TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 novembre 2016

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; Mme Imogen Billotte et M. Guillaume Vianin, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourante

Direction générale de l'environnement (DGE), à Lausanne,

Autorité intimée

Le Juge instructeur (ADZ) du recours au fond,

Autorités concernées	1.	Conseil communal de Montreux, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
	2.	Département du territoire et de l’environnement (DTE), représentée par le Service du développement territorial, à Lausanne,

Objet	Mesures provisionnelles
	Recours Direction générale de l'environnement c/ décision du Juge instructeur (ADZ) du recours au fond du 24 août 2016 dans la cause AC.2015.0226, rejetant la requête de mesures provisionnelles

Vu les faits suivants

A. Dès fin 2002, la Municipalité de Montreux a entrepris la révision du plan général d'affectation (PGA) de la commune. Un projet concernant la partie urbanisée du territoire communal a été mis à l'enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. Il a suscité 88 oppositions, dont celles de A.________, B.________, C.________, C.________ et E.________, propriétaires de plusieurs biens-fonds au centre et en amont du village de ********. Ils contestaient entre autres la nouvelle limite forestière de la parcelle n^o ********.

Le 2 septembre 2009, le Conseil communal de Montreux a adopté le nouveau PGA, avec divers amendements. Ceux-ci, ainsi que les modifications apportées au nouveau règlement et à son plan, ont nécessité une enquête publique complémentaire, qui a eu lieu du 4 septembre au 3 octobre 2013. 44 nouvelles oppositions ont été enregistrées.

Les 3 et 4 septembre 2013, le Conseil communal de Montreux a adopté les modifications apportées au PGA, telles que soumises à l'enquête publique complémentaire.

Parallèlement, par décision en constatation de nature forestière du 7 août 2014, la Direction générale de l'environnement (DGE), section Conservation des forêts, a écarté les oppositions formées lors des deux mises à l'enquête publique par les propriétaires contestant les nouvelles délimitations des lisières forestières, notamment celle de la parcelle n^o ********.

Le 10 juin 2015, la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement, sous réserve de certains points, le nouveau PGA de la Commune de Montreux.

Le 15 juin 2015, le Service du développement territorial (SDT) a communiqué aux opposants A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ la décision d'approbation cantonale du 10 juin 2015, la décision de constatation de nature forestière du 7 août 2014, ainsi que les décisions du conseil communal des 2 septembre 2009 et des 3 et 4 septembre 2013.

B. Par acte du 31 août 2015, ces derniers ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre la nouvelle planification communale. Ils ont conclu entre autres à la réforme de la décision de constatation de nature forestière du 7 août 2014, en ce sens que la lisière, telle que figurée dans le PGA, est ramenée en limite nord de la parcelle n^o ******** et que, par conséquent, la végétation sise sur le bien-fonds n'est pas soumise au régime forestier. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2015.0226.

Invités à se déterminer, le conseil communal, le DTE et la DGE ont conclu au rejet du recours.

Le 28 juillet 2016, la DGE a requis par voie de mesures provisionnelles à ce qu'il soit fait interdiction aux recourants de faire brouter des chèvres sur la parcelle
n^o ******** et d'enlever les souches encore présentes sur le terrain, sous peine des sanctions prévues par l'art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0) en cas d'insoumission à une décision de l'autorité. Elle a fait valoir en particulier que la présence de chèvres risquait de faire disparaître le rajeunissement forestier permettant de démontrer la nature forestière du sol.

Par décision incidente du 24 août 2016, le juge instructeur a rejeté la requête de la DGE.

Dans l'intervalle, la procédure au fond a été suspendue, le PGA ayant fait l'objet de modifications nécessitant une nouvelle enquête complémentaire.

C. Par acte du 2 septembre 2016, la DGE a déposé un recours incident contre le refus du juge instructeur de donner suite à sa requête de mesures provisionnelles. Elle a fait valoir que sans ces mesures, elle aura plus de peine à défendre sa position dans la procédure au fond; elle a précisé que, si jamais les mesures provisionnelles n'étaient pas ordonnées, elle demanderait la reprise de l'instruction à l'échéance du délai de suspension de la cause au fond et une inspection locale avant les premières neiges.

Dans sa réponse du 6 septembre 2016, le juge intimé a conclu au rejet du recours incident, en se référant à la décision attaquée. Le conseil communal s'en est remis à justice. Les recourants au fond ont conclu au rejet du recours incident.

Les parties ont renoncé à déposer des déterminations complémentaires.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours dont il est saisi.

a) Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours:

"a. toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée;

b. toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir."

La qualité pour recourir des autorités s'analyse en principe exclusivement sur la base de l'art. 75 let. b LPA-VD. Sauf habilitation légale spéciale, elles n'ont ainsi pas la qualité pour agir. Elles peuvent toutefois exceptionnellement fonder leur légitimation à recourir sur l'art. 75 let. a LPA-VD, lorsqu'elles sont touchées de manière identique ou analogue à un particulier ou lorsque la décision attaquée les atteint dans leurs attributions de droit public (cf., sous l'empire de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative [LJPA], arrêts GE.2006.0065 du 23 juillet 2008 consid. 4 et RE.2007.0022 du 28 décembre 2007 consid. 2; ég. Laurent Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement, thèse, Genève-Zurich-Bâle 2013, p. 249 ss).

b) En l'espèce, il est douteux que la DGE ait été atteinte par la décision attaquée de la même manière qu'un particulier ou qu'elle ait été touchée dans ses attributions de droit public. Seule une habilitation légale lui permettrait dès lors de recourir. Or, la recourante n'invoque aucune disposition de droit cantonal ou de droit fédéral lui conférant la qualité pour recourir. Point n'est besoin toutefois de trancher définitivement cette question de recevabilité, dans la mesure où le recours doit de toute manière être rejeté sur le fond.

