cause l¿installation d¿entreprises intéressantes, la commission de la classification mentionnant à cet égard qu¿elle a dû refuser un permis de construire pour un important projet mis à l¿enquête publique du 17 octobre au 15 novembre 2007. Si l'on peut admettre que le développement de la zone industrielle de Chavornay, qui fait partie d¿un pôle de développement économique cantonal, répond à un intérêt public, il n¿est pas démontré que l¿ouverture du chantier serait indissolublement liée aux nouveaux versements anticipés décidés par l¿assemblée générale. Les recourantes prétendent à cet égard, sans être démenties, que le financement de la première tranche des travaux pourrait débuter à la faveur des versements anticipés extraordinaires accumulés jusqu¿à ce jour, qui dépasseraient 1'000'000 fr. En outre, il apparaît qu¿un prêt couvrant 65 % du coût devrait pouvoir être obtenu du GOP, bien que le syndicat et le service cantonal soutiennent que l'octroi de ce prêt ne serait pas acquis. On note enfin que, même s¿il n¿est que financier, l¿intérêt des recourantes à ne pas avoir à débourser sans délai une contribution équivalant à 45 % de leur contribution présumée au coût des travaux est évident. Partant, on ne se trouve pas en présence d¿un intérêt public ou privé prépondérant justifiant d¿imposer, par voie de mesures provisionnelles, une exécution immédiate de la décision attaquée en tant qu¿elle concerne les versements anticipés.

3. Il résulte des considérants que le recours incident doit être admis et la décision attaquée annulée. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge du syndicat. Ce dernier versera en outre des dépens aux recourantes, qui ont agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. Le chiffre 1 de la décision sur effet suspensif du 20 mars 2008 est réformé en ce sens que la requête d'effet suspensif est admise.

III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du Syndicat d'améliorations foncières "zone industrielle de Chavornay".

IV. Le syndicat d'améliorations foncières "zone industrielle de Chavornay" versera à Port-franc et entrepôts de Lausanne-Chavornay SA, Terminal Combiné Chavornay SA et Pistor SA une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

Ztk/Lausanne, le 10 juin 2008

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.