TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 4 novembre 2008
Composition	M. Vincent Pelet, président; Mme Imogen Billotte et M. Pierre Journot, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourant

X.________, à ********, représenté par l'avocat Guillaume PERROT, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Le Juge instructeur (FK) du recours au fond,

  

Autorité concernée

Municipalité de Lausanne,

  

 

Objet	effet suspensif
	Recours X.________ c/ décision incidente du 31 juillet 2008 du Juge instructeur saisi dans la cause GE.2008.0160 (FK)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, né en 1965, a été engagé dès le 1^er octobre 2001 par Y.________ en qualité d'administrateur "clientage" au Service d'organisation et d'informatique (ci-après: le SOI). Le 5 septembre 2002, il a été promu en qualité de chef de la section "soutien" avec effet rétroactif au 1^er juillet 2002.

B.                               Dans les entretiens de collaboration de 2003 et 2004, l'ancien chef du SOI, Z.________, a qualifié les prestations fournies par X.________ d'"excellentes". Dans l'entretien de collaboration de 2005, le nouveau chef de service, A.________, entré en fonction deux mois auparavant, a qualifié les prestations de X.________ de "bonnes" en fondant son appréciation sur les éléments fournis par Z.________.

C.                               A la suite d'une réorganisation du SOI, la section "soutien" a été dissoute le 1^er janvier 2006. L'équipe de la section "soutien" a été intégrée dans la section "technologie et infrastructures" et X.________ nommé chef de projet, chargé de la gestion électronique des documents (GED). L'intéressé a été rattaché dans un premier temps directement au chef de service puis, dès le 1^er juillet 2006, à B.________, chargé des relations clientèle au sein du SOI.

Dans l'entretien de collaboration portant sur la période du 29 septembre 2005 au 30 juin 2006, A.________ a qualifié les connaissances professionnelles, la qualité des prestations, l'écoute et la communication de X.________ d'"insuffisantes"; il a néanmoins considéré que, globalement, les prestations fournies par X.________ étaient "bonnes".

Dans l'entretien de collaboration portant sur la période du 1^er juillet au 30 septembre 2006, B.________ a apprécié globalement l'activité de X.________ de la même manière que A.________; il a ajouté qu'"à cette date, le nombre d'expériences [était] trop restreint pour une évaluation fondée dans tous les domaines".

Dans l'entretien de collaboration portant sur la période du 1^er octobre 2006 au 31 août 2007, B.________ a qualifié les connaissances professionnelles, le volume des prestations et la relation de X.________ avec l'équipe d'"insuffisants"; il a considéré que, globalement, les prestations fournies par X.________ étaient "suffisantes". Dans une note annexée à l'entretien de collaboration, B.________ a précisé:

"…, j'ai décidé de lui attribuer la note "suffisant". Il faut en effet que M. X.________ corrige le manque de productivité et comble une partie du manque de connaissances techniques et applicatives, deux éléments importants pour un chef de projet. S'il ne devait pas y arriver d'ici à la fin du prochain exercice, la notation correspondante deviendrait "insuffisant".

Pour ce qui concerne les relations avec l'équipe (les équipes pour un chef de projet), je doute qu'il lui soit possible de corriger son attitude, profondément ancrée dans sa personnalité."

Dans une note annexée à l'entretien de collaboration, X.________ a contesté en substance les griefs qui lui étaient faits, accusant B.________ et A.________ de le harceler, afin de le culpabiliser pour qu'il quitte son poste de son plein gré.

En raison des conflits existant entre X.________ et sa hiérarchie, A.________ a décidé de transférer l'intéressé dans la section "études et applications", dirigée par C.________, dès le 1^er septembre 2007.

D.                               Le 15 novembre 2007, X.________ a adressé à A.________ le courriel suivant:

"…je n'ai pas eu l'occasion de parler de certaines rumeurs qui circulent dans les couloirs à ton sujet; […]

Ces rumeurs concernent les sujets suivants:

Tu aurais donné une promotion à SP alors que tu lui as retiré des responsabilités suite aux conflits qu'il a avec les secrétaires; il se dit que tu aurais cédé aux menaces d'amnésie que t'aurait fait SP…

Tu aurais sortis PO du grp EPT et donné ton accord pour la formation de Master en cyberadmin afin de l'éloigner du service pour éviter de traiter son problème d'alcoolisme et les critiques à son encontre…

Tu aurais choisis le produit 1******** BPA sans le mettre en concurrence parce que tu recevrais des "cadeaux" de la part d'1********; il se dit aussi que lors d'une présentation à Montreux, c'est le seul produit qui n'a pas répondu à la demande, face à d'autres concurrents, pourtant tu la choisis.