2. a) A teneur de l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut prendre, d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés.

Selon la jurisprudence, les mesures provisionnelles ne doivent en principe pas tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif, une exception à ce principe ne pouvant être admise que lorsque la protection du droit ne peut pas être réalisée autrement (arrêts RE.2016.0003 du 14 juin 2016 consid. 2a; RE.2015.0012 du 15 décembre 2015; RE.2013.0010 du 9 janvier 2014 consid. 2a et les références citées). Les mesures provisionnelles ne doivent être ordonnées que lorsque leur absence rendrait illusoire le bénéfice de l’admission du recours ou placerait manifestement le recourant dans une situation excessivement rigoureuse sans qu’un intérêt public exige d’attendre la décision au fond (cf. arrêt RE.2012.0005 du 13 août 2012 consid. 1a et l'arrêt cité; Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, p. 307). Elles doivent résulter d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, notamment des prévisions sur le sort du procès au fond. Le juge instructeur ne doit toutefois pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la cour qui sera amenée à statuer sur le fond. C'est dans ce cadre qu'il convient de déterminer si le refus des mesures provisionnelles est de nature à compromettre les droits de la partie qui les requiert et lui causer un préjudice irréparable (arrêts RE.2016.0003 du 14 juin 2016 consid. 2a; RE.2015.0012, RE.2013.0010 du 9 janvier 2014 consid. 2a et les références citées).

b) Selon la jurisprudence, la section de la cour qui statue sur le recours incident ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – n'a pas tenu compte d'intérêts importants ou n'en aurait pas tenu compte de manière suffisante ou encore les aurait appréciés de façon erronée (arrêts RE.2016.0003 du 14 juin 2016 consid. 2a; RE.2016.0001 du 8 avril 2016 consid. 2; RE.2015.0011 du 5 février 2016 consid. 2 et les références citées).

c) En l'espèce, la DGE soutient que le refus des mesures provisionnelles requises affaiblit sa position dans le cadre de la procédure au fond. Elle fait valoir que la présence de chèvres sur la parcelle litigieuse risque en effet de faire disparaître le rajeunissement forestier permettant de démontrer la nature forestière du sol.

Dans sa décision en constatation de nature forestière du 7 août 2014, la DGE a relevé que la partie délimitée comme forêt sur le terrain était de longue date en zone forêt, que la tempête Lothar du 26 décembre 1999 avait certes profondément modifié l'état de lieu, que la surface litigieuse avait été par ailleurs depuis lors traitée en prairie en contravention avec les dispositions de la législation forestière, que la disparition du couvert forestier ne changeait toutefois rien au statut de la parcelle et que la lisière telle que figurée dans le PGA, qui correspondait à l'état des lieux de 1999, devait par conséquent être confirmée. Dans ses déterminations sur le recours au fond, elle a précisé s'être fondée sur les informations figurant au cadastre datant de 1994, sur des orthophotos et sur le fait que l'emplacement de la forêt n'avait pas changé entre 1994 et 2010. Elle n'avait requis, à ce stade de la procédure, aucune mesure d'instruction complémentaire.

Compte tenu de cette argumentation, qui repose sur des éléments antérieurs à la tempête de 1999, on ne comprend pas l'utilité des mesures provisionnelles requises. Le recours incident ne donne pas davantage d'explications à ce sujet. Quoi qu'il en soit, rien n'empêche la DGE, pour sauvegarder les moyens de preuves invoqués, de requérir la reprise de l'instruction de la procédure en tant qu'elle porte sur la constatation de la nature forestière de la parcelle n^o ******** et la mise en œuvre d'une inspection locale au printemps 2017, avant que les chèvres ne reviennent paître, comme elle avait prévu par ailleurs de le faire dans son acte de recours du 2 septembre 2016.

Au regard de ces éléments, le juge intimé n'a pas violé le droit, ni commis un abus ou un excès de son pouvoir d'appréciation en refusant d'ordonner les mesures provisionnelles requises.

3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours incident, dans la mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée.

L'autorité recourante est un service de l'Etat. Bien qu'elle succombe, elle ne peut dès lors pas être condamnée au paiement des frais de justice (art. 52 al. 1 LPA-VD), qui seront laissés à la charge de l'Etat.

Les tiers intéressés, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont droit à l'allocation de dépens, à la charge de l'autorité recourante
(art. 55 al. 1 LPA-VD). Le conseil communal, qui s'en est remis à justice, n'a pas droit à l'allocation de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours incident est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision sur mesures provisionnelles rendue le 24 août 2016 par le juge instructeur dans la cause au fond AC.2015.0226 est confirmée.

III. L'arrêt est rendu sans frais.

IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Direction générale de l'environnement, versera à A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________, créanciers solidaires, un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 17 novembre 2016

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

Tiers intéressés

A.________, à Montreux,

B.________, à Montreux,

C.________, à Montreux,

D.________, à Montreux,

E.________, à Montreux,

tous représentés par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat à Lausanne,