Que dois-je comprendre?"

Dans un courriel adressé le 16 novembre 2007 à 10h06 à X.________, A.________ a contesté ces rumeurs.

Le même jour, à 16h35, X.________ a adressé un courriel au syndic D.________ dans lequel il dénonçait le comportement de A.________ qui refuserait de reconnaître les critiques faites lors du dernier entretien de collaboration. Il a joint à son message le courriel du 15 novembre 2007 et la réponse de A.________.

Dans un courriel adressé le 19 novembre 2007 au syndic D.________, A.________ s’est plaint du comportement de X.________ et a contesté les prétendues rumeurs, en sollicitant un entretien pour décider de la suite à donner à cette affaire.

E.                               Le 19 novembre 2007 s'est tenue une séance réunissant X.________, A.________, C.________, E.________, chef du Service du développement stratégique (SDS), et F.________, chef du groupe informatique des Service industriels de Lausanne (SIL). Il s'agissait d'examiner dans quelles conditions X.________ pouvait être mis à la disposition des SIL, voire y être transféré. Lors de cette séance, E.________ a expliqué à X.________ qu'en raison des mauvaises expériences passées, il s'agissait pour lui d'une "dernière chance" de démontrer sa capacité à pouvoir travailler harmonieusement.

Le lendemain, X.________ a adressé un courriel aux participants à la séance dans lequel il considérait, vu l'expression "dernière chance", un transfert au SDS comme une mesure portant atteinte à son intégrité.

F.                                Dans l'intervalle, le 16 novembre 2007, X.________ a eu un entretien avec le syndic D.________, qui lui a demandé un rapport détaillé sur ses conditions de travail au SOI. Le 3 décembre 2007, l'intéressé a transmis le rapport demandé. D'après lui, A.________ gèrerait mal le personnel, ferait de mauvais choix de logiciels et gaspillerait l'argent des contribuables; en outre, le chef de service le rabaisserait et le dénigrerait auprès de ses collègues de travail et d'autres fonctionnaires de la ville de Lausanne, ce qui constituerait un mobbing évident.

G.                               Par lettre du 11 janvier 2008, le syndic D.________ a informé X.________ qu'en raison du conflit qui l'opposait à sa hiérarchie, des problèmes relationnels constatés et de son insuffisance dans l'accomplissement de son travail, il avait décidé d'ouvrir une enquête administrative selon l'art. 71 du règlement pour le personnel de l'administration communale du 11 octobre 1977 (ci-après: RPAC) et qu'il procéderait à son audition le 22 janvier 2008. La lettre précisait que les faits incriminés étaient suffisamment graves, à première vue, pour justifier un licenciement; toutefois, un déplacement au sens de l'art. 72 RPAC était envisagé en lieu et place du renvoi.

Lors de son audition du 22 janvier 2008, X.________ a contesté toutes les critiques formulées à son égard, estimé qu'il était victime de mobbing et demandé qu'une enquête à ce sujet soit menée et confiée à une personne extérieure. Le syndic D.________ a informé l'intéressé qu'il suspendait la procédure jusqu'à l'issue de cette enquête et lui a donné le choix entre un transfert provisoire aux SIL ou la suspension avec maintien du traitement jusqu'à la fin de l'enquête. Vu la déclaration "de dernière chance" faite par E.________, X.________ a opté pour la suspension avec maintien du traitement.

Dans sa séance du 24 janvier 2008, Y.________ a décidé de mandater l'ancien juge cantonal G.________ pour enquêter sur les accusations de mobbing portées par X.________ et de suspendre l'intéressé en application de l'art. 67 RPAC avec maintien du droit au traitement jusqu'à la fin de l'enquête.

L'enquêteur a déposé son rapport le 3 avril 2008; il a conclu à l'absence d'harcèlement ou de mobbing de la part de A.________.

H.                               Par lettre du 6 mai 2008, le syndic D.________ a informé X.________ que l'ancien juge cantonal G.________ avait déposé son rapport et qu'il avait conclu à l'absence d'actes d'harcèlement ou de mobbing. Il a ajouté que, compte tenu des conclusions du rapport, il avait décidé de reprendre l'enquête administrative en vue de son licenciement pour justes motifs et qu'il l'auditionnerait le 5 juin 2008.

Par lettre du 4 juin 2008, X.________ a contesté les conclusions du rapport de l'enquêteur et maintenu qu'il avait été victime de mobbing de la part de A.________.

Lors de son audition du 5 juin 2008, X.________ a indiqué avoir les connaissances techniques suffisantes pour occuper un poste de chef de projet. Il a admis toutefois que, au vu de la procédure administrative engagée, à tort selon lui, à son encontre, on puisse craindre que la confiance soit entamée.

Dans sa séance du 12 juin 2008, après avoir pris connaissance du rapport de l'ancien juge cantonal G.________, ainsi que des procès-verbaux des auditions des 22 janvier et 5 juin 2008, Y.________ a pris la décision de principe de licencier X.________ avec effet immédiat pour justes motifs. Par lettre du même jour, le syndic D.________ en a informé l'intéressé, tout en lui précisant qu'il ne s'agissait là que d'une prise de position de principe qui, le cas échéant, devra être confirmée ultérieurement après le préavis de la Commission paritaire.

Dans sa séance du 25 juin 2008, après avoir pris connaissance du préavis favorable de la Commission paritaire, Y.________ a décidé de confirmer sa décision de principe de licencier X.________ avec effet immédiat pour justes motifs. Le syndic D.________ en a informé l'intéressé dans une lettre du même jour, dont on extrait le passage suivant:

"[…]

Si dans un premier temps, un déplacement au service du développement stratégique en application de l'article 72 RPAC a pu être envisagé par esprit de conciliation et pour permettre à X.________ d'avoir une ultime chance de faire ses preuves dans un environnement nouveau et de tirer un trait sur le passé, cette proposition n'est actuellement plus possible. En effet, lors de son audition du 22 janvier 2008, votre mandant a obstinément refusé d'adopter une attitude conciliatrice et a préféré l'affrontement, en invoquant de mauvais prétextes. Malgré les mises en garde sur les conséquences irréversibles d'une telle décision, X.________ a refusé tout déplacement, fût-ce provisoire, et a exigé qu'une enquête soit ouverte pour faire la lumière sur le mobbing dont il prétendait avoir été victime, tant il était persuadé de son excellence.

Ce dernier sursaut d'intransigeance s'est retourné contre lui car l'enquête a, non seulement écarté, toutes les accusations de mobbing, mais elle a encore jeté une lumière crue sur les insuffisances dont votre mandant souffre et sur la pertinence des reproches de ses supérieurs. En effet, à une exception près, les nombreux témoins entendus sont unanimes pour juger que les capacités de X.________ sont insuffisantes pour occuper un poste de chef de projet. En outre, il apparaît clairement que, malgré le temps qui s'est écoulé depuis sa nomination à ce nouveau poste, votre mandant n'a pas été en mesure ou n'a pas jugé utile de s'améliorer ou de compléter sa formation pour pallier ses carences. Il s'avère aussi que son caractère entier et intransigeant, sa haute opinion de lui-même et le sentiment d'avoir toujours raison l'empêchent de se remettre en question, ce qui rend le contact difficile avec ses interlocuteurs, plus particulièrement avec ses supérieurs.

Enfin, les pièces du dossier démontrent à l'envi que X.________ est absolument incapable de se fondre dans le moule hiérarchique qu'imposent les relations de service et qu'il persiste à refuser de ses conformer aux ordres de ses supérieurs pour imposer envers et contre tout son opinion, malgré les explications données. Incapable de tirer les leçons du passé, il n'hésite toujours pas à porter des accusations dénuées de pertinence et à colporter des propos malséants, voire gravement attentatoires à l'honneur, à l'encontre de ses détracteurs, au moment où ils mettent ses déficiences en évidence.

Les conditions de l'article 70 RPAC sont ainsi incontestablement remplies et il existe de justes motifs rendant impossible la poursuite des rapports de service.

Ce licenciement doit avoir un effet immédiat, tant le lien de confiance qui doit présider dans les rapports de travail est définitivement rompu; il ne saurait ainsi être question que X.________ puisse reprendre, même provisoirement, des activités au sein de la Commune. Devant la Commission paritaire, votre mandant a d'ailleurs clairement déclaré qu'il n'avait plus aucune confiance, ni envers son chef de service, ni envers le syndic soussigné et ne se voyait ainsi pas reprendre une quelconque activité au sein de l'administration.

[…]"

I.                                   X.________, par l'intermédiaire de son conseil, a recouru le 16 juillet 2008 contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant principalement à son annulation et à sa réintégration dans sa fonction au sein du SOI ou dans tout autre fonction équivalente auprès de la Commune de Lausanne. Il a requis par ailleurs l'effet suspensif.

Dans ses déterminations du 25 juillet 2008, l'autorité intimée a conclu au rejet de la requête d'effet suspensif.

Par décision incidente du 31 juillet 2008, le magistrat instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif, considérant ce qui suit:

"qu’il résulte du dossier produit par la municipalité que le recourant a accusé son chef de service de mobbing dans un courriel adressé au syndic le 3 décembre 2007 et qu’il a réitéré ses accusations dans un courrier adressé au syndic le 4 juin 2008 malgré les conclusions d’un rapport d’un enquêteur indépendant constatant que les accusations de mobbing n’étaient pas fondées,

que, dans ces circonstances, une réintégration du recourant dans le SOI pendant la procédure n’est pas envisageable,

que, prima facie, ces circonstances rendent également problématique la réintégration du recourant dans un autre service de l’Administration communale jusqu’à droit connu sur son recours,

que, lors de son audition par le syndic du 22 janvier 2008, il avait au demeurant refusé un transfert provisoire dans un autre service en préférant une suspension avec maintien du traitement jusqu’à la fin du résultat de l’enquête confiée à l’enquêteur indépendant,

qu’une réintégration du recourant dans l’administration communale après plusieurs mois de cessation d’activité ne manquerait pas de poser problème sous l’angle de la bonne marche de l’administration,

que son intérêt privé à réintégrer l’administration communale et à percevoir un salaire de la commune doit être relativisé dans la mesure où il peut percevoir des indemnités de chômage pendant la procédure de recours,

que, dans ces circonstances, l’intérêt de la Commune de Lausanne a ce que le recourant ne soit pas réintégré dans son administration jusqu’à droit connu au fond, l’emporte sur l’intérêt de ce dernier à pouvoir reprendre une activité et percevoir un salaire de la Commune de Lausanne"

J.                                 X.________, par l'intermédiaire de son conseil, a recouru le 15 août 2008 contre la décision du magistrat instructeur devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à ce que l'effet suspensif demandé soit accordé. A l'appui de ses conclusions, le recourant fait valoir qu'aucun intérêt public prépondérant n'exige la cessation immédiate de ses fonctions. A cet égard, il souligne qu'il n'a jamais mis en péril les intérêts des administrés ou ceux de l'administration communale et que l'autorité intimée ne le prétend du reste pas. En outre, il explique que, s'il a refusé un transfert provisoire dans un autre service lors de son audition par le syndic du 22 janvier 2008, c'est parce que cette solution lui avait été présentée comme une "dernière chance" de convaincre son employeur de le garder à son service. Il estime qu'acceptant le transfert, il aurait implicitement admis avoir commis des manquements graves dans l'exercice de sa fonction. Enfin, il allègue n'avoir actuellement aucun moyen de subvenir à ses moyens. L'Office régional de placement (ci-après: l'ORP) a en effet refusé de lui allouer des prestations de chômage (une copie de l'opposition du recourant contre cette décision est jointe au recours). Dans ce contexte, le recourant considère que la balance des intérêts en présence penche incontestablement en sa faveur.

Le juge intimé a renoncé à déposer une réponse. Dans ses déterminations du 16 septembre 2008, la municipalité a conclu au rejet du recours. La caisse de chômage Comedia, dans une lettre du 31 octobre 2008 au tribunal, s’est prévalu du droit de subrogation de l’art. 29 al. 2 de la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI; RS 837.0) en indiquant qu’elle avait pu déterminer le droit au chômage du recourant le 28 octobre 2008 rétroactivement  au 1^er juillet 2008.

Les moyens respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de dix jours prescrit par l'art. 50 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                                a) L'effet suspensif est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision attaquée. En tant que telle, il doit en principe servir au maintien de l'état de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et la sauvegarde des intérêts litigieux (art. 46 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA). En règle générale il convient d'accorder l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis (RDAF 1994, p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann, Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993, p. 149-150).

b) En matière de contentieux de la fonction publique, le Tribunal administratif a jugé que le fonctionnaire licencié n'avait pas droit au maintien de son traitement durant la procédure de recours par le biais de l'octroi d'un effet suspensif dès lors que son intérêt à recevoir la différence entre l'indemnité de chômage à laquelle il pouvait prétendre et son traitement était moindre que l'intérêt de la collectivité à ne pas verser une rémunération sans contrepartie (arrêts RE.1998.0043 du 22 janvier 1999 et RE.1996.0057 du 12 février 1997). Une telle considération ne vaut toutefois que si la poursuite de l'occupation du recourant durant le procès n'est pas litigieuse. Si, au contraire, le recourant revendique dans l'immédiat – comme en l'espèce – un maintien à son poste de travail, il faut alors décider, sur la base de considérations objectives, si un intérêt public prédominant exige la cessation immédiate des fonctions de l'intéressé. Dans la négative, l'effet suspensif pourra maintenir l'occupation et, partant, le traitement (arrêts RE.2002.0019 du 11 juillet 2002 et RE.2001.0004 du 5 avril 2001). Il s'agit plus particulièrement d'examiner s'il existe de prime abord des présomptions suffisantes que le maintien en fonction de l'intéressé serait contraire à la bonne marche de l'administration, puis comparer cet intérêt public à l'intérêt privé du recourant à rester en service (arrêts RE.2003.0018 du 12 juin 2003 et RE.2002.0019 précité).

3.                                a) En l'espèce, il convient d'examiner si le juge intimé a correctement procédé à la pesée de ces intérêts. Dans le cadre de cet examen, le tribunal est toutefois limité à un contrôle de la légalité de la décision attaquée (art. 36 let. a LJPA); il ne peut donc pas substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur (voir en dernier lieu, arrêts RE.2008.0017 du 14 octobre 2008 et RE.2008.0013 du 8 septembre 2008).

b) Dans une lettre du 3 décembre 2007 adressée au syndic, le recourant a porté des accusations de mobbing contre son chef de service. Dans son rapport du 3 avril 2008, l'ancien juge cantonal G.________ mandaté par la municipalité pour enquêter sur ces accusations a conclu à l'absence d'harcèlement ou de mobbing. Dans une lettre du 4 juin 2008 adressée au syndic, le recourant a malgré tout réitéré ses accusations de mobbing contre son chef de service. Compte tenu de ces circonstances, la réintégration du recourant dans sa fonction au sein du SOI ne pourrait se faire sans créer de graves tensions. En outre, la réintégration de l'intéressé dans un autre service de l'administration communale n'est pas non plus envisageable. En effet, comme le relève la municipalité, le recourant ne pourrait être affecté qu'à une activité dans l'informatique et serait dès lors placé sous la direction du SOI. C'est dès lors à juste titre que le juge intimé a estimé que la réintégration du recourant serait contraire à la bonne marche de l'administration.

Il reste à comparer cet intérêt public avec l'intérêt privé du recourant à pouvoir reprendre une activité et percevoir son traitement. Sur ce point, le juge intimé a relevé que l'intérêt du recourant devait être relativisé, dans la mesure où il pouvait percevoir des indemnités de chômage pendant la procédure de recours. Le recourant fait valoir que cette appréciation ne correspond pas à la réalité. L'ORP a en effet refusé de lui allouer des prestations de chômage. Le recourant a produit l'opposition qu'il a formée contre cette décision. Il en ressort que l'ORP a considéré que l'intéressé exerçait une activité indépendante et qu'il était dès lors inapte au placement. Selon le recourant, l'ORP aurait toutefois mal interprété ses explications relatives au temps consacré à une activité indépendante envisagée à long terme (et non dans l’immédiat). L’argumentation développée devrait – pour autant qu’elle soit établie – conduire à ce que le recourant obtienne gain de cause devant le Service de l'emploi et puisse percevoir des prestations de chômage, au moins pour le taux correspondant à sa disponibilité au placement. La lettre du 31 octobre 2008 de la caisse de chômage Comedia évoque d’ailleurs déjà un droit au chômage admis dès le 1^er juillet 2008.

c) Au regard de ces éléments, le juge instructeur n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que l'intérêt public de la commune l'emportait sur l'intérêt privé du recourant à pouvoir reprendre une activité et percevoir son traitement.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours incident et à la confirmation de la décision attaquée. Conformément à la pratique en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d'émolument, ni alloué de dépens (décision de la Cour plénière du Tribunal administratif du 30 juin 2000).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

 

I.                                   Le recours incident est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 31 juillet 2008 par le juge instructeur est confirmée.

III.                                L'arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 4 novembre 2008

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

 

 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